“沒(méi)有PPP、沒(méi)有第三方治理、沒(méi)有金融、沒(méi)有社會(huì)資本進(jìn)入環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)域內(nèi)，可以說(shuō)要想完成十三五環(huán)境保護(hù)的任務(wù)，我認(rèn)為基本是一句空話。”

環(huán)保部規(guī)財(cái)司司長(zhǎng)趙華林先生日前在綠色經(jīng)濟(jì)論壇上發(fā)表演講，共同探討第三方治污之路以及PPP模式。趙司長(zhǎng)曾任污染物排放總量控制司司長(zhǎng)，和污染防治司司長(zhǎng)，在2013年調(diào)任規(guī)財(cái)司的司長(zhǎng)，主要負(fù)責(zé)國(guó)家保護(hù)方面的區(qū)域化規(guī)劃編制和基礎(chǔ)能力建設(shè)工作。

為什么走第三方治理道路

從國(guó)家層面來(lái)講，黨中央國(guó)務(wù)院高度重視環(huán)境保護(hù)生態(tài)文明建設(shè)，從各個(gè)方面來(lái)講，第三方治理都是三中全會(huì)改革文件要改進(jìn)的重要內(nèi)容，這首先給第三方治理在政治層面上奠定了良好的生存環(huán)境。從政府撥款的角度來(lái)講，中央政府大口徑財(cái)政預(yù)算于環(huán)境保護(hù)上的預(yù)算大概在1800億到2000億左右。十二五期間包括十三五規(guī)劃，政府的兩個(gè)行動(dòng)計(jì)劃接近7、8萬(wàn)億，未來(lái)土壤行動(dòng)計(jì)劃還將有幾萬(wàn)億。有人預(yù)估，要十幾萬(wàn)億甚至二十幾萬(wàn)億才能基本解決十三五的環(huán)境任務(wù)。況且在經(jīng)濟(jì)下行的情況下，財(cái)政收入減緩。從1月到3月來(lái)看，中央財(cái)政是沒(méi)有增長(zhǎng)的，現(xiàn)在的狀況是即使地方有所增長(zhǎng)，中央的壓力依舊非常大。僅靠中央財(cái)政解決不了問(wèn)題，必須走第三方治理和PPP模式。

從另一方面看，在這種經(jīng)濟(jì)新生態(tài)情況下，對(duì)環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)機(jī)遇是大于挑戰(zhàn)的。主要原因是，過(guò)去高污染高能耗的行業(yè)，產(chǎn)能過(guò)剩導(dǎo)致下行的現(xiàn)狀明顯，比如鋼鐵、水泥、煤炭，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的區(qū)間也是環(huán)境改善的窗口期。開(kāi)放環(huán)保市場(chǎng)，讓社會(huì)資金進(jìn)入市場(chǎng)，而對(duì)于我國(guó)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)來(lái)講，這是一個(gè)不過(guò)剩的新興產(chǎn)業(yè)，因此，如何開(kāi)放環(huán)保市場(chǎng)讓社會(huì)資金進(jìn)入，這是第三方治理和PPP模式的最根本出發(fā)點(diǎn)。

什么是第三方治理

理解第三方治理的本質(zhì)是理解“第三方”概念，是政府打破市場(chǎng)壁壘，創(chuàng)造條件的一場(chǎng)市場(chǎng)化改革，讓社會(huì)資金引進(jìn)，“讓專業(yè)人做專業(yè)事”，以取得最高效率。第三方治理與其說(shuō)第幾方，不如說(shuō)是一種市場(chǎng)化、專業(yè)化，是為了開(kāi)放環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)，讓社會(huì)資本進(jìn)人的一種制度設(shè)計(jì)。由此，現(xiàn)在有關(guān)第三方治理的國(guó)務(wù)院主要文件是講兩個(gè)方面，第一，是政府過(guò)去負(fù)責(zé)的公共的環(huán)境，環(huán)境治理項(xiàng)目如說(shuō)垃圾、污水、城鎮(zhèn)污水，引入第三方OBT、TOT、政府轉(zhuǎn)讓給民企，目前這個(gè)模式已經(jīng)比較成熟。第二，是創(chuàng)造條件讓社會(huì)資本進(jìn)入市場(chǎng)，政府實(shí)行監(jiān)管作用。著重在工業(yè)園區(qū)，工業(yè)園區(qū)的垃圾污水不但有工業(yè)污水、工業(yè)垃圾，還有生活廢水、垃圾。園區(qū)類似微型社會(huì)，因此與城市處理模式是相似的也是相通的。另外第三方治理需要打破行業(yè)壁壘，比如電廠的脫硫脫硝。

第三方治理的難點(diǎn)

第三方治理的最核心即建立吸引社會(huì)資本進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域的投資運(yùn)營(yíng)的機(jī)制。現(xiàn)在最大的難點(diǎn)在針對(duì)單獨(dú)的工業(yè)企業(yè)很多政策方面的問(wèn)題，包括稅收、監(jiān)管政策都處于探索階段。第一，政策方面問(wèn)題。比如稅收問(wèn)題，企業(yè)自行做環(huán)保處理，費(fèi)用計(jì)算入成本，沒(méi)有稅收問(wèn)題，如果引入第三方，第三方有利潤(rùn)產(chǎn)值，需要繳稅。目前的狀況是，很多現(xiàn)行制度與推進(jìn)第三方治理有矛盾，有待解決。第二是責(zé)任問(wèn)題。如果環(huán)保設(shè)施運(yùn)行的不好，責(zé)任是在原企業(yè)還是在第三方運(yùn)行企業(yè)？趙司長(zhǎng)的個(gè)人觀點(diǎn)是，雖然企業(yè)可以通過(guò)合同轉(zhuǎn)移，但主體責(zé)任依舊是原企業(yè)�？梢哉f(shuō)整個(gè)第三方治理目前的狀態(tài)不清晰，實(shí)際上這就是一個(gè)摸索的過(guò)程。第三方治理政策的改革已經(jīng)列入了環(huán)保部門十大改革之中。

第三方治理要求必須建立機(jī)制，讓社會(huì)資金進(jìn)來(lái)。而資本進(jìn)入的最關(guān)鍵的因素就是PPP模式，就是政府和社會(huì)資本共同搞合作模式，就是Public—Private—Partnership，政府、私營(yíng)的合作關(guān)系就是PPP模式。

PPP模式

為什么一定要讓私營(yíng)企業(yè)或者民營(yíng)企業(yè)，社會(huì)資本進(jìn)入治污市場(chǎng)？一個(gè)是政府資金緊張，第二許多社會(huì)資源在市場(chǎng)外徘徊，進(jìn)入之后有利于引導(dǎo)資金正確流向。資金要流向不過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)首先是不過(guò)剩，所以PPP項(xiàng)目和第三方治理，本質(zhì)是一致的。目前我國(guó)PPP模式仍然在探索階段。而與環(huán)境金融掛鉤的，最根本的依舊是讓社會(huì)資金進(jìn)入市場(chǎng)。

PPP模式和其他模式的不同點(diǎn)在哪兒？不同在于環(huán)境是公共產(chǎn)品，將污水變成干凈水排到環(huán)境里面，沒(méi)有政策是得不到回報(bào)的。大氣、水、固體都是這樣的。所以環(huán)保的PPP模式跟其他金融模式最大的不同在于，其他項(xiàng)目本身就有收益，因此環(huán)保PPP模式或者第三方治理最關(guān)鍵的就是要探索出一個(gè)回報(bào)的機(jī)制和方法，沒(méi)有回報(bào)的環(huán)境金融和PPP模式都是不能成立的，而且這個(gè)回報(bào)并不是本身自動(dòng)產(chǎn)生的，所以環(huán)保部設(shè)想，如果環(huán)保也像地鐵捆綁式發(fā)展，是不是一種可探尋的路徑？目前這方面比較受關(guān)注的文件，就是關(guān)于加強(qiáng)政府和企業(yè)在水污染防治方面的合作意見(jiàn)，即水污染防治的PPP文件。

對(duì)于PPP模式，探索回報(bào)的資金收益的路徑和機(jī)制是非常重要的，國(guó)家未來(lái)投入資金要解決兩方面。一是投入不足，二是效率不高的問(wèn)題。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，比較通俗的例子比如污水廠，回報(bào)機(jī)制是收費(fèi)，但對(duì)于濕地建設(shè)這種項(xiàng)目，誰(shuí)來(lái)買單？因此必須找到回報(bào)機(jī)制。但這種解決辦法就要求因項(xiàng)目而看，根據(jù)不同的時(shí)間地點(diǎn)和情況探索。目前狀況是首先鼓勵(lì)現(xiàn)有比較成熟的項(xiàng)目，適當(dāng)考慮新項(xiàng)目，政府改變以有的資金用途，去支持項(xiàng)目。PPP模式效率問(wèn)題是逐步前進(jìn)的過(guò)程，另外，環(huán)保部最近也在探索生態(tài)金融，第一，試圖建立國(guó)家環(huán)�；�金，第二，建立資金池。考慮生態(tài)金融也是處于利用金融工具解決資金利用效率的問(wèn)題。

 

趙華林：第三方治理和PPP模式的路徑探討