PPP模式，當(dāng)前地方政府紓解債務(wù)負(fù)擔(dān)的倚靠之一。
國(guó)務(wù)院日前印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》提出，要進(jìn)一步創(chuàng)新投融資方式，建立健全政府和社會(huì)資本合作(PPP)機(jī)制，引入社會(huì)資本，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力。國(guó)家發(fā)改委相關(guān)人士26日稱，近期將推出推進(jìn)PPP機(jī)制的指導(dǎo)意見。另?yè)?jù)中國(guó)證券報(bào)記者獲悉，財(cái)政部擬定的首批32個(gè)國(guó)家級(jí)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目也將正式啟動(dòng)。PPP模式炙手可熱。
有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，PPP模式將是緩解地方債務(wù)負(fù)擔(dān)和推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的投融資新方式，其帶動(dòng)的融資需求將達(dá)數(shù)十萬(wàn)億元。但中國(guó)證券報(bào)記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，PPP模式在實(shí)際操作層面存在短板。業(yè)內(nèi)專家對(duì)此表示，要下好PPP模式這盤棋，在掃清過去積累的法律及制度沉疴之前，應(yīng)避免各地一哄而起，盲目上項(xiàng)目。
推廣PPP模式緩解融資饑渴
眼下，安徽省滁州市正在和全國(guó)眾多城市一道，搶搭PPP模式的“順風(fēng)車”。
“最近我們連續(xù)參加了幾個(gè)地方的PPP項(xiàng)目推介會(huì)，政府這次一下子推出200多億的試點(diǎn)項(xiàng)目，熱情很高。”安徽省一家土建承包公司負(fù)責(zé)人在電話那頭告訴中國(guó)證券報(bào)記者。
PPP(Public-Private-Partnership，即“公共部門-私人企業(yè)-合作”)模式，是指公共部門通過與私人部門建立長(zhǎng)期的伙伴關(guān)系，共同提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。其要義是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。
自2014年9月24日財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》，決定擴(kuò)大PPP項(xiàng)目示范之后，全國(guó)如安徽、陜西、重慶、浙江和廣東等眾多省市紛紛推出規(guī)模龐大的示范項(xiàng)目，涉及供水供氣、污水處理、道路交通和保障房等多個(gè)領(lǐng)域，計(jì)劃投融資規(guī)模達(dá)數(shù)千億元。安徽省推出的42個(gè)PPP項(xiàng)目總投資就超過700億元，其中僅滁州市的投資規(guī)模就達(dá)253億元，占到安徽全省總投資額的1/3比重。
推廣PPP模式，時(shí)下已被社會(huì)各界賦予重要意義。
國(guó)內(nèi)最早從事PPP項(xiàng)目咨詢的北京大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥對(duì)中國(guó)證券報(bào)記者表示，事實(shí)上，PPP模式并非新鮮事物，自上世紀(jì)80年代開始就在國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域被陸續(xù)應(yīng)用。而此番國(guó)家再次力推這一模式，一個(gè)眾所周知的背景就是，過去數(shù)十年，地方政府大包大攬的基建項(xiàng)目無論是投資收益還是運(yùn)營(yíng)效率均比較低下。“規(guī)范的PPP模式項(xiàng)目則能有效規(guī)避這些弊端，因此越來越被政策層面所倚重。”他說。
推廣PPP模式的好處顯而易見，但是在當(dāng)前數(shù)十萬(wàn)億元債務(wù)壓得地方政府喘不過氣，城鎮(zhèn)化融資刻不容緩的現(xiàn)實(shí)下，這些好處都被集中于對(duì)化解地方債務(wù)負(fù)擔(dān)的助益上。
民生證券研究院副院長(zhǎng)管清友[微博]在其研報(bào)中表示，根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的測(cè)算，到2020年，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的融資需求約為42萬(wàn)億元。按照新一屆政府對(duì)地方債務(wù)治理的框架，要應(yīng)對(duì)未來幾十年城鎮(zhèn)化的資金缺口，PPP模式被委以重任。從另一個(gè)角度來看，2013年中國(guó)新增的PPP投資額僅為7億美元，而2013年城投債的發(fā)行量高達(dá)9512億元，若PPP模式成功替代城投主導(dǎo)的融資模式，其發(fā)展空間巨大。
失敗案例揭示“政府信用風(fēng)險(xiǎn)”
盡管PPP模式對(duì)于解困城鎮(zhèn)化融資帶給地方政府很多遐想，但越來越多的理性人士仍對(duì)其前景持謹(jǐn)慎態(tài)度。
財(cái)政部財(cái)科所相關(guān)專家近日表示，PPP項(xiàng)目的周期一般較長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)較高，民營(yíng)資本可能不太愿意進(jìn)來，這有可能會(huì)出現(xiàn)政府一廂情愿的情況。
前述企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)中國(guó)證券報(bào)記者表示，通過一段時(shí)間的考察，他發(fā)現(xiàn)政府人士一談起PPP，最在乎的是參與其中的社會(huì)資本能提供多少融資，而作為企業(yè)則更關(guān)心這些項(xiàng)目能夠帶來多大投資收益，雙方的出發(fā)點(diǎn)似乎不在一個(gè)頻率上。
這種聲音在中國(guó)證券報(bào)記者采訪過程中不時(shí)聽到，不少企業(yè)人士習(xí)慣用一種形象的說法表達(dá)他們的態(tài)度：“好的PPP項(xiàng)目是一樁婚姻，而不是簡(jiǎn)單的一場(chǎng)婚禮”；“合作的任何一方都不能眼睛只盯著對(duì)方帶來的彩禮夠辦多大排場(chǎng)的‘婚禮’，而更該在乎未來幾十年中，如何共同經(jīng)營(yíng)好這段‘婚姻’，讓政府、公眾和社會(huì)資本最終都有所收獲”。
自上世紀(jì)80年代開始，國(guó)內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域紛紛開始“試水”BT、BOT、TOT等廣義上的PPP模式項(xiàng)目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前全國(guó)此類項(xiàng)目的總數(shù)共計(jì)約8000個(gè)。而在金永祥看來，如果按照規(guī)范的模式標(biāo)準(zhǔn)來衡量，這其中真正意義上的PPP項(xiàng)目不足100個(gè)。他指出，很多項(xiàng)目在推進(jìn)過程中，正是由于合同條款約定及社會(huì)資本投資回報(bào)率要求等問題無法解決使得項(xiàng)目進(jìn)展困難甚至無法開展。據(jù)中國(guó)證券報(bào)記者了解，失敗案例不在少數(shù)，有些甚至較極端。
2003年，湖北十堰市在全國(guó)首吃“全城公交民營(yíng)化”螃蟹。當(dāng)年4月29日，溫州民營(yíng)企業(yè)家張朝榮以3816萬(wàn)元獲得了十堰市公交公司68%股份，變身為民營(yíng)企業(yè)的新“十堰市公交集團(tuán)有限責(zé)任公司”，每年出資800萬(wàn)元買斷十堰市23條公交線路的18年經(jīng)營(yíng)權(quán)。
通過這一交易，當(dāng)?shù)卣堑磕瓴挥猛度刖拶Y補(bǔ)貼公交系統(tǒng)，還可坐收數(shù)百萬(wàn)元“漁利”，因此，當(dāng)時(shí)十堰市的做法一度被贊為“公私聯(lián)姻”的正面典型。然而，在后期運(yùn)營(yíng)過程中，這場(chǎng)“婚姻”危機(jī)四伏。當(dāng)?shù)卣蛔尮黄眱r(jià)上漲，卻又不給企業(yè)補(bǔ)貼，只管按時(shí)收取企業(yè)上繳的800萬(wàn)元。這導(dǎo)致企業(yè)不得不以克扣員工工資，降低油費(fèi)開支來壓縮運(yùn)營(yíng)成本。
“火山”終于在2008年爆發(fā)。當(dāng)年1月到4月，十堰市公交公司連續(xù)爆發(fā)四次大規(guī)模停運(yùn)事故，導(dǎo)致城區(qū)70多萬(wàn)市民出行難。最終，這個(gè)公共服務(wù)市場(chǎng)化的案例以政府重新全面接管公交公司收?qǐng)觥?/p>
另一個(gè)典型案例是長(zhǎng)春匯津污水處理廠項(xiàng)目。據(jù)了解，匯津公司與長(zhǎng)春市排水公司于2000年3月簽署《合作企業(yè)合同》，設(shè)立長(zhǎng)春匯津污水處理有限公司，同年長(zhǎng)春市政府制定《長(zhǎng)春匯津污水處理專營(yíng)管理辦法》。2000年底，項(xiàng)目投產(chǎn)后合作運(yùn)行正常。但從2002年年中開始，排水公司開始拖欠合作公司污水處理費(fèi)，長(zhǎng)春市政府于2003年2月28日廢止了《管理辦法》，2003年3月起，排水公司開始停止向合作企業(yè)支付任何污水處理費(fèi)。經(jīng)過近兩年的法律糾紛，2005年8月最終以長(zhǎng)春市政府回購(gòu)而結(jié)束。
清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清對(duì)中國(guó)證券報(bào)記者表示，這些案例的相似之處在于，由于地方政府在合作前期均未對(duì)后期可能存在的問題考慮周全，仿佛將PPP項(xiàng)目當(dāng)成“甩包袱”工程，進(jìn)而導(dǎo)致了諸多項(xiàng)目運(yùn)行受阻。他的研究團(tuán)隊(duì)不久前曾完成對(duì)于上世紀(jì)90年代至今試水PPP模式的16個(gè)典型的失敗案例系統(tǒng)分析后發(fā)現(xiàn)，盡管這些項(xiàng)目推進(jìn)過程中均遇到各種各樣的問題，但絕大多數(shù)問題均直指“政府信用風(fēng)險(xiǎn)”這一點(diǎn)。
王守清告訴記者，過去在他參加的各種有關(guān)PPP項(xiàng)目的論壇會(huì)議上，企業(yè)反映地方政府信用問題的聲音不絕于耳，一場(chǎng)本該圓滿的‘婚姻’卻最終不歡而散。而這也成為眾多民企心目中揮之不去的“陰影”。
國(guó)內(nèi)一家大型水務(wù)上市公司高管對(duì)于上述風(fēng)險(xiǎn)也深有體會(huì)。他告訴中國(guó)證券報(bào)記者，在他們公司早期接受的多個(gè)地方水務(wù)及污水處理項(xiàng)目中，開始做TOT、BOT模式，但項(xiàng)目運(yùn)行過程中，始終伴隨的問題就是合同的履行問題。“有些項(xiàng)目盡管我們絞盡腦汁地將合同條款條理清晰地一一列出，唯恐給后期帶來隱患，但往往政策方一個(gè)很小的變動(dòng)，例如碰到領(lǐng)導(dǎo)換屆，就會(huì)對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)造成很大的不確定性。”他說。
金永祥告訴記者，在他們公司接觸過的一些地方政府PPP項(xiàng)目咨詢中，曾遇到過所簽合同中“投資回報(bào)率達(dá)30%”的情況，如此高的回報(bào)率顯然高出國(guó)內(nèi)公用事業(yè)項(xiàng)目的實(shí)際投資回報(bào)水平，因此這個(gè)項(xiàng)目推遲三年都無法執(zhí)行。“過去數(shù)年一些地方政府在推PPP項(xiàng)目時(shí)，單純把這些項(xiàng)目當(dāng)成政府的融資工具，為了吸引社會(huì)資本參與就開出一系列‘空頭支票’，后期執(zhí)行不下去又頻繁違約，所謂的三贏局面最終演變成‘三輸’。”金永祥表示。
上述滁州地方企業(yè)人士也坦承，對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，作為社會(huì)資本參與其中并沒想過能獲得多大的投資回報(bào)水平，企業(yè)更看重的是20年項(xiàng)目運(yùn)行周期內(nèi)獲得穩(wěn)定無風(fēng)險(xiǎn)的投資回報(bào)。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，就需要政府的政策連貫性來護(hù)航。
實(shí)現(xiàn)“三贏”需弘揚(yáng)契約文化
對(duì)于民營(yíng)資本過往參與公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的頗多微詞，有地方政府人士對(duì)記者訴苦，一些項(xiàng)目在后期實(shí)施過程中出現(xiàn)的違約情況，并非政府有意為之，而是當(dāng)面臨要在企業(yè)利益與公共利益之間做出選擇時(shí)，政府理所當(dāng)然地要站在公眾利益這一邊。“我們現(xiàn)在其實(shí)也開始謹(jǐn)慎起來，推項(xiàng)目時(shí)也比較注重規(guī)范化。”該人士表示。
對(duì)此，王守清和金永祥均向記者表示，盡管過去國(guó)內(nèi)的一些項(xiàng)目走過彎路，但在新一輪PPP熱潮中，還是看到不少地方政府的可喜變化。他們告訴記者，近期各地政府組織的關(guān)于PPP項(xiàng)目的培訓(xùn)班如火如荼，他們經(jīng)常奔走于全國(guó)各地講課。“至少可以感覺到，政府對(duì)于PPP的認(rèn)識(shí)漸漸開始深入了。”金永祥告訴記者。
金永祥指出，推廣PPP模式的終極目的是實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)資本及公共服務(wù)對(duì)象的“三贏”，即政府拓寬公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道，社會(huì)資本獲得合理投資回報(bào)，在此過程中通過政府與社會(huì)資本良性互動(dòng)而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)對(duì)象的利益最大化。從這一點(diǎn)上來講，規(guī)范的PPP模式絕不僅僅是一個(gè)融資工具，而是針對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的全新管理方式，規(guī)范的PPP項(xiàng)目要有一整套涉及權(quán)責(zé)論證、收益風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)及激勵(lì)監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)體系。
王守清認(rèn)為，從發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)積累的經(jīng)驗(yàn)來看，并非所有的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目均適合采用PPP模式，例如在PPP傳統(tǒng)比較悠久的英國(guó)，其PPP項(xiàng)目占整個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目的比例不超過10%，而推廣PPP已多年的日本，其PPP項(xiàng)目比重甚至不到1%。
“這就提醒我們?cè)谕茝VPPP項(xiàng)目時(shí)不能一哄而上，不能簡(jiǎn)單認(rèn)為通過PPP項(xiàng)目融到資就萬(wàn)事大吉，而更要考慮到項(xiàng)目后期如何確保高效運(yùn)行，提供的服務(wù)更能讓公共利益最大化。”王守清告訴記者，成熟的PPP項(xiàng)目都會(huì)有一個(gè)很科學(xué)規(guī)范的合同文本，其中涉及的方方面面問題都會(huì)在合同中事先約定，避免后期相互扯皮。
金永祥也表示，民間資金每一分錢的投資都會(huì)要求回報(bào)，所謂無利不起早，投資打水漂的項(xiàng)目沒人干。因此，要真正大規(guī)模推廣PPP，政府必須改變公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的傳統(tǒng)觀念。
正因?yàn)橛辛饲败囍b，今年9月份財(cái)政部發(fā)文要求地方政府認(rèn)真做好項(xiàng)目評(píng)估論證，細(xì)化完善項(xiàng)目合同文本，同時(shí)要合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)原則上由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求風(fēng)險(xiǎn)等由政府承擔(dān)。
北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授周志忍對(duì)中國(guó)證券報(bào)記者表示，要真正實(shí)現(xiàn)PPP模式“三贏局面”，最重要的一點(diǎn)就是要在公眾、政府與社會(huì)資本，特別是后兩者之間形成利益的重新分配。從國(guó)內(nèi)此前各領(lǐng)域的實(shí)踐經(jīng)歷來看，公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會(huì)資本后，政府的財(cái)政支付方式會(huì)發(fā)生變化，這個(gè)過程可能會(huì)觸及相關(guān)方利益，需要沖破種種阻礙，或者達(dá)到某種妥協(xié)，最終要達(dá)到平衡狀態(tài)并非易事。
他認(rèn)為，對(duì)于政府來說，當(dāng)前最緊迫的任務(wù)是，要?jiǎng)?chuàng)設(shè)多渠道完善投資回報(bào)補(bǔ)償機(jī)制，同時(shí)營(yíng)造公平透明的政策環(huán)境。例如需明確政府在購(gòu)買公共服務(wù)中的責(zé)任意識(shí)，制定詳盡的公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，完善招投標(biāo)程序，健全社會(huì)力量參與及退出的科學(xué)機(jī)制等。
在金永祥看來，在公共服務(wù)的利益相關(guān)方中，政府始終處于主動(dòng)地位，要真正實(shí)現(xiàn)“三贏”，需要政府樹立契約精神，而這一點(diǎn)也事關(guān)政府職能的轉(zhuǎn)變。“正如在一段婚姻關(guān)系中，夫妻之間心照不宣的契約比具有法律效力的一紙證書更有約束力，這可能才是PPP模式最具深意的內(nèi)涵所在。”
國(guó)家政策層面顯然已開始重視培育PPP項(xiàng)目的這一內(nèi)涵要義。在9月財(cái)政部所發(fā)《通知》中就明確提出，即將示范推廣的PPP項(xiàng)目，注重要求政府和社會(huì)資本按照合同辦事，有利于簡(jiǎn)政放權(quán)，更好地實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，弘揚(yáng)契約文化，體現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家治理理念。
接受記者采訪的專家及企業(yè)人士均指出，盡管PPP模式發(fā)展空間廣闊，政策和法律層面都在發(fā)力，地方政府更是熱情高漲，但政府和企業(yè)之間契約精神的培育仍有很長(zhǎng)的一段路要走。
“三贏”愿景遭遇挑戰(zhàn) PPP利益分擔(dān)羈絆亟待制度良藥紓解
時(shí)間：2014-11-27
來源：中國(guó)證券報(bào)
