《第一財經(jīng)（微博)日報》從可靠渠道獲悉，國務院總理李克強、副總理張高麗近期均就國家發(fā)改委呈交的有關“企業(yè)環(huán)境污染第三方治理”和“城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施領域PPP模式”報告作出批示，國務院也有望于近期討論出臺相關政策措施。日前，本報記者專訪了負責起草該報告的全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華。

　　條件日臻成熟

　　第一財經(jīng)日報：向國務院呈交有關“企業(yè)環(huán)境污染第三方治理”的報告，是出于哪些方面的考慮？

　　駱建華：“企業(yè)環(huán)境污染第三方治理”是由國家發(fā)改委牽頭開展的“國家生態(tài)環(huán)境治理體系研究”課題的重要內(nèi)容。企業(yè)環(huán)境污染第三方治理是指排污企業(yè)與專業(yè)環(huán)境服務公司簽訂合同協(xié)議，通過付費購買污染減排服務，以實現(xiàn)達標排放的目的，并與環(huán)保監(jiān)管部門共同對治理效果進行監(jiān)督。第三方治理成為工業(yè)污染治理新的選擇，應用最典型的行業(yè)是電廠脫硫，產(chǎn)業(yè)園區(qū)和工業(yè)廢水治理領域也逐步推開。

　　從上世紀70年代我國環(huán)境保護起步到90年代初的20多年間，我國的工業(yè)污染防治一直走的是“誰污染，誰治理”的分散治污之路。直到1993年第二次全國工業(yè)污染防治工作會議提出“三個轉(zhuǎn)變”策略，工業(yè)污染防治才開始從分散向集中轉(zhuǎn)變，工業(yè)污染第三方治理的契機逐步顯現(xiàn)。進入21世紀，市政公用行業(yè)市場化的推行，帶動了環(huán)境服務業(yè)的快速發(fā)展，也培育了一大批規(guī)�；�的環(huán)保公司，其技術及管理水平不斷提升，業(yè)務范圍逐漸向工業(yè)污染治理領域擴展，工業(yè)污染第三方治理的條件日臻成熟。

　　日報：第三方治理究竟是如何運作的？

　　駱建華：第三方治理的兩種模式。一種是“委托治理服務型”，指排污企業(yè)以簽訂治理合同的方式，委托環(huán)境服務公司對新建、擴建的污染治理設施進行融資建設、運營管理、維護及升級改造，并按照合同約定支付污染治理費用。在合同期內(nèi)，環(huán)境服務公司通過第三方運營確保達到合同約定的減排要求，并承擔相應的法律責任。有的是排污企業(yè)委托專業(yè)環(huán)保公司從治理方案設計、工程施工、調(diào)試到建成后的運營管理提供綜合的有償服務，并確保達到治理效果；有的是污染治理設施管理同原企業(yè)剝離，進行企業(yè)化的運作和獨立核算。

　　另一種是“托管運營服務型”，指排污單位以簽訂托管運營合同的方式，委托環(huán)境服務公司對已建的污染治理設施進行運營管理、維護及升級改造等，并按照合同約定支付托管運營費用。在合同期內(nèi)，環(huán)境服務公司通過第三方運營確保達到合同約定的污染減排要求，并承擔相應的法律責任。有的是環(huán)境服務公司承擔工業(yè)污染治理設施的第三方運營，有的是環(huán)境服務公司參與排污企業(yè)的環(huán)境管理，有的是小型排污企業(yè)委托環(huán)境服務公司代為處理。

　　兩種模式的區(qū)別在于環(huán)境服務公司是否擁有治污設施的產(chǎn)權，前者擁有或者部分擁有；后者不擁有產(chǎn)權，只接受排污企業(yè)托管，負責其治污設施運營管理。

　　兩個突破口

　　日報：相較于傳統(tǒng)的“誰污染，誰治理”模式，企業(yè)環(huán)境污染第三方治理具有哪些優(yōu)勢？

　　駱建華：我想至少有三個方面的優(yōu)勢：一是有利于環(huán)保部門的監(jiān)管。排污企業(yè)治污責任通過合同方式向環(huán)境服務公司轉(zhuǎn)移和集中，環(huán)保部門的監(jiān)管對象大為減少，相應的執(zhí)法成本也將大幅降低。同時，排污企業(yè)與環(huán)境服務公司之間的合同關系，促使雙方互相監(jiān)督，互相制約，避免超標排污現(xiàn)象的發(fā)生。

　　二是有利于排污企業(yè)治污效率的提高。排污企業(yè)治理設施轉(zhuǎn)由掌握專業(yè)技術及管理經(jīng)驗的環(huán)境服務公司進行運營，可以降低治污成本，提高治污效率。同時排污企業(yè)作為業(yè)主，將會同政府環(huán)保部門一起對環(huán)保企業(yè)進行監(jiān)管，可有效降低環(huán)境污染事件的風險。

　　三是有利于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。環(huán)境服務公司在工業(yè)污染治理領域開拓新的市場，提供新的服務領域，將由過去單純的設備制造、工程建設，拓展到投資運營服務，為自身成長提供新動力，進而推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

　　日報：目前來看，第三方治理率先在哪些領域推進比較合適？

　　駱建華：我覺得，第三方治理的兩個突破口：一是大型工業(yè)企業(yè)，如火電行業(yè)的脫硫特許經(jīng)營，2005年在相關部門的組織協(xié)調(diào)下，火電廠將脫硫電價等相關優(yōu)惠政策形成的收益權，通過合同的形式交給專業(yè)環(huán)保服務公司，由其承擔脫硫設施投資、建設和運營，完成相應的脫硫任務。

　　二是工業(yè)集中區(qū)，如工業(yè)園區(qū)、工業(yè)開發(fā)區(qū)廢水及廢棄物處理。前者由于其生產(chǎn)規(guī)模較大，產(chǎn)生的污染物量大而且相對集中，具備規(guī)模效應。后者的核心優(yōu)勢則在于“集中”所帶來的污染物量的累積，因而更具備專業(yè)治污的條件。

　　日報：在你看來，推行企業(yè)污染第三方治理應該遵循一個什么樣的基本思路：

　　駱建華：首先是“污染者付費”的原則。排污企業(yè)應依據(jù)污染物種類、數(shù)量和濃度，合理確定減排服務價格，并按照合同約定的方式，向環(huán)境服務公司及時足額支付污染治理費用，購買污染治理服務。

　　其次，要責任共擔。排污企業(yè)承擔污染治理的主體責任，環(huán)境服務公司承擔合同約定范圍內(nèi)的污染治理責任。排污企業(yè)應確保合同約定的污染物排放種類、濃度、數(shù)量，嚴禁私自排放污染物。環(huán)境服務公司應確保污染治理設施正常運行和達標排放。

　　新建工業(yè)項目原則上應集中建于工業(yè)園區(qū)，以實現(xiàn)污染物集中排放和集中治理。此外，環(huán)境服務公司在進行末端治理的基礎上，可為排污企業(yè)提供從工藝設計、工程建設、設備采購、生產(chǎn)管理到資源綜合利用的全過程服務，從源頭減少污染物的產(chǎn)生，確保穩(wěn)定達標排放。

　　面臨五大障礙

　　日報：對于第三方治理，也有一些企業(yè)負責人認為很難實施。因為涉及到排污企業(yè)管理架構和人員調(diào)整，容易引發(fā)動蕩。

　　駱建華：是的。我國目前工業(yè)污染治理設施的社會化運營比例仍相對較低，只有5%左右，而城鎮(zhèn)污水處理設施的社會化運營比例已達50%左右。究其原因，我想主要有五個方面的障礙：

　　責任轉(zhuǎn)移障礙。從排污企業(yè)角度看，作為支付治污費用的一方，實現(xiàn)治污責任的轉(zhuǎn)移是其采用第三方治理的原始動機。如果不管排污企業(yè)是否已嚴格履行合同，仍需承擔違法排污所涉法律責任，其對第三方治理的積極性將大為降低。要解決這個問題，法律上可以從調(diào)整責任主體角度著手，由過去的“誰產(chǎn)生，誰負責”調(diào)整為“誰排放，誰負責”。需要強調(diào)的是，調(diào)整責任主體的前提是排污企業(yè)嚴格遵守服務合同所規(guī)定的各項條款，如果排放未達標，根源是排污企業(yè)違反合同條款，則法律責任仍屬排污企業(yè)。

　　稅收障礙。排污企業(yè)如自行解決污染治理問題，則其治理設施建設運營費用可計入企業(yè)生產(chǎn)成本，無須納稅。而一旦委托第三方的環(huán)境服務公司投資建設或運營管理，排污企業(yè)向環(huán)境服務公司支付的污染治理服務費用，環(huán)境服務公司則需繳納各項稅負。從整體上看，這無疑是增加了全社會的污染治理成本。特別是發(fā)電企業(yè)的脫硫項目，實行第三方治理（即特許經(jīng)營）后，還涉及到雙重征稅問題，即電網(wǎng)企業(yè)將1.5分/度脫硫電價支付給電廠須納稅一次，電廠再將此電價支付給脫硫企業(yè)又須納稅一次。雙重征稅加大了脫硫成本，不利于第三方治理模式的推行。

　　融資障礙。第三方治理模式在實際操作中，如果環(huán)境服務公司要負責治理設施的投資建設，就涉及到項目融資問題。由于治理設施附著于工業(yè)企業(yè)的主體設施之中，其所占土地的使用權也屬于工業(yè)企業(yè)，作為第三方的環(huán)境服務公司不能將設施及土地作為抵押品進行貸款。同時，工業(yè)項目能否將企業(yè)間簽訂服務合同中的收費權作為質(zhì)押品獲得銀行貸款，尚不明確。

　　經(jīng)濟風險。與公用事業(yè)領域的PPP（“公私合伙”或“公私合作”）模式不同，第三方治理模式中，環(huán)境服務公司的服務對象是工業(yè)企業(yè)，是一種企業(yè)間的合同行為，合同的履行存在較大的經(jīng)濟風險，如排污企業(yè)經(jīng)營不善導致業(yè)務萎縮甚至倒閉，排污企業(yè)受上游企業(yè)影響或自身所屬行業(yè)整體不景氣導致企業(yè)生存困難等。這些風險都會使減排服務合同難以得到有效履行。因此，推行環(huán)境污染第三方治理，如何妥善解決這些經(jīng)濟風險問題需要在制度上進行設計。

　　技術障礙。目前我國環(huán)境服務公司研發(fā)力量仍較薄弱、技術儲備尚顯不足，對于處理一些復雜工業(yè)污染問題可能力不從心。對于工業(yè)治理項目，特別是化工園區(qū)等特殊類型的廢污水治理技術，國內(nèi)環(huán)保企業(yè)優(yōu)勢不明顯。因此，當務之急是加大環(huán)�？萍纪度�，提高國內(nèi)環(huán)保企業(yè)的研發(fā)水平，增強環(huán)保技術創(chuàng)新能力和集成能力，為第三方治理奠定基礎。

　　多項建議呈國務院

　　日報：在呈交給國務院的研究報告中，發(fā)改委具體提了哪些方面的建議？

　　駱建華：首先是建議設立國家環(huán)�；�金，以推動第三方治理，支持環(huán)境服務公司投資運營工業(yè)污染治理設施�；�金貸款項目還款期限長于銀行期限，貸款利率低于銀行貸款利率。

　　在稅收優(yōu)惠政策方面，對于環(huán)境服務公司承擔的第三方治理項目，其應征的增值稅實施即征即退政策。環(huán)境服務公司從事第三方治理所得收入單獨核算，其所得稅減按15%征收。對于環(huán)境治理設施，建議免征房產(chǎn)稅和土地使用稅。

　　報告還建議拓展融資渠道。對于承擔第三方治理項目的環(huán)境服務公司，鼓勵銀行對其實行應收賬款、收費權質(zhì)押貸款等服務創(chuàng)新，并在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予優(yōu)惠。支持開展第三方治理的環(huán)境服務公司上市融資，發(fā)行企業(yè)債券、中小企業(yè)集合債券、短期融資券、中期票據(jù)等債務融資工具，鼓勵融資性擔保機構加大對其擔保力度。

　　此外，報告還建議實施環(huán)境保險制度。引導保險公司開發(fā)相關環(huán)境保險產(chǎn)品，鼓勵和督促高環(huán)境風險企業(yè)投保。在發(fā)生環(huán)境突發(fā)事件時，由保險機構負責對污染損失提供經(jīng)濟補償�？茖W厘定保險費率，合理設計保險條款。

　　報告還建議建立誠信檔案制度。環(huán)保監(jiān)管部門公開向社會公布第三方治理項目的治理信息，包括污染治理設施的運行情況、污染物排放達標情況，建立環(huán)境服務公司誠信檔案。同時，加快立法進程。建立健全相關法律法規(guī)，明確監(jiān)管部門、排污企業(yè)和環(huán)境服務公司三者的責任和義務，明確排污企業(yè)和環(huán)境服務公司之間的法律關系。

　　報告建議發(fā)展改革部門加強指導，會同工信部門做好第三方治理試點和推廣工作。環(huán)保部門強化對第三方治理的監(jiān)管，嚴格執(zhí)法�？萍疾块T加大環(huán)�？蒲型度�，鼓勵環(huán)境服務公司作為研發(fā)主體參與環(huán)�？蒲�，提高污染治理技術水平。

(一財網(wǎng))