文章導(dǎo)讀
在我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展下，人民體會(huì)到生活水平的日益提高，也遭遇到前所未有的環(huán)境危害。“我們國(guó)家發(fā)展過(guò)程中，沒(méi)有把發(fā)展和環(huán)境之間的關(guān)系處理好，環(huán)境污染控制的力度與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度差很多。”全國(guó)人大常委、中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所副所長(zhǎng)王毅近日在接受記者專訪時(shí)表示。
來(lái)源：南方都市報(bào) 作者：李靖云 劉軍
對(duì)中國(guó)人而言，過(guò)去十年，城市已經(jīng)取代了鄉(xiāng)村成為最普遍的生活環(huán)境。這意味著吃飯要燒氣，出行要靠汽車，穿衣靠買；意味著須臾不可離開(kāi)互聯(lián)信息、銀行證券；更意味著中國(guó)人也前所未有遭遇到了現(xiàn)代城市社會(huì)造成的環(huán)境危害。PM2.5、霧霾、水氧化物污染、土壤酸化、重金屬污染、垃圾圍城，這些專業(yè)的環(huán)境詞匯不僅為國(guó)人所熟悉，而且已成為當(dāng)下中國(guó)眾多社會(huì)沖突的源頭之一。去年環(huán)保法修訂，國(guó)務(wù)院公布了“國(guó)十條”，環(huán)保部也做出了具體的環(huán)境規(guī)劃，這一系列措施昭示著環(huán)境已被當(dāng)做一個(gè)政治問(wèn)題來(lái)被對(duì)待。然而，環(huán)境治理不僅是一種生活要求，一個(gè)政治任務(wù)，也有著其科學(xué)邏輯。未來(lái)十年，中國(guó)城市化將更加深化，環(huán)境壓力會(huì)繼續(xù)增大，我們?cè)撊绾螒?yīng)對(duì)？南都記者就此專訪了全國(guó)人大常委、中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所副所長(zhǎng)王毅。
環(huán)境治理依然是總量控制策略
記者：很多學(xué)者和相關(guān)人士認(rèn)為，當(dāng)前環(huán)境治理政策還處于總量控制階段，這種策略已經(jīng)跟不上信息化以及城市化發(fā)展的速度。相關(guān)研究表明，環(huán)境已成為中國(guó)社會(huì)最被關(guān)心的議題，這種關(guān)心與環(huán)境治理策略的滯后形成明顯對(duì)比。你怎么看待？
王毅：中國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程可以說(shuō)史無(wú)前例。眾所周知，發(fā)達(dá)國(guó)家走的是先污染再治理的路徑，我們依舊沒(méi)有擺脫窠臼。當(dāng)然中國(guó)有自身發(fā)展的規(guī)律，沒(méi)有其他任何一個(gè)國(guó)家有中國(guó)這么大的規(guī)模，這么快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，產(chǎn)生了這么嚴(yán)重的問(wèn)題。其次，我們國(guó)家發(fā)展過(guò)程中，沒(méi)有把發(fā)展和環(huán)境之間的關(guān)系處理好，環(huán)境污染控制的力度與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度差很多。再次，我們制定了很多環(huán)境法條和政策，并沒(méi)有得到很好的執(zhí)行。實(shí)際上我們也做了很多努力，比如廣州治理城市內(nèi)河就非常典型，兩年花了486億。但是治理技術(shù)的采用、規(guī)劃的制定是否正確則是一個(gè)問(wèn)題。環(huán)境治理還是要依照規(guī)律，治理河流污染要按照流域來(lái)，不能以干流和支流來(lái)考慮。而且治理本身應(yīng)該是綜合性的，不能只針對(duì)源頭，還有河道整治、容量治理等等問(wèn)題。上述三點(diǎn)綜合起來(lái)，導(dǎo)致目前環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)。
總量的治理策略是基于中國(guó)現(xiàn)實(shí)的考慮，環(huán)境問(wèn)題如此多，但資源畢竟有限。按照不同口徑算，目前環(huán)保投入占整個(gè)G D P的1%-2%，相對(duì)有限的資金不可能解決所有問(wèn)題。而且污染控制僅僅是環(huán)境保護(hù)的一個(gè)方面，還有生態(tài)保護(hù)、資源保護(hù)等一系列問(wèn)題。政策角度考慮，要選最重要的問(wèn)題來(lái)抓。那是什么呢？“十一五”規(guī)劃就先抓兩個(gè)污染排放，即C O D (水污染中的所需氧化量)和二氧化硫。實(shí)際上，總量控制的辦法是從“九五”開(kāi)始，當(dāng)時(shí)實(shí)現(xiàn)了這一目標(biāo)。我個(gè)人以為這與1997年金融危機(jī)有關(guān)，為了應(yīng)對(duì)危機(jī)，采取了積極財(cái)政政策，一下上了很多的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施。但2000年后，環(huán)境治理的速度再也沒(méi)趕上經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，“十五”計(jì)劃減10%，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。所以“十一五”最后只選擇了兩個(gè)核心的指標(biāo)。
記者：這是否也是因?yàn)榇髿馕廴臼謬?yán)重，必須要抓緊治理？
王毅：大氣污染確實(shí)嚴(yán)重，這兩年最重要的是PM 2.5的污染。污染的形成，是一個(gè)科學(xué)的問(wèn)題，特別是我國(guó)的情況可能要比外國(guó)復(fù)雜得多，隨便就能數(shù)出五六種最主要的污染物，如氮氧化物、硫氧化物、一氧化碳、氨。加上直接排放的微粒和臭氧，又形成二次污染物和無(wú)極污染物。所以控制其中一種肯定不行，必須要控制多種污染物，以減少PM 2.5的主要來(lái)源。但問(wèn)題就是只知道污染源的大致方向，做不到非常精確。北京、廣州有過(guò)十年以上的積累，相對(duì)還能對(duì)污染源做一些分析，其他剛開(kāi)始測(cè)的地區(qū)，主要污染源是什么都不知道，根本談不上控制。
從治理目標(biāo)來(lái)講，我們希望從總量控制走向質(zhì)量控制。為什么一直沒(méi)有這么提呢？就是因?yàn)樵u(píng)估后發(fā)現(xiàn)，很可能實(shí)現(xiàn)不了。質(zhì)量是一個(gè)綜合指標(biāo)，PM 2.5為什么會(huì)是大氣污染的核心指標(biāo)，不僅因?yàn)樗俏廴疚镏笜?biāo)，而且是空氣質(zhì)量的一個(gè)象征。它代表了若干種污染物的最后集成，實(shí)際上更是一個(gè)空氣質(zhì)量的衡量指標(biāo)。
要從總量向質(zhì)量過(guò)渡，要提供一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)，這是整體轉(zhuǎn)型的問(wèn)題。確定指標(biāo)之后，繼而制定什么政策，再制定何種制度保障，這是下一個(gè)層面的問(wèn)題。研究論證之后，就要提出具體的措施，建立什么樣的保障，要在多少年完成。目前來(lái)看我們總體的論證研究并不到位，但現(xiàn)在一下就提在兩年內(nèi)要下降多少的目標(biāo)。目前看，不同的城市論證是不夠充分的。
環(huán)境設(shè)施投資趕不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展
記者：是否可以說(shuō)，1997年加大了環(huán)境投資尚能治理污染，但2000年之后，環(huán)境投資跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的污染，導(dǎo)致了過(guò)去十年環(huán)境污染日益嚴(yán)重？
王毅：1997年之前沒(méi)有那么大的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資，直至“十五”期間，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資沒(méi)有巨大增長(zhǎng)，但還是維持了基本水平。問(wèn)題就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)快。事實(shí)上“十一五”期間還增加了該類投資，而且還制定了具體的節(jié)能減排措施。2013年環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投資增長(zhǎng)速度還超過(guò)了G D P，達(dá)到10%，但還是跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。而且這里還有一個(gè)環(huán)境欠賬的問(wèn)題，環(huán)境統(tǒng)計(jì)也有很多問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家在他們經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快時(shí)，環(huán)境投資達(dá)到G D P的3%，但時(shí)代不同，經(jīng)濟(jì)體量沒(méi)中國(guó)這么大，而且增速?zèng)]中國(guó)這么快。更重要的是，我們還有環(huán)保設(shè)施使用率的問(wèn)題，脫硫裝置開(kāi)了多少？污水處理廠都運(yùn)行了嗎？
記者：這種環(huán)保設(shè)施不使用的情況普遍嗎？是否因?yàn)槲覀兊谋O(jiān)管不到位而導(dǎo)致？我們的監(jiān)管體系不完善是否還導(dǎo)致了很多問(wèn)題？
王毅：這種情況當(dāng)然有，但沒(méi)有系統(tǒng)調(diào)查過(guò)。這種情況的出現(xiàn)，肯定是監(jiān)管不到位。監(jiān)管為什么不到位？首先，監(jiān)管得有隊(duì)伍，要有體制保障，現(xiàn)在都沒(méi)有。林業(yè)保護(hù)都有林業(yè)警察，環(huán)保監(jiān)察大隊(duì)的執(zhí)法能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，環(huán)保部也希望建立起整個(gè)監(jiān)察體系，但現(xiàn)在沒(méi)有這樣的制度安排。環(huán)保局沒(méi)有法律授權(quán)關(guān)停工廠，關(guān)停要有附加條件，要和地方政府一起行動(dòng)。一次罰款十萬(wàn)二十萬(wàn)能有多少錢？而且工廠經(jīng)常和地方政府勾結(jié)，地方保護(hù)主義更是難以突破的堡壘。所以除了建立官方監(jiān)控體系之外，還要發(fā)展社會(huì)的獨(dú)立監(jiān)察體制，要靠制度來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。我覺(jué)得今年兩會(huì)期間，可能對(duì)環(huán)保法修改有新內(nèi)容，應(yīng)該有更充分的討論�，F(xiàn)在距離2020年也就六七年時(shí)間，要做大的制度性安排很困難。常務(wù)會(huì)議兩個(gè)月開(kāi)一次，按照立法程序，通過(guò)一部法律可能要兩三年，時(shí)間耗不起。制度不完善的情況下，要加速推進(jìn)治理政策，沒(méi)有法律工具實(shí)際就做不到，會(huì)產(chǎn)生矛盾。發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)有了非常成熟的制度設(shè)計(jì)，加州的環(huán)境處罰就很細(xì)致，罰款額度從1000元到100萬(wàn)都有，處罰時(shí)間精確到日，什么情況下罰款，什么情況下追究刑事責(zé)任，都有非常明確的規(guī)定。這就叫精細(xì)化管理。
記者：有人認(rèn)為應(yīng)該在環(huán)保局建立垂直管理體系，割斷和地方的聯(lián)系，只做監(jiān)管，加大司法訴訟力度。這樣是否能夠更為有效地監(jiān)控？
王毅：現(xiàn)在環(huán)保法的修訂也就是這個(gè)方向。環(huán)保法第二審時(shí)要加大公益訴訟，到第三審就擴(kuò)大公益訴訟組織的范圍，從原來(lái)一個(gè)又增加了一些，但是還不夠。我覺(jué)得監(jiān)管要多管齊下：第一，政府應(yīng)有監(jiān)管體系，也要有自身的獨(dú)立性。第二，社會(huì)要有監(jiān)督體系，要建立完善的公益訴訟制度，處罰力度要加強(qiáng)，讓污染企業(yè)感到痛。第三，輿論監(jiān)督，上市公司如果違反環(huán)保規(guī)定要停牌，著名品牌如果非法排污就影響了品牌美譽(yù)度。中國(guó)這樣的大國(guó)，要信息、經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段綜合運(yùn)用才可能有效。
建立環(huán)保指標(biāo)和環(huán)保制度體系
記者：目前空氣治理和水域污染治理指標(biāo)化有多大意義？如果沒(méi)有指標(biāo)，民眾又不滿意，但指標(biāo)設(shè)計(jì)太高，實(shí)際做不到，民眾可能更不滿？
王毅：確實(shí)是，我們國(guó)家自有環(huán)境目標(biāo)治理以來(lái)，有多少目標(biāo)實(shí)現(xiàn)了？從上世紀(jì)80年代起，就開(kāi)始五年改善、十年偏好等等目標(biāo)。多如牛毛的目標(biāo)，幾乎無(wú)一例外全部落空。“九五”期間實(shí)現(xiàn)了減少污染排放的目標(biāo)，所以我印象特別深。確立指標(biāo)集中治理也不是無(wú)效，比如淮河治理還是有不少成效的。所以目標(biāo)還是要的，也應(yīng)該適度超前。我們把環(huán)境治理當(dāng)做政治任務(wù)，排在第一位，這沒(méi)有問(wèn)題，但不能變成政治口號(hào)。既然確立指標(biāo)，就要講清楚科學(xué)性。比如環(huán)保部要求到2015年，重點(diǎn)區(qū)域PM 2.5濃度年均下降5%，這個(gè)治理目標(biāo)可以，但要付出多少成本？政府承擔(dān)多少，老百姓承擔(dān)多少？老百姓愿不愿意額外承擔(dān)呢？政府由于承擔(dān)成本，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定？我覺(jué)得這些都應(yīng)該而且可以講清楚，就怕不去講、不敢講，那出了問(wèn)題就會(huì)付出高昂代價(jià)。比如蘭州為了達(dá)到減污目標(biāo)，最后40天單雙號(hào)限行，削減燃煤，影響城市供暖，有什么意義呢？所以我覺(jué)得這一問(wèn)題首先應(yīng)該好好討論。但現(xiàn)在又沒(méi)有很好的公共討論環(huán)境，專家一出來(lái)說(shuō)話，老百姓就罵聲四起，政府說(shuō)更是費(fèi)力不討好。應(yīng)該建立一個(gè)很好的公共討論機(jī)制，不經(jīng)討論就制定指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)不了也沒(méi)有問(wèn)責(zé)，也就不會(huì)被當(dāng)回事。
記者：過(guò)去十年每年消耗2億噸標(biāo)準(zhǔn)煤能源，這種情況還會(huì)持續(xù)多久？從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上需要如何調(diào)整？是否調(diào)整產(chǎn)業(yè)還不夠解決目前的環(huán)境問(wèn)題？
王毅：2億噸標(biāo)準(zhǔn)煤的能源消耗是我們綜合核算的結(jié)果，當(dāng)然這兩年少一點(diǎn)，去年是1 .4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。之所以有下降，我覺(jué)得很大原因是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)波動(dòng)。我認(rèn)為這一能耗趨勢(shì)，未來(lái)五到十年都會(huì)繼續(xù)，之后會(huì)逐步下降。這是城市化發(fā)展趨勢(shì)決定的，再怎么節(jié)能減排都解決不了，即或控制高耗能產(chǎn)業(yè)，作用也非常有限，因?yàn)樾枨蠼挡幌聛?lái)。大力推動(dòng)電動(dòng)汽車發(fā)展，但還是要燃煤來(lái)發(fā)電，還有轉(zhuǎn)化問(wèn)題，綜合計(jì)算下來(lái)污染可能更大。從環(huán)保的角度考慮，首先調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這是最核心因素。第二，能源結(jié)構(gòu)要改變，燃煤要下降，“十三五”期間可能對(duì)燃煤有總量控制。第三，要讓末端治理技術(shù)上去。從目前的預(yù)測(cè)來(lái)看，需求的峰值也就在未來(lái)五年十年。比如住宅需求基本達(dá)到峰值，然后可能需求減少，產(chǎn)業(yè)自然就會(huì)下去。我覺(jué)得未來(lái)五到十年是中國(guó)最困難的時(shí)期，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)需求還在上漲，而且不以你的意志為轉(zhuǎn)移，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不可能有很大調(diào)整。所以一方面要盡量發(fā)掘新技術(shù)，推廣混合動(dòng)力汽車，提高油品質(zhì)量等等。另一方面，中國(guó)人的城市化需要轉(zhuǎn)變消費(fèi)模式，城鎮(zhèn)化不一定用經(jīng)濟(jì)用消費(fèi)用能源堆起來(lái)，這就需要我們用消費(fèi)模式和消費(fèi)理念來(lái)引導(dǎo)。
記者：從頂層目標(biāo)看，到2017年環(huán)境治理能夠?qū)崿F(xiàn)怎樣的目標(biāo)？如果要實(shí)現(xiàn)“國(guó)十條”的目標(biāo)，還有哪些地方要加強(qiáng)？
王毅：按照這個(gè)時(shí)間安排，我估計(jì)是能使什么招就使什么招了。我認(rèn)為應(yīng)該從長(zhǎng)期宏觀著手，環(huán)境治理應(yīng)該從十年二十年考慮。用十年二十年來(lái)準(zhǔn)備我們的技術(shù)基礎(chǔ)，同時(shí)要把環(huán)保法、大氣污染防治法、水污染防治法等相關(guān)法律制定出來(lái)，建立制度基礎(chǔ)。按照三中全會(huì)的決議，政府治理體系要更現(xiàn)代化，更有效能。都講大部制，水利部、環(huán)保部、住建部之間紛爭(zhēng)很多，不管大部制如何建立，可以先建立一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制，讓這些部門有較好的協(xié)作。水域污染的治理，要在流域區(qū)域方面做好協(xié)調(diào)，沒(méi)有區(qū)域性的環(huán)保機(jī)制，具體的措施就無(wú)法推動(dòng)。水域的治理要按照自然本身的要素來(lái)設(shè)計(jì)政策，類似的還有空氣的區(qū)域性治理�，F(xiàn)在省市環(huán)保局都是為地方服務(wù)，這種狀況一定要解決，監(jiān)管體制要系統(tǒng)性刷新，社會(huì)監(jiān)管要完善�，F(xiàn)在討論環(huán)境稅、資源稅、階梯水價(jià)，通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)格機(jī)制能夠起一方面的作用，但不能解決所有問(wèn)題。
環(huán)保立法是制度建立的前提
記者：從這次環(huán)保法的修訂來(lái)看，制度完善還需要多長(zhǎng)的時(shí)間？
王毅：重新修訂的環(huán)保法可能今年通過(guò)，環(huán)保部希望4月份就通過(guò)。我覺(jué)得有點(diǎn)急了，希望能更深入地討論。環(huán)保法20多年前制定，已經(jīng)完全不適用現(xiàn)實(shí)社會(huì)的需要。像環(huán)境信息公開(kāi)、公益訴訟這些非常受關(guān)注的內(nèi)容，都可以通過(guò)環(huán)保法完善來(lái)解決。要把法律責(zé)任、公益訴訟、管理體制、信息公開(kāi)都詳細(xì)說(shuō)明。如果環(huán)保法這樣的基本法規(guī)都囫圇吞棗、模棱兩可，再制定其他的法律就沒(méi)有什么意義。
記者：你提到未來(lái)五到十年，是中國(guó)環(huán)境治理最困難的時(shí)段，那還會(huì)出現(xiàn)怎樣的危機(jī)？是否需要一些短期措施？
王毅：大氣、水，都是眼前的問(wèn)題，都要修訂之前的治理辦法。接下來(lái)就是土壤了，目前還沒(méi)有公布數(shù)據(jù)。土地治理也需要花很大的成本，特別是南方地區(qū)，土壤重金屬污染比較嚴(yán)重，需要細(xì)致研究討論。相對(duì)短期的政策和規(guī)劃都要有一個(gè)統(tǒng)籌的規(guī)劃，沒(méi)弄清源頭和方向就做肯定是不成功的。以現(xiàn)有的技術(shù)條件，小數(shù)點(diǎn)百分位的事情說(shuō)不清楚，但十位數(shù)還是可以搞清楚的。知道方向是什么，看準(zhǔn)了就要馬上做，不能等所有事情解決了才來(lái)做。還有大家普遍關(guān)心的垃圾問(wèn)題，這是城市化的產(chǎn)物。垃圾分類習(xí)慣不是短期能養(yǎng)成的，至少要20年，培養(yǎng)一代人。已經(jīng)在城市里生活多年的人會(huì)對(duì)垃圾分類有認(rèn)識(shí)，但剛進(jìn)城的人怎么可能知道呢？減量、分類、焚燒，這個(gè)垃圾處理機(jī)制是目前最好的辦法。填埋、生態(tài)處理都不能解決問(wèn)題，焚燒是一個(gè)相對(duì)而言能有效大規(guī)模集中處理的手段，雖然會(huì)有一些危害，但現(xiàn)有技術(shù)下都是可以處理的。關(guān)鍵是要向老百姓講清楚可能的危害，垃圾焚燒廠的規(guī)劃要做好，處理過(guò)程要公開(kāi)。特別是N G O組織，需要向民眾更好地說(shuō)明，垃圾焚燒會(huì)產(chǎn)生二口惡英等有毒物質(zhì)，但并非必然，焚燒過(guò)程通過(guò)技術(shù)控制可以減少有毒二口惡英。也不要幻想減少垃圾，垃圾是隨著人均收入增加而增加的，跟能源一樣，收入增加二氧化碳排放就增加。
