●環(huán)保領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)后，地方政府向企業(yè)購(gòu)買公共服務(wù)，兩者之間不再是行業(yè)管理關(guān)系，而是服務(wù)關(guān)系。

●目前環(huán)保產(chǎn)業(yè)還沒有成熟的項(xiàng)目融資模式與特許經(jīng)營(yíng)法的缺失有很大的關(guān)系。特許經(jīng)營(yíng)立法會(huì)促進(jìn)環(huán)保企業(yè)成長(zhǎng)，增強(qiáng)企業(yè)在融資市場(chǎng)上的融資能力。

●PPP立法最關(guān)鍵的問題是定原則和框架，明確政府各部委的權(quán)力職責(zé)劃分，解決與現(xiàn)有法律沖突的問題。

●《管理辦法》提出，國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)。

去年以來，在PPP模式成為地方政府化解資金壓力重要抓手的背景下，缺少明確法律規(guī)范，讓民營(yíng)資本對(duì)進(jìn)入能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域望而卻步。 截至去年年底，由國(guó)家發(fā)改委牽頭起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》已經(jīng)過8次修改討論，至今仍未出臺(tái)，特許經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)的許多問題也無從規(guī)范。因此，這項(xiàng)法案的立法進(jìn)程再次被提上議程。

國(guó)家發(fā)改委近日再次就《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（征求意見稿）向社會(huì)公開征求意見，這意味著層級(jí)較低的《管理辦法》有望先一步出臺(tái)。

為何《特許經(jīng)營(yíng)法》遲遲沒有出臺(tái)？《管理辦法》先行有何用意，強(qiáng)調(diào)了哪些重點(diǎn)？

立法需求迫切卻困難重重

應(yīng)設(shè)立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行部門間協(xié)調(diào)

作為推廣PPP（政府與社會(huì)資本合作）模式的重要制度設(shè)計(jì)，《特許經(jīng)營(yíng)法》目前正由國(guó)家發(fā)改委加緊起草，其征求意見稿此前已八度修改、反復(fù)推敲。

據(jù)了解，早在五六年前，國(guó)家發(fā)改委有關(guān)機(jī)構(gòu)就提出制定《特許經(jīng)營(yíng)法》，但當(dāng)時(shí)并沒有列入全國(guó)人大的立法規(guī)劃。中國(guó)水網(wǎng)總編輯傅濤曾指出，環(huán)保領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)后，地方政府向企業(yè)購(gòu)買公共服務(wù)，兩者之間不再是行業(yè)管理關(guān)系，而是服務(wù)關(guān)系。現(xiàn)在特許經(jīng)營(yíng)雙方在很多事項(xiàng)上是依靠合同，如果沒有特許經(jīng)營(yíng)立法，政府的采購(gòu)意愿差別非常大，企業(yè)也沒辦法提供規(guī)范服務(wù)，導(dǎo)致合同制定時(shí)非常復(fù)雜。“有了立法，合同就可以很薄了。”他說。

在E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤看來，特許經(jīng)營(yíng)立法最主要的是約束政府的行為，由于在特許經(jīng)營(yíng)中政府處于強(qiáng)勢(shì)，極易因隨意性和法制不到位給行業(yè)發(fā)展帶來諸多不利因素。“目前環(huán)保產(chǎn)業(yè)還沒有成熟的項(xiàng)目融資模式與特許經(jīng)營(yíng)法的缺失有很大關(guān)系。特許經(jīng)營(yíng)立法會(huì)促進(jìn)環(huán)保企業(yè)成長(zhǎng)增強(qiáng)高企業(yè)在融資市場(chǎng)上的融資能力”。他說。

同時(shí)，法規(guī)的出臺(tái)可能使我國(guó)在特許經(jīng)營(yíng)行政管理方面更進(jìn)一步。薛濤建議，我國(guó)未來應(yīng)該在特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域引入外部化的監(jiān)管，一方面通過政府行政管理部門進(jìn)行監(jiān)督，另外一方面也需要通過專業(yè)的第三方監(jiān)督和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。

去年以來，在PPP模式成為地方政府化解資金壓力重要抓手的背景下，《特許經(jīng)營(yíng)法》的立法進(jìn)程再次被提上議程。然而，因牽涉不同部門間的協(xié)調(diào)，推動(dòng)《特許經(jīng)營(yíng)法》的進(jìn)程較為艱難。在現(xiàn)有體系下，涉及PPP項(xiàng)目審批的事宜屬于國(guó)家發(fā)改委的權(quán)限；但項(xiàng)目涉及政府出資的部分又和財(cái)政部有關(guān)。

曾有政府人士表示，目前，《特許經(jīng)營(yíng)法》的征求意見稿由國(guó)家發(fā)改委起草，但財(cái)政部也出臺(tái)了不少PPP文件、法規(guī)，這造成了協(xié)調(diào)問題。規(guī)定之間不銜接與法律法規(guī)的效力層級(jí)較低、具體制度有待完善，也成為我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)規(guī)章體系存在的問題。

對(duì)此，濟(jì)邦咨詢公司董事總經(jīng)理張燎表示，“經(jīng)驗(yàn)證明，專門的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在信息收集、政策研究、立法建議、知識(shí)傳播、能力建設(shè)等工作上可以發(fā)揮重要作用。”從世界各國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)實(shí)踐來看，部門間協(xié)調(diào)難、規(guī)章不協(xié)調(diào)的問題普遍存在，而通常的解決辦法是——設(shè)立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

《管理辦法》先行用意何在？

走立法程序時(shí)間長(zhǎng)，先在實(shí)踐中完善

目前，一個(gè)專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)已經(jīng)成立。根據(jù)國(guó)務(wù)院部署和要求，為加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，形成工作合力，國(guó)家發(fā)展改革委近日牽頭成立基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組包括財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部等多個(gè)部門。

下一步，國(guó)家發(fā)改委將牽頭組織召開基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議，部署進(jìn)一步深化立法重點(diǎn)問題研究，加快相關(guān)立法進(jìn)程。

《特許經(jīng)營(yíng)法》起草小組成員、清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清介紹說，PPP立法最關(guān)鍵的問題是定原則和框架，明確政府各部委的權(quán)力職責(zé)劃分，解決與現(xiàn)有法律沖突的問題。“在PPP立法的框架下，確立《特許經(jīng)營(yíng)法》過程較為困難，有時(shí)為一個(gè)字爭(zhēng)論一個(gè)小時(shí)。而這次征求意見的是‘辦法’而非‘法’，因?yàn)樽吡⒎ǔ绦驎r(shí)間長(zhǎng)，地方又等著籌錢。”他說。

因此，有業(yè)內(nèi)人士分析，《管理辦法》有望先行一步�？紤]到時(shí)間緊迫，這次先出規(guī)章再在實(shí)踐中完善，也有利于推動(dòng)立法進(jìn)程。

《管理辦法》有哪些重點(diǎn)？

明確項(xiàng)目條件、特許經(jīng)營(yíng)方式、各方權(quán)責(zé)

據(jù)了解，《管理辦法》將以部門規(guī)章形式頒布。其中提出，國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的項(xiàng)目實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)。

實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)具備以下條件：符合內(nèi)外資準(zhǔn)入等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定；具有公益性、長(zhǎng)期性、可經(jīng)營(yíng)性，風(fēng)險(xiǎn)可分擔(dān)；項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)的標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確；能夠物有所值，即與傳統(tǒng)政府投資模式相比，社會(huì)資本參與能提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，或者有效降低項(xiàng)目全生命周期成本。

對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)的方式，《管理辦法》規(guī)定可以采取以下方式：在一定期限內(nèi)，政府授權(quán)特許經(jīng)營(yíng)者投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，包括現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的改建、擴(kuò)建，期限屆滿移交政府；在一定期限內(nèi)，政府授權(quán)特許經(jīng)營(yíng)者運(yùn)營(yíng)、維護(hù)已建成的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；在一定期限內(nèi)，政府授權(quán)特許經(jīng)營(yíng)者提供公共服務(wù)。同時(shí)，《管理辦法》對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的期限也做了相應(yīng)規(guī)定。

《管理辦法》對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的授予、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的簽署、特許經(jīng)營(yíng)雙方的權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督管理以及有關(guān)法律責(zé)任進(jìn)行了明確。

此外，《管理辦法》還規(guī)定，特許經(jīng)營(yíng)可行性評(píng)估應(yīng)當(dāng)委托有關(guān)工程咨詢等第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行。實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的實(shí)施方案，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》等法律法規(guī)規(guī)定，通過招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式依法選擇特許經(jīng)營(yíng)者，并進(jìn)行公示。


 

政企合作大戲不能荒腔走板