我國(guó)城市生活垃圾清運(yùn)量大且增長(zhǎng)快速，從1979年的2508萬(wàn)噸增長(zhǎng)至2012年的17081萬(wàn)噸，增加了6.8倍，已成為我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的重要障礙。

現(xiàn) 狀 城市生活垃圾管理現(xiàn)狀堪憂

《中國(guó)城市生活垃圾管理狀況評(píng)估報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）日前發(fā)布。

“2012 年，我國(guó)城市生活垃圾無(wú)害化處理率（考慮市轄區(qū)的農(nóng)村部分）僅為 62.02%，城市人均生活垃圾日清運(yùn)量為1.12 千克，生活垃圾簡(jiǎn)單填埋量為814.1 萬(wàn)噸，占垃圾清運(yùn)量的 6.59%……”

《報(bào)告》中的這些數(shù)據(jù)表明，我國(guó)城市生活垃圾管理現(xiàn)狀堪憂。

據(jù)悉，《報(bào)告》是由中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院完成。利用2006年~2012年公開(kāi)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，結(jié)合案例調(diào)查，從無(wú)害化、減量化、資源化、無(wú)害化前提下的低成本化四個(gè)角度評(píng)估了全國(guó)地級(jí)及以上城市的生活垃圾管理效果，并提出改進(jìn)城市生活垃圾管理要從源頭分類抓起，同時(shí)要加快信息公開(kāi)的步伐。

無(wú)害化水平不高 缺乏達(dá)標(biāo)排放信息

無(wú)害化包含兩層含義，一是生活垃圾處理設(shè)施應(yīng)具備無(wú)害化處理的能力，二是設(shè)施實(shí)際運(yùn)行過(guò)程能夠?qū)崿F(xiàn)水和空氣污染物連續(xù)達(dá)標(biāo)排放以及符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。

《報(bào)告》指出，2006-2012 年城市生活垃圾無(wú)害化處理能力（用城區(qū)的無(wú)害化處理率表達(dá)）逐年提高，2012 年已達(dá) 93.43%，但若考慮市轄區(qū)的農(nóng)村部分，則無(wú)害化處理率均值僅為62.02%，可以說(shuō)其余接近40% 的垃圾（主要指農(nóng)村的垃圾）沒(méi)有收集或收集了只是簡(jiǎn)單堆放，尚未進(jìn)行無(wú)害化處理。而且由于目前衛(wèi)生填埋場(chǎng)和焚燒廠的廢水、廢氣等污染物排放達(dá)標(biāo)信息沒(méi)有公布，不足以證明連續(xù)達(dá)標(biāo)排放，滲濾液的超標(biāo)排放也常見(jiàn)諸報(bào)道。無(wú)害化處理水平在城市間差異較大，一些末端處置支出很低的城市，超標(biāo)排放的可能性較高。由于生活垃圾管理普遍由城市政府負(fù)責(zé)，環(huán)保監(jiān)管存在部分失靈的問(wèn)題。

此外，《報(bào)告》指出，生活垃圾的簡(jiǎn)單填埋仍占一定比例。2012 年，全國(guó)有數(shù)據(jù)的地級(jí)及以上城市生活垃圾簡(jiǎn)單填埋量為814.1 萬(wàn)噸，占垃圾清運(yùn)量的 6.59%。而簡(jiǎn)單填埋并非無(wú)害化處置，產(chǎn)生的大量滲濾液不處理直接排放將污染地下水和土壤。

減量化沒(méi)有進(jìn)展 垃圾分類潛力較大

生活垃圾的減量化指接受城市生活垃圾處置服務(wù)的人口通過(guò)源頭（家庭、辦公室等）分類 （ 廚余、可回收物、其他垃圾 ），減少其他垃圾清運(yùn)量。其中，可回收物進(jìn)入回收再利用系統(tǒng)；廚余進(jìn)行飼料、堆肥等再利用；其他垃圾由衛(wèi)生填埋場(chǎng)或焚燒廠進(jìn)行無(wú)害化處置。

《報(bào)告》數(shù)據(jù)表明，2006-2012年人均生活垃圾產(chǎn)生量或清運(yùn)量處于較高水平，2012年人均生活垃圾日清運(yùn)量平均水平為1.12千克，未出現(xiàn)明顯的下降趨勢(shì)，減量化沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。北京、上海、廣州等城市從2000年開(kāi)始試點(diǎn)垃圾分類，歷經(jīng)10多年，減量化并無(wú)明顯效果。如2012年，杭州、深圳、廈門人均生活垃圾日清運(yùn)量高于平均水平，分別為1.75千克、1.27千克和1.21千克�！秷�(bào)告》對(duì)我國(guó)2013 年~2020年人均垃圾日清運(yùn)量趨勢(shì)進(jìn)行了線性和非線性趨勢(shì)預(yù)測(cè)，結(jié)果表明人均垃圾日清運(yùn)量均呈平穩(wěn)的下降趨勢(shì)，2013 年為1.10 千克，2020 年為1.01 千克。也就意味著如果不改變當(dāng)前的政策，生活垃圾減量化的速度將非常緩慢。垃圾分類具有較大潛力。《報(bào)告》中12個(gè)案例城市生活垃圾成分的數(shù)據(jù)表明，廚余所占比重在36.0%~73.7%之間，紙類占4.46%~17.6%，塑料占1.5%~20.0%，金屬占0.17%~3.0%，玻璃占1.3%~8.0%�？梢�(jiàn)，生活垃圾成分中可以回收的物質(zhì)占絕大多數(shù)，垃圾分類潛力較大。

資源回收率不理想 城市間差異大

資源化的目標(biāo)是可回收物回收率的不斷提高，最終達(dá)到最優(yōu)回收率，即回收的邊際成本與邊際收益相等。

《報(bào)告》指出，我國(guó)生活垃圾資源化統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系尚不完善，已有的指標(biāo)缺乏界定，公開(kāi)的統(tǒng)計(jì)資料信息極少。對(duì)全國(guó)和典型城市廢紙、廢塑料的資源回收率進(jìn)行估算，結(jié)果表明資源回收率并不理想，進(jìn)一步回收的空間較大。以2013年為例，廢紙的綜合利用率僅44.7%，塑料回收率為23.2%。2012年北京的紙類資源回收率僅為25.32%，距北京市“十二五”規(guī)劃要求的2015年垃圾資源化率55%的總目標(biāo)仍有很大差距。此外城市間差異大，如北京、本溪、牡丹江、蘇州等城市的紙類回收率分別為25.32%、24.74%、61.52%、20.11%。

低成本化信息缺乏 社會(huì)成本被低估

低成本化首先要求生活垃圾管理信息的公開(kāi)，其次是源頭分類，資源回收，垃圾減量，并降低安全處置前提下的全部成本�！秷�(bào)告》認(rèn)為，我國(guó)可能兩種情形均存在，即有城市投入嚴(yán)重不足，不足以安全處置；也有城市在某些環(huán)節(jié)存在浪費(fèi)的問(wèn)題。

《報(bào)告》數(shù)據(jù)表明，近年來(lái)我國(guó)環(huán)衛(wèi)設(shè)備投入增長(zhǎng)迅速，2012 年每萬(wàn)人市容環(huán)衛(wèi)專用車輛設(shè)備數(shù)均值為2.34 臺(tái)，多數(shù)城市在每萬(wàn)人兩臺(tái)左右。但人均垃圾日清運(yùn)量幾乎沒(méi)有變化，可能存在設(shè)備閑置問(wèn)題。同時(shí)《報(bào)告》對(duì)2012 年市容環(huán)衛(wèi)專用車輛設(shè)備數(shù)進(jìn)行了城市排名，北京、哈爾濱、烏魯木齊等14個(gè)城市的設(shè)備數(shù)在每萬(wàn)人5臺(tái)或以上，遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平。

各城市末端處置支出普遍較低且城間差異大�！秷�(bào)告》指出，2012年，全國(guó)113個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市單位垃圾處置成本均值為每噸85元，最低成本為撫順市的每噸6.5元，最高為曲靖市的每噸375.7元。低于平均投入水平的城市可能存在污染物超標(biāo)排放的現(xiàn)象。

我國(guó)垃圾處理的社會(huì)成本遠(yuǎn)高于統(tǒng)計(jì)資料顯示的末端處置成本，生活垃圾處理的社會(huì)成本被低估。以北京市為例，2012年北京市生活垃圾填埋處置的社會(huì)成本每噸1530.7元，收集成本遠(yuǎn)超中間轉(zhuǎn)運(yùn)成本和末端處置成本，其中土地成本所占比重為21.4%。按照現(xiàn)有的人均生活垃圾日清運(yùn)量計(jì)算，人均垃圾處置支出達(dá)到每年480.5元，遠(yuǎn)高于北京市2015年開(kāi)始執(zhí)行的非居民生活垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（每噸300元），需要按照全成本付費(fèi)，不應(yīng)當(dāng)補(bǔ)貼。雖然處置支出由財(cái)政支付，但公開(kāi)的成本數(shù)據(jù)不完整，數(shù)據(jù)偏低，也不利于刺激垃圾減量。

對(duì) 策 端口前移做好信息公開(kāi)

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)城市垃圾管理中存在的問(wèn)題，《報(bào)告》認(rèn)為生活垃圾管理需要端口前移，做好源頭分類和信息公開(kāi)工作。

一是制定城市生活垃圾源頭分類和信息公開(kāi)法規(guī)。將垃圾源頭強(qiáng)制分類納入法律，并在法規(guī)中明確分類對(duì)象、分類與投放方法、獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰措施等內(nèi)容，用法律的權(quán)威性和確定性保障垃圾分類的有效實(shí)施。

同時(shí)明確信息公開(kāi)內(nèi)容、公開(kāi)方及其責(zé)任、公開(kāi)范圍等。完善生活垃圾管理的信息統(tǒng)計(jì)體系，細(xì)化統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，增加統(tǒng)計(jì)內(nèi)容并擴(kuò)大統(tǒng)計(jì)范圍，明確統(tǒng)計(jì)口徑及其含義，尤其是資源化信息和無(wú)害化信息。

二是對(duì)生活垃圾填埋場(chǎng)和焚燒廠執(zhí)行水和空氣的排污許可證制度。以許可證為記錄、核查和監(jiān)管手段，增加違法排放成本，進(jìn)而倒逼源頭分類與減量。

另外，在國(guó)家層面，《報(bào)告》建議中央政府明確規(guī)定“十三五”城市生活垃圾管理目標(biāo)，目標(biāo)要細(xì)化到具體指標(biāo)；要求每個(gè)城市制定生活垃圾管理規(guī)劃，并每年公布城市生活垃圾管理績(jī)效評(píng)估報(bào)告。

解 讀 源頭分類是垃圾減量核心

《中國(guó)城市生活垃圾管理狀況評(píng)估報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）發(fā)布后，本報(bào)對(duì)中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境政策與環(huán)境規(guī)劃研究所所長(zhǎng)、報(bào)告課題組首席專家宋國(guó)君進(jìn)行了專訪。

《報(bào)告》發(fā)布并未收到預(yù)期效果

談起初衷，宋國(guó)君坦言：“這個(gè)《報(bào)告》我們做了四五年的時(shí)間，出發(fā)點(diǎn)是希望通過(guò)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)城市生活垃圾管理存在的問(wèn)題，引起城市和相關(guān)政府部門的重視與反思。但《報(bào)告》發(fā)布后，似乎并沒(méi)有收到預(yù)想效果。”

“我們重點(diǎn)關(guān)注的是城市，《報(bào)告》中不同指標(biāo)都對(duì)城市進(jìn)行了排名，很多城市應(yīng)該對(duì)相關(guān)問(wèn)題做出回應(yīng)。比如人均生活垃圾日清運(yùn)量高于平均值的城市應(yīng)該有所解釋，到底哪來(lái)那么多垃圾？生活垃圾分類試點(diǎn)城市為什么沒(méi)有顯著成效，這些城市也應(yīng)該有所回應(yīng)。”宋國(guó)君說(shuō)。

源頭分類需政府重視政策支持

宋國(guó)君表示：“我們強(qiáng)調(diào)垃圾源頭分類，從家庭、辦公室開(kāi)始，而不是在小區(qū)里放三個(gè)垃圾桶就叫分類。這需要政府有更明確的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰措施，臺(tái)北市生活垃圾管理的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們大陸城市就很有參考價(jià)值。”

“垃圾圍城加劇的趨勢(shì)目前非常明顯。城市人均垃圾日清運(yùn)量降低地很緩慢，但城市人口卻在迅速增加。如果生活垃圾源頭分類的政策沒(méi)有重大進(jìn)展，生活垃圾減量將非常緩慢。”他說(shuō)。

為什么至今沒(méi)有城市將源頭分類落到實(shí)處？宋國(guó)君認(rèn)為，決策者意識(shí)的覺(jué)醒是關(guān)鍵，需要認(rèn)識(shí)到源頭分類是垃圾減量的核心手段以及到目前為止唯一正確的手段。“雖然我國(guó)已開(kāi)展垃圾分類城市試點(diǎn)工作，法律法規(guī)卻始終未明確強(qiáng)制執(zhí)行生活垃圾源頭分類，而試點(diǎn)分類的城市也一直沒(méi)有觸及源頭分類。再有，雖然提出對(duì)生活垃圾排放收費(fèi)，但并未沒(méi)明確何時(shí)何地實(shí)施計(jì)量收費(fèi)，已開(kāi)征垃圾處理費(fèi)的城市依舊采用定額方式，缺少對(duì)排放行為的經(jīng)濟(jì)刺激。總之，源頭分類沒(méi)有不可克服的技術(shù)、資金和居民的素質(zhì)問(wèn)題。”宋國(guó)君說(shuō)。

政策層面需做好信息公開(kāi)

《報(bào)告》發(fā)布后，有相關(guān)人士對(duì)《報(bào)告》中的數(shù)據(jù)提出質(zhì)疑，認(rèn)為真實(shí)的情況并沒(méi)有那么低。對(duì)此，宋國(guó)君認(rèn)為研究組已經(jīng)使用了所有公開(kāi)的信息，這從側(cè)面反映了目前我國(guó)城市生活垃圾管理相關(guān)指標(biāo)信息缺乏公開(kāi)的情況。

宋國(guó)君表示：“在政策層面應(yīng)該改變的第一步就是信息的公開(kāi)。比如無(wú)害化，并不是說(shuō)垃圾處理廠符合無(wú)害化標(biāo)準(zhǔn)就是無(wú)害化，它還是需要運(yùn)行的，但是有關(guān)污染物達(dá)標(biāo)排放的信息卻沒(méi)有公開(kāi)。政府必須公開(kāi)相關(guān)信息，信息先公開(kāi)，再來(lái)評(píng)估管理效果。”

“我認(rèn)為‘衛(wèi)生填埋場(chǎng)的排放監(jiān)管’也應(yīng)該在‘水十條’中明確。因?yàn)槔�圾填埋�?chǎng)就是一類污染源，而且是很特殊的，和工業(yè)是不一樣的，它所造成的污染可能比城市污水處理廠還嚴(yán)重。”宋國(guó)君介紹說(shuō)。

解決垃圾管理問(wèn)題其實(shí)不難

宋國(guó)君認(rèn)為解決好我國(guó)城市生活垃圾管理問(wèn)題勢(shì)在必行，目前也不存在任何難題。“解決生活垃圾圍城和資源回收問(wèn)題，是當(dāng)今中國(guó)馬上就能做、該做的事，甚至是中國(guó)生態(tài)文明應(yīng)該首先解決的問(wèn)題�，F(xiàn)在還是不知道我們的城市何時(shí)才能開(kāi)始做？生活垃圾管理是個(gè)系統(tǒng)工程，需要城市政府的重視和政策支持，但也不是難點(diǎn)。”宋國(guó)君說(shuō)。

□城市經(jīng)驗(yàn)

臺(tái)北

垃圾強(qiáng)制回收

垃圾費(fèi)隨袋征收

臺(tái)北市是我國(guó)臺(tái)灣實(shí)施垃圾分類與資源回收政策最早且最成功的城市，垃圾減量化效果顯著，人均垃圾日清運(yùn)量從1995年的1.34kg減少到2012年的0.37kg。

臺(tái)北市采取的主要政策手段包括強(qiáng)制源頭分類、隨袋征收垃圾處理費(fèi)、信息公開(kāi)與公眾參與、建立資源回收管理基金等。

從2000年開(kāi)始，臺(tái)北市全面實(shí)施垃圾費(fèi)隨袋征收政策，居民必須購(gòu)買環(huán)保局指定的垃圾袋，垃圾量越多，所繳的垃圾費(fèi)也越多，但對(duì)于廚余和資源物免費(fèi)回收，從而刺激居民進(jìn)行垃圾分類，盡可能回收資源物，減少一般垃圾的清運(yùn)量。

2005年，臺(tái)北市出臺(tái)了實(shí)施垃圾強(qiáng)制分類的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)要求，居民應(yīng)將生活垃圾定點(diǎn)分類投放，如發(fā)現(xiàn)沒(méi)有按規(guī)定分類，會(huì)請(qǐng)居民當(dāng)場(chǎng)分類，或請(qǐng)居民帶回分類后再投放。若居民執(zhí)意排出，將按照《廢棄物清理法》罰款1200~6000臺(tái)幣。城市政府還專門設(shè)立抓包大隊(duì)和查辦電話專線，查實(shí)亂扔垃圾者予以重罰，對(duì)舉報(bào)者實(shí)行重獎(jiǎng)。此外，臺(tái)北市還通過(guò)信息公開(kāi)和公眾參與，讓焚燒廠的運(yùn)營(yíng)處于政府和公眾的雙重監(jiān)督之下。