PPP模式，當前地方政府紓解債務負擔的倚靠之一。

　　國務院日前印發(fā)的《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》提出，要進一步創(chuàng)新投融資方式，建立健全政府和社會資本合作(PPP)機制，引入社會資本，增強公共產品供給能力。國家發(fā)改委相關人士26日稱，近期將推出推進PPP機制的指導意見。另據中國證券報記者獲悉，財政部擬定的首批32個國家級PPP試點項目也將正式啟動。PPP模式炙手可熱。

　　有業(yè)內人士認為，PPP模式將是緩解地方債務負擔和推進城鎮(zhèn)化進程的投融資新方式，其帶動的融資需求將達數十萬億元。但中國證券報記者調查發(fā)現(xiàn)，PPP模式在實際操作層面存在短板。業(yè)內專家對此表示，要下好PPP模式這盤棋，在掃清過去積累的法律及制度沉疴之前，應避免各地一哄而起，盲目上項目。

　　推廣PPP模式緩解融資饑渴

　　眼下，安徽省滁州市正在和全國眾多城市一道，搶搭PPP模式的“順風車”。

　　“最近我們連續(xù)參加了幾個地方的PPP項目推介會，政府這次一下子推出200多億的試點項目，熱情很高。”安徽省一家土建承包公司負責人在電話那頭告訴中國證券報記者。

　　PPP(Public-Private-Partnership，即“公共部門-私人企業(yè)-合作”)模式，是指公共部門通過與私人部門建立長期的伙伴關系，共同提供公共產品或服務。其要義是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

　　自2014年9月24日財政部發(fā)布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，決定擴大PPP項目示范之后，全國如安徽、陜西、重慶、浙江和廣東等眾多省市紛紛推出規(guī)模龐大的示范項目，涉及供水供氣、污水處理、道路交通和保障房等多個領域，計劃投融資規(guī)模達數千億元。安徽省推出的42個PPP項目總投資就超過700億元，其中僅滁州市的投資規(guī)模就達253億元，占到安徽全省總投資額的1/3比重。

　　推廣PPP模式，時下已被社會各界賦予重要意義。

　　國內最早從事PPP項目咨詢的北京大岳咨詢公司總經理金永祥對中國證券報記者表示，事實上，PPP模式并非新鮮事物，自上世紀80年代開始就在國內基礎設施建設領域被陸續(xù)應用。而此番國家再次力推這一模式，一個眾所周知的背景就是，過去數十年，地方政府大包大攬的基建項目無論是投資收益還是運營效率均比較低下。“規(guī)范的PPP模式項目則能有效規(guī)避這些弊端，因此越來越被政策層面所倚重。”他說。

　　推廣PPP模式的好處顯而易見，但是在當前數十萬億元債務壓得地方政府喘不過氣，城鎮(zhèn)化融資刻不容緩的現(xiàn)實下，這些好處都被集中于對化解地方債務負擔的助益上。

　　民生證券研究院副院長管清友[微博]在其研報中表示，根據國務院發(fā)展研究中心的測算，到2020年，與城鎮(zhèn)化相關的融資需求約為42萬億元。按照新一屆政府對地方債務治理的框架，要應對未來幾十年城鎮(zhèn)化的資金缺口，PPP模式被委以重任。從另一個角度來看，2013年中國新增的PPP投資額僅為7億美元，而2013年城投債的發(fā)行量高達9512億元，若PPP模式成功替代城投主導的融資模式，其發(fā)展空間巨大。

　　失敗案例揭示“政府信用風險”

　　盡管PPP模式對于解困城鎮(zhèn)化融資帶給地方政府很多遐想，但越來越多的理性人士仍對其前景持謹慎態(tài)度。

　　財政部財科所相關專家近日表示，PPP項目的周期一般較長，風險較高，民營資本可能不太愿意進來，這有可能會出現(xiàn)政府一廂情愿的情況。

　　前述企業(yè)負責人對中國證券報記者表示，通過一段時間的考察，他發(fā)現(xiàn)政府人士一談起PPP，最在乎的是參與其中的社會資本能提供多少融資，而作為企業(yè)則更關心這些項目能夠帶來多大投資收益，雙方的出發(fā)點似乎不在一個頻率上。

　　這種聲音在中國證券報記者采訪過程中不時聽到，不少企業(yè)人士習慣用一種形象的說法表達他們的態(tài)度：“好的PPP項目是一樁婚姻，而不是簡單的一場婚禮”；“合作的任何一方都不能眼睛只盯著對方帶來的彩禮夠辦多大排場的‘婚禮’，而更該在乎未來幾十年中，如何共同經營好這段‘婚姻’，讓政府、公眾和社會資本最終都有所收獲”。

　　自上世紀80年代開始，國內公共基礎設施領域紛紛開始“試水”BT、BOT、TOT等廣義上的PPP模式項目。據統(tǒng)計，截至目前全國此類項目的總數共計約8000個。而在金永祥看來，如果按照規(guī)范的模式標準來衡量，這其中真正意義上的PPP項目不足100個。他指出，很多項目在推進過程中，正是由于合同條款約定及社會資本投資回報率要求等問題無法解決使得項目進展困難甚至無法開展。據中國證券報記者了解，失敗案例不在少數，有些甚至較極端。

　　2003年，湖北十堰市在全國首吃“全城公交民營化”螃蟹。當年4月29日，溫州民營企業(yè)家張朝榮以3816萬元獲得了十堰市公交公司68%股份，變身為民營企業(yè)的新“十堰市公交集團有限責任公司”，每年出資800萬元買斷十堰市23條公交線路的18年經營權。

　　通過這一交易，當地政府非但每年不用投入巨資補貼公交系統(tǒng)，還可坐收數百萬元“漁利”，因此，當時十堰市的做法一度被贊為“公私聯(lián)姻”的正面典型。然而，在后期運營過程中，這場“婚姻”危機四伏。當地政府不讓公交票價上漲，卻又不給企業(yè)補貼，只管按時收取企業(yè)上繳的800萬元。這導致企業(yè)不得不以克扣員工工資，降低油費開支來壓縮運營成本。

　　“火山”終于在2008年爆發(fā)。當年1月到4月，十堰市公交公司連續(xù)爆發(fā)四次大規(guī)模停運事故，導致城區(qū)70多萬市民出行難。最終，這個公共服務市場化的案例以政府重新全面接管公交公司收場。

　　另一個典型案例是長春匯津污水處理廠項目。據了解，匯津公司與長春市排水公司于2000年3月簽署《合作企業(yè)合同》，設立長春匯津污水處理有限公司，同年長春市政府制定《長春匯津污水處理專營管理辦法》。2000年底，項目投產后合作運行正常。但從2002年年中開始，排水公司開始拖欠合作公司污水處理費，長春市政府于2003年2月28日廢止了《管理辦法》，2003年3月起，排水公司開始停止向合作企業(yè)支付任何污水處理費。經過近兩年的法律糾紛，2005年8月最終以長春市政府回購而結束。

　　清華大學建設管理系教授王守清對中國證券報記者表示，這些案例的相似之處在于，由于地方政府在合作前期均未對后期可能存在的問題考慮周全，仿佛將PPP項目當成“甩包袱”工程，進而導致了諸多項目運行受阻。他的研究團隊不久前曾完成對于上世紀90年代至今試水PPP模式的16個典型的失敗案例系統(tǒng)分析后發(fā)現(xiàn)，盡管這些項目推進過程中均遇到各種各樣的問題，但絕大多數問題均直指“政府信用風險”這一點。

　　王守清告訴記者，過去在他參加的各種有關PPP項目的論壇會議上，企業(yè)反映地方政府信用問題的聲音不絕于耳，一場本該圓滿的‘婚姻’卻最終不歡而散。而這也成為眾多民企心目中揮之不去的“陰影”。

　　國內一家大型水務上市公司高管對于上述風險也深有體會。他告訴中國證券報記者，在他們公司早期接受的多個地方水務及污水處理項目中，開始做TOT、BOT模式，但項目運行過程中，始終伴隨的問題就是合同的履行問題。“有些項目盡管我們絞盡腦汁地將合同條款條理清晰地一一列出，唯恐給后期帶來隱患，但往往政策方一個很小的變動，例如碰到領導換屆，就會對項目推進造成很大的不確定性。”他說。

　　金永祥告訴記者，在他們公司接觸過的一些地方政府PPP項目咨詢中，曾遇到過所簽合同中“投資回報率達30%”的情況，如此高的回報率顯然高出國內公用事業(yè)項目的實際投資回報水平，因此這個項目推遲三年都無法執(zhí)行。“過去數年一些地方政府在推PPP項目時，單純把這些項目當成政府的融資工具，為了吸引社會資本參與就開出一系列‘空頭支票’，后期執(zhí)行不下去又頻繁違約，所謂的三贏局面最終演變成‘三輸’。”金永祥表示。

　　上述滁州地方企業(yè)人士也坦承，對于公共基礎設施項目，作為社會資本參與其中并沒想過能獲得多大的投資回報水平，企業(yè)更看重的是20年項目運行周期內獲得穩(wěn)定無風險的投資回報。要實現(xiàn)這一點，就需要政府的政策連貫性來護航。

　　實現(xiàn)“三贏”需弘揚契約文化

　　對于民營資本過往參與公共基礎設施投資的頗多微詞，有地方政府人士對記者訴苦，一些項目在后期實施過程中出現(xiàn)的違約情況，并非政府有意為之，而是當面臨要在企業(yè)利益與公共利益之間做出選擇時，政府理所當然地要站在公眾利益這一邊。“我們現(xiàn)在其實也開始謹慎起來，推項目時也比較注重規(guī)范化。”該人士表示。

　　對此，王守清和金永祥均向記者表示，盡管過去國內的一些項目走過彎路，但在新一輪PPP熱潮中，還是看到不少地方政府的可喜變化。他們告訴記者，近期各地政府組織的關于PPP項目的培訓班如火如荼，他們經常奔走于全國各地講課。“至少可以感覺到，政府對于PPP的認識漸漸開始深入了。”金永祥告訴記者。

　　金永祥指出，推廣PPP模式的終極目的是實現(xiàn)政府、社會資本及公共服務對象的“三贏”，即政府拓寬公共基礎設施建設融資渠道，社會資本獲得合理投資回報，在此過程中通過政府與社會資本良性互動而實現(xiàn)公共服務對象的利益最大化。從這一點上來講，規(guī)范的PPP模式絕不僅僅是一個融資工具，而是針對公共基礎設施投資、建設及運營的全新管理方式，規(guī)范的PPP項目要有一整套涉及權責論證、收益風險共擔及激勵監(jiān)管的制度設計體系。

　　王守清認為，從發(fā)達國家已經積累的經驗來看，并非所有的公共基礎設施項目均適合采用PPP模式，例如在PPP傳統(tǒng)比較悠久的英國，其PPP項目占整個公共服務項目的比例不超過10%，而推廣PPP已多年的日本，其PPP項目比重甚至不到1%。

　　“這就提醒我們在推廣PPP項目時不能一哄而上，不能簡單認為通過PPP項目融到資就萬事大吉，而更要考慮到項目后期如何確保高效運行，提供的服務更能讓公共利益最大化。”王守清告訴記者，成熟的PPP項目都會有一個很科學規(guī)范的合同文本，其中涉及的方方面面問題都會在合同中事先約定，避免后期相互扯皮。

　　金永祥也表示，民間資金每一分錢的投資都會要求回報，所謂無利不起早，投資打水漂的項目沒人干。因此，要真正大規(guī)模推廣PPP，政府必須改變公共基礎設施建設的傳統(tǒng)觀念。

　　正因為有了前車之鑒，今年9月份財政部發(fā)文要求地方政府認真做好項目評估論證，細化完善項目合同文本，同時要合理分配項目風險，項目設計、建設、財務、運營維護等商業(yè)風險原則上由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險等由政府承擔。

　　北京大學政府管理學院教授周志忍對中國證券報記者表示，要真正實現(xiàn)PPP模式“三贏局面”，最重要的一點就是要在公眾、政府與社會資本，特別是后兩者之間形成利益的重新分配。從國內此前各領域的實踐經歷來看，公共服務領域引入社會資本后，政府的財政支付方式會發(fā)生變化，這個過程可能會觸及相關方利益，需要沖破種種阻礙，或者達到某種妥協(xié)，最終要達到平衡狀態(tài)并非易事。

　　他認為，對于政府來說，當前最緊迫的任務是，要創(chuàng)設多渠道完善投資回報補償機制，同時營造公平透明的政策環(huán)境。例如需明確政府在購買公共服務中的責任意識，制定詳盡的公共服務產品質量標準，完善招投標程序，健全社會力量參與及退出的科學機制等。

　　在金永祥看來，在公共服務的利益相關方中，政府始終處于主動地位，要真正實現(xiàn)“三贏”，需要政府樹立契約精神，而這一點也事關政府職能的轉變。“正如在一段婚姻關系中，夫妻之間心照不宣的契約比具有法律效力的一紙證書更有約束力，這可能才是PPP模式最具深意的內涵所在。”

　　國家政策層面顯然已開始重視培育PPP項目的這一內涵要義。在9月財政部所發(fā)《通知》中就明確提出，即將示范推廣的PPP項目，注重要求政府和社會資本按照合同辦事，有利于簡政放權，更好地實現(xiàn)政府職能轉變，弘揚契約文化，體現(xiàn)現(xiàn)代國家治理理念。

　　接受記者采訪的專家及企業(yè)人士均指出，盡管PPP模式發(fā)展空間廣闊，政策和法律層面都在發(fā)力，地方政府更是熱情高漲，但政府和企業(yè)之間契約精神的培育仍有很長的一段路要走。