兩部委兩份PPP項目合同指南的區(qū)別與聯(lián)系
來源：貴州君躍律師事務(wù)所 作者：李金升
對于PPP合同指南，比較有意思，財政部和國家發(fā)展和改革委員會分別發(fā)布了各自的版本，只不過名稱不完全一致，財政部將其命名為：《PPP項目合同指南（試行）》，國家發(fā)展和改革委員會將其命名為：《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》，它們之間的區(qū)別和聯(lián)系如下：
1均在2014年年底作為相關(guān)文件的附件公布。
《PPP項目合同指南（試行）》在財政部于2014年12月30日公布的《財政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》（財金〔2014〕156號）中作為附件公布�！墩蜕鐣Y本合作項目通用合同指南（2014年版）》在國家發(fā)展和改革委員會于2014年12月2日公布的《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）作為附件公布。
2均作為指導性的文件供參考性使用。
《PPP項目合同指南（試行）》在其【編制說明】中明確指出：“編制本指南，以幫助PPP項目各參與方全面系統(tǒng)地認識PPP項目合同，指導合同的訂立和履行。”《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》也在其【使用說明】中明確指出：“在項目招標或招商之前，政府應參考《合同指南》組織編制合同文本，并將其作為招標或招商文件的組成部分。”以及“各行業(yè)管理部門可參考《合同指南》，分別研究制定相應行業(yè)的標準合同范本。”此兩份合同指南與國家發(fā)展和改革委員會會同有關(guān)部門制定的施工類合同不同，該類施工合同是屬于強制性使用的，比如國家發(fā)展和改革委員會、財政部等九部委局共同制定并公布的《中華人民共和國標準施工招標文件》（2007年版）中的施工合同。因《中華人民共和國招標投標法實施條例》第十五條第四款明確規(guī)定：“編制依法必須進行招標的項目的資格預審文件和招標文件，應當使用國務(wù)院發(fā)展改革部門會同有關(guān)行政監(jiān)督部門制定的標準文本。”
3均強調(diào)政府與社會資本方的民事平等主體地位。
《PPP項目合同指南（試行）》在其【編制說明】中明確指出：“PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會資本采購公共服務(wù)的民事法律行為，構(gòu)成民事主體之間的民事法律關(guān)系。”且在其第二十節(jié)【適用法律及爭議解決】中將“仲裁”列為爭議解決的方式之一，而眾所周知的是，只有特定的民商事合同可以采用仲裁的爭議解決方式，行政糾紛只能通過行政復議、行政訴訟解決。《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》也在其【使用說明】中明確指出：“強調(diào)合同各方的平等主體地位。合同各方均是平等主體，以市場機制為基礎(chǔ)建立互惠合作關(guān)系，通過合同條款約定并保障權(quán)利義務(wù)。”
4均有完整嚴密的合同體系架構(gòu)。
《PPP項目合同指南（試行）》共4章、29節(jié)，全面系統(tǒng)介紹PPP項目合同體系，說明各主要參與方在PPP項目中的角色及訂立相關(guān)合同的目的，闡述PPP項目合同的主要內(nèi)容和核心條款，具體分析合同條款中的風險分配原則、基本內(nèi)容和權(quán)利義務(wù)安排。《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》由合同正文和合同附件組成，主要反映合同的一般要求，采用模塊化的編寫框架，共設(shè)置15個模塊、86項條款，適用于不同模式合作項目的投融資、建設(shè)、運營和服務(wù)、移交等階段，具有較強的通用性。
5均為原則性的指南而非合同。
不管是《PPP項目合同指南（試行）》，還是《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》，它們均是指南，而不是合同。與我們通�？吹降摹吨腥A人民共和國標準施工招標文件》（2007年版）中的施工合同文本、《中華人民共和國標準設(shè)計施工總承包招標文件》（2012年版）中的合同文本、《商品房買賣合同示范文本》、《建設(shè)工程設(shè)計合同示范文本（專業(yè)建設(shè)工程）》（GF-2015-0210）、《城鎮(zhèn)供熱特許經(jīng)營協(xié)議示范文本》（GF-2006-2503）、《建設(shè)項目工程總承包合同示范文本（試行）》（GF-2011-0216）等均有重大區(qū)別，后面的這些示范合同文本或合同，是標準的合同條款與格式，是可以直接拿來使用的。但是，《PPP項目合同指南（試行）》和《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》，它們不是合同，僅僅只是制定或擬訂PPP項目合同的指引、參考，PPP項目合同需要由政府和社會資本方共同制定或商討。PPP項目合同，在我國，迄今為止，沒有示范合同文本，也沒有標準文本。當然，后期國家是否要出臺示范合同或標準合同文本，需要密切關(guān)注。
1篇幅內(nèi)容不盡相同。
《PPP項目合同指南（試行）》全文61000余字，《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》全文12000余字�！禤PP項目合同指南（試行）》的篇幅是《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》的5倍多。篇幅多了，內(nèi)容就相應會更多。
2可操作性的強度不盡相同。
雖然財政部公布的《PPP項目合同指南（試行）》與國家發(fā)展和改革委員會公布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》所闡述的PPP項目合同的主要內(nèi)容和核心條款基本相同，可以看出兩部委對PPP項目合同的主要內(nèi)容認識是比較一致的，但國家發(fā)展和改革委員會是大綱式地提出PPP項目合同所需具備的要點內(nèi)容，而財政部則是對各項要點內(nèi)容進行進一步細化和補充，從戰(zhàn)略層面進一步細化到戰(zhàn)術(shù)層面，操作性更強一些。
3結(jié)構(gòu)體系不盡相同。
《PPP項目合同指南（試行）》除了對“PPP項目合同的主要內(nèi)容”進行專章、21節(jié)予以規(guī)定外，還分三章分別對“PPP項目主要參與方”、“PPP項目合同體系”、“不同付費機制下的核心要素”、“不同行業(yè)下的特定條款”予以規(guī)定�！墩蜕鐣Y本合作項目通用合同指南（2014年版）》僅對PPP項目合同的主要內(nèi)容予以大綱性的規(guī)定。《PPP項目合同指南（試行）》還圖文并茂，用了兩張圖，分別清晰的顯示出PPP的項目合同體系和分層級的使用量付費機制，在讀圖的時代，更能讓人理解其內(nèi)容。
4對項目參與方的規(guī)定不盡相同。
《PPP項目合同指南（試行）》除了對政府方和社會資本方予以規(guī)定外，還對PPP項目的其他參與方如融資方、承包商和分包商、原料供應商、專業(yè)運營商、保險公司以及專業(yè)機構(gòu)等予以規(guī)定。并特別指出“在PPP項目中，除項目合同外，項目公司的股東之間，項目公司與項目的融資方、承包商、專業(yè)運營商、原料供應商、產(chǎn)品或服務(wù)購買方、保險公司等其他參與方之間，還會圍繞PPP項目合作訂立一系列合同來確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，共同構(gòu)成PPP項目的合同體系。PPP項目合同是整個合同體系的基礎(chǔ)和核心。”在《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》中，在其第二章【合同主體】中僅規(guī)定政府方和社會資本方。
5對通用性與特殊性的兼顧不盡相同。
《PPP項目合同指南（試行）》除了在其第二章【PPP項目合同的主要內(nèi)容】對PPP項目合同的通用性作了規(guī)定外，還分兩章，即第三章【不同付費機制下的核心要素】和第四章【不同行業(yè)下的特定條款】從政府付費、使用者付費和可行性缺口補貼補助三種付費機制及公共交通項目、公用設(shè)施項目、社會公共服務(wù)項目三類行業(yè)領(lǐng)域兩個方面，詳細剖析不同類型PPP項目的核心要素和特定條款，同時兼顧通用性與特殊性。但是《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》，在兼顧特殊性上，稍弱一些，且強調(diào)“原則上，所有模式項目合同的正文都應包含10個通用模塊：總則、合同主體、合作關(guān)系、項目前期工作、收入和回報、不可抗力和法律變更、合同解除、違約處理、爭議解決，以及其他約定。”
以上僅是對《PPP項目合同指南（試行）》和《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》初步對比分析，此兩份合同指南，還有其他很多相同點和不同點。但總體來說，兩份合同指南，效力相當，互為指引、相互補充，我們均需認真研究、學習、適用。
