要保證PPP模式成功，必要條件是私營部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配。PPP模式正在迅速升溫，被寄望為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，解決地方政府融資問題的重要手段。目前PPP模式正在多地迅速推廣應(yīng)用，現(xiàn)已有十多個(gè)省份密集展開調(diào)研，著手試點(diǎn)，相繼推出了上千億規(guī)模的PPP項(xiàng)目計(jì)劃。

PPP模式(Public-Private-Partnership)是指政府與私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的 “全過程”合作關(guān)系。

目前，很多地方政府認(rèn)為PPP模式是解決地方政府債務(wù)壓力，解決融資難題的靈丹妙藥，集中啟動(dòng)PPP項(xiàng)目，規(guī)模如此之大、推進(jìn)速度如此之快，大有一哄而上的趨勢。如此情況頗讓人擔(dān)心PPP模式走入歧途。

當(dāng)前PPP模式應(yīng)用尚存在許多問題和風(fēng)險(xiǎn)，主要有以下四個(gè)方面。第一，濫用PPP模式，變相成為另一種形式的地方債。2014年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號(hào))指出，賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能。推廣使用政府與私營部門合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。

PPP模式的實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)市場化，通過PPP模式引入私營部門，將政府負(fù)債轉(zhuǎn)為企業(yè)負(fù)債，通過PPP項(xiàng)目的全生命周期預(yù)算管理，促進(jìn)政府從以往單一年度預(yù)算收支管理，逐步向中長期財(cái)政規(guī)劃和“資產(chǎn)負(fù)債管理”轉(zhuǎn)變。同時(shí)，可以引入市場競爭激勵(lì)機(jī)制，通過在公共服務(wù)的供給主體間引入競爭機(jī)制，提高地方政府債務(wù)的透明度。可以說，PPP模式不是單一的融資手段，更是一種管理方式。

通過PPP提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，其終極責(zé)任是政府的。許多地方政府之所以急于通過PPP模式實(shí)現(xiàn)融資，目的是推高當(dāng)?shù)谿DP增長速度，提升政績。實(shí)際上，經(jīng)過連續(xù)多年大規(guī)模的投資建設(shè)，具備條件通過PPP模式籌集資金的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目并不多，但多個(gè)省份現(xiàn)卻相繼推出上千億規(guī)模的PPP項(xiàng)目計(jì)劃。如此大規(guī)模的投資計(jì)劃，是否都經(jīng)過了充分論證?如果未通過充分的論證，急于將部分回報(bào)率低、可行性差的項(xiàng)目倉促推向市場，這些項(xiàng)目未來很可能運(yùn)營困難、入不敷出，出現(xiàn)大范圍還貸困難的情況。到那時(shí)，為了保證項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營，政府要么提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，把債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給當(dāng)?shù)匕傩�，就可能得面對百姓的�?qiáng)烈反對;要么承擔(dān)相關(guān)債務(wù)，最終由納稅人買單，成為一種變相的地方債。

2014年11月發(fā)布 的《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》 ，重點(diǎn)提到政府和私營部門合作機(jī)制，這是目前公開的國務(wù)院文件首次詳細(xì)闡述PPP機(jī)制建設(shè)。文件詳細(xì)闡述PPP機(jī)制，足見國家對PPP模式的重視及對地方政府債務(wù)問題的關(guān)注。第二，在合作過程中，私營部門無法獲得與政府對等的地位。目前，政府和私營部門通過PPP模式合作的意愿都非常強(qiáng)烈，但關(guān)鍵是PPP項(xiàng)目合作成功與否，其風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是否公平、有效。PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的基本原則是私營部門承擔(dān)建造、運(yùn)營、技術(shù)等風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政治、法律、政策等風(fēng)險(xiǎn)。要保證PPP模式成功，必要條件是私營部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配。

由于政府職能改革尚未完全到位，政府職能越位、缺位問題依然存在,部分行政部門的長官意識(shí)仍然很強(qiáng)，政府和私營部門在合作過程中往往不是處于真正平等的地位。一些地方政府很可能利用其強(qiáng)勢地位，將更多的責(zé)任甩給私營部門，使私營部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)和所得回報(bào)失衡，導(dǎo)致投資者失去信心，最終合作失敗。第三，政府過多犧牲私營部門利益，導(dǎo)致項(xiàng)目盈利無保證。PPP項(xiàng)目通常為公共設(shè)施，與公眾日常生活相關(guān)，關(guān)系到公眾利益。同時(shí)，公共設(shè)施領(lǐng)域的日常運(yùn)營成本很高，這也是此類項(xiàng)目需要財(cái)政補(bǔ)貼的主要原因。

在項(xiàng)目建成運(yùn)營后，政府會(huì)定期核定項(xiàng)目運(yùn)營成本和價(jià)格上限，監(jiān)督私營部門的定價(jià)行為。通常政府既要依據(jù)合同約定，以下調(diào)產(chǎn)品價(jià)格的方式防止私營部門獲得暴利，又要通過漲價(jià)、增加補(bǔ)貼的方式確保項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)營，保障私營部門獲得合理投資回報(bào)。在保證私營部門投資回報(bào)、維護(hù)公共利益之間尋求平衡點(diǎn)。

但過去十幾年許多案例表明，政府在平衡私營部門利益和公共利益時(shí)更傾向于犧牲私營部門利益，以維護(hù)公共利益。如某地水廠由于成本上升需要漲價(jià)，但遭到來自公眾的阻力，政府為維持安定最終也表示反對漲價(jià)。這就會(huì)嚴(yán)重挫傷投資者的投資積極性，導(dǎo)致項(xiàng)目無法持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)營。再比如一些PPP項(xiàng)目建成后，政府或其他投資人新建、改建其他項(xiàng)目，與原項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性競爭，也會(huì)損害合作方利益。第四，政府承諾無法兌現(xiàn)。一些地方政府官員為加快當(dāng)?shù)鼗�礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升政績，在短期利益的驅(qū)使下，通過過高的固定投資回報(bào)率，過高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，過長的特許經(jīng)營期，以及其他不切實(shí)際的承諾，與合作方簽訂脫離實(shí)際的合同以吸引民營資本。但到項(xiàng)目建成后，政府難以履行合同規(guī)定義務(wù)，直接危害合作方的利益。

比如污水處理項(xiàng)目，曾出現(xiàn)過實(shí)際運(yùn)行時(shí)污水處理量遠(yuǎn)低于政府承諾的污水處理量的問題，也出現(xiàn)過政府承諾的管線等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遲遲不能到位的問題，造成合同難以執(zhí)行，投資方陷入進(jìn)退為難的尷尬境地。

PPP模式是一種能夠?qū)崿F(xiàn)政府、社會(huì)與企業(yè)的“多贏”的模式。只有最大限度發(fā)揮這一模式的優(yōu)勢，才可能保障PPP模式獲得更廣泛、持久的應(yīng)用。為實(shí)施好PPP項(xiàng)目，保證PPP項(xiàng)目成功，有以下四條建議。

首先，要深刻理解PPP模式內(nèi)涵規(guī)范運(yùn)作。在目前的市場環(huán)境下，地方政府和私營部門均應(yīng)深刻理解PPP模式內(nèi)涵，政府嚴(yán)格篩選和包裝項(xiàng)目，按平等交易原則談判確立合同，尊重市場規(guī)則、強(qiáng)化契約精神，這是保證PPP模式成功、持久應(yīng)用的必要條件之一。要具備上述條件，國家層面需要配套一個(gè)權(quán)威協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)予以約束。

其次，細(xì)分明確參與各方的權(quán)利義務(wù)邊界。通常，PPP項(xiàng)目前期投資數(shù)額高，回報(bào)周期長，影響因素多，收益的不確定性大。因此，必須細(xì)分明確參與各方的權(quán)利義務(wù)邊界。要細(xì)分明確參與各方的權(quán)利義務(wù)邊界，需要從完善相應(yīng)法律法規(guī)保障入手。

再次，建立起公平、有效的利益和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。必須要根據(jù)項(xiàng)目具體情況，在政府和私營部門之間建立合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，并確保該機(jī)制的有效運(yùn)作，這是確保PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)“多贏”的前提和基礎(chǔ)。

最后，協(xié)調(diào)好各參與方利益。PPP模式下，必須科學(xué)合理制定好收益分配規(guī)則，均衡各方收益。當(dāng)私營部門從PPP項(xiàng)目獲得利潤較低時(shí)，政府要通過建立公共產(chǎn)品服務(wù)價(jià)格機(jī)制、價(jià)格補(bǔ)貼政策、金融稅收優(yōu)惠等彌補(bǔ)市場不足機(jī)制以保證項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營，保證投資方獲得應(yīng)得的投資回報(bào)，當(dāng)私營部門從PPP項(xiàng)目中獲得超高利潤時(shí)，政府應(yīng)根據(jù)合同進(jìn)行調(diào)價(jià)，維護(hù)公共利益。