PPP項目的融資模型選擇方面的決定因素主要有兩個：一是向直接使用者提供的服務數(shù)量，二是使用者為此繳納的稅費和代價。這對于判斷是否應用“使用者付費”的制度安排十分關(guān)鍵，因為“使用者付費”模式，必須基于項目回報方面的自我可持續(xù)性(self-sustaining)。換言之，在一個PPP項目中，如果使用者都能承擔與此服務相關(guān)的成本，那么項目就具有自我可持續(xù)性。反之，項目不具有自我可持續(xù)性時，就需要政府與私人資本進行合作融資（jointly financed）。
基于以上理解，世界銀行對PPP進行了如下四大分類。
管理與租賃合同（Management&lease contract)：一個私人組織機構(gòu)獲得在一定期限內(nèi)對一個國有企業(yè)的管理權(quán)，同時國家仍擁有投資決策權(quán)。具體有兩種形式：（1）管理合同。指政府支付給私人運營方費用，用于管理特定公共設施，此模式的運營風險在政府一方；（2）租賃合同。政府將資產(chǎn)有償租賃給私人運營方。此模式下運營風險在私人運營機構(gòu)一方。
特許經(jīng)營合同(Concession)：世行將特許經(jīng)營定義為以私人資本支出為主的管理與運營合同，指一家私營機構(gòu)從國有企業(yè)獲得一定期限內(nèi)的經(jīng)營管理權(quán)。該模式主要針對已存在或部分存在的設施。具體模式包括：修復—運營—移交（ROT）、修復—租賃—移交（RLT）、建設—修復—運營—移交（BROT）
未開發(fā)項目（Greenfield project）：一家私營機構(gòu)或公私合營機構(gòu)，在特定合同期限內(nèi)建設、運營一個新的設施。該設施的所有權(quán)應在合同期滿后移交給公共部門。具體模式包括：建設—租賃—移交（BLT）、建設—運營—移交(BOT)、建設—所有—運營（BOO）、市場化、租用等5類。
資產(chǎn)剝離（Divestiture）：私營機構(gòu)通過參與資產(chǎn)拍賣、公開發(fā)行或規(guī)模私有化項目等方式，獲得國有機構(gòu)的資產(chǎn)。具體模式包括：（1）全部資產(chǎn)剝離：政府將該項資產(chǎn)所屬在國有公司的全部100%部分轉(zhuǎn)移給私營機構(gòu)（運營機構(gòu)、機構(gòu)投資者等）；（2）部分資產(chǎn)剝離：政府將該項資產(chǎn)所屬在國有公司的一部分轉(zhuǎn)移給私營機構(gòu)（運營機構(gòu)、機構(gòu)投資者等）。購買此項資產(chǎn)的私營機構(gòu)不一定擁有資產(chǎn)的管理權(quán)。
從以上分類及其定義可以看出，首先，PPP是政府為了提供公共產(chǎn)品而引入私營機構(gòu)參與的一種合作機制，合作的具體模式取決于項目的條件、風險和目標；其次，特許經(jīng)營是PPP的一個子分類，不等同于PPP，主要適用于自身有固定收入流的“使用者付費”且已存在的項目。
世界銀行的研究表明，國際上對PPP核心屬性存在共識，各國在此基礎上決定了PPP的識別、法律基礎、業(yè)務框架和監(jiān)管框架等一系列重要的頂層設計。PPP的核心屬性主要包括：（1）是政府部門與私營機構(gòu)的長期合同，基于此合同，由私營機構(gòu)負責提供某項公共服務；（2）私營機構(gòu)能夠通過合同獲取收入流，收入來源可能是使用者付費或政府預算分配，也可能是兩種收入來源的組合。同時根據(jù)合同，有關(guān)服務獲得和需求方面的風險，從政府部門轉(zhuǎn)移至私營部門；（3）私營部門必須投資建立相關(guān)公司以進行資本運營；（4）根據(jù)情況，除了預算分配，政府部門還可能需要提供必要的資本支出，包括土地、現(xiàn)存資產(chǎn)、債務或資本融資；并有可能提供多種形式的擔保，以實現(xiàn)與私營部門有效的風險共擔；（5）合同結(jié)束時，相關(guān)資產(chǎn)應按照合同約定轉(zhuǎn)移其所有權(quán)至政府部門一方。
共識的另一面是爭論。很有趣的是，雖然PPP的發(fā)展長期伴隨著對其內(nèi)涵、功能、分類的激烈爭論，但是，鑒于PPP在基礎設施建設、社會服務提供方面的明顯優(yōu)勢，在近20年中得到了全世界范圍內(nèi)的廣泛接受，從發(fā)達國家到發(fā)展中國家，越來越多的國家引入了PPP機制。據(jù)統(tǒng)計，世界銀行相關(guān)的基礎設施PPP項目（PPI）在過去20年間得到了快速發(fā)展，超過134個發(fā)展中國家采用PPP方式進行基礎設施和社會服務提供，約占相關(guān)國家基礎設施總投資額的15-20%。
2007-2011財年期間，PPP投資額每年新增790億美元，并從傳統(tǒng)基礎設施領(lǐng)域擴展至衛(wèi)生和教育領(lǐng)域。2013年，世界銀行支持發(fā)展中國家的基礎設施PPI項目數(shù)量為291個、投資金額1503億美元（比上年下降24.1%），其中807億美元為新增投資，696億美元為擴展投資。在投資結(jié)構(gòu)方面，電信和能源類投資最高，分別為573億美元和564億美元（各占比38%左右），其次是交通（332億美元、22%）和水處理（34億美元、2%）。2013年，PPI投資額最高的6個國家是巴西（338億美元）、土耳其（168億美元）、印度（135億美元）、墨西哥（95.5億美元）、俄羅斯（79.7億美元）和中國（70.7億美元），這6個國家的PPI投資額共計887億美元，占當年發(fā)展中國家PPI總承諾投資額的59%。2012年，東亞和太平洋地區(qū)的私人資本參與基礎設施金額，相比2011年增長高達19%，超過同期發(fā)展中國家的私人資本參與增長情況（1814億美元，比上年增長4%）。投資承諾達171億美元，其中102億美元是新項目，69億美元是對已有項目的新增投資，占當年全球此類投資額的9%。從歷史數(shù)據(jù)看，自2002年以來，亞太地區(qū)的PPI年均增速僅為1.5%，遠不及該地區(qū)GDP增速（8.3%）。
那么，是什么樣的緣由和動力，使得PPP能夠伴隨著巨大爭論且經(jīng)歷了2008年金融危機仍然得到快速發(fā)展呢？如果PPP只是在獲取私人資本方面有優(yōu)勢，那么更加有錢的的發(fā)達國家為什么比發(fā)展中國家更積極推廣PPP？如果不健全的法律法規(guī)基礎是PPP的重要障礙，那為什么很多法制薄弱的發(fā)展中國家和新興國家都有很多成功的PPP案例？
為了透過現(xiàn)象的迷霧而探索PPP的核心內(nèi)涵，我們嘗試從幾個最基礎的問題開始分析，逐層接近對PPP本質(zhì)的理解，其中政府與市場的關(guān)系和邊界，并在此基礎上探討政府在PPP機制中的角色與責任。
