來源：華夏時(shí)報(bào)
供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)與普通消費(fèi)者密切相關(guān)，涉及千家萬戶的利益，在多數(shù)歐洲國家已實(shí)現(xiàn)私有化經(jīng)營，但仍屬受監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。政府依靠逐漸完善成熟的監(jiān)管機(jī)制，以經(jīng)濟(jì)監(jiān)管為核心，協(xié)調(diào)私人投資者、運(yùn)營商和消費(fèi)者之間的經(jīng)濟(jì)利益，既保證高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)、吸引足夠的投資，又兼顧歐盟環(huán)境保護(hù)的要求。英國供水行業(yè)和北歐（芬蘭、瑞典）電力及天然氣配送行業(yè)的價(jià)格監(jiān)管舉措對我國基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)市場化運(yùn)作有一定借鑒意義。
基礎(chǔ)設(shè)施私有化改革趨勢
英國供水行業(yè)私有化改革始于上世紀(jì)八十年代末。英國供水公司原屬國有企業(yè)，1989年后政府將整個(gè)英格蘭和威爾士地區(qū)的供水公司按地區(qū)拆分為十余家公司并全部私有化。目前除其中四家為上市公司外，其余都被私人投資者或基礎(chǔ)設(shè)施投資基金控股。供水公司必須持有政府頒發(fā)的營業(yè)許可，用戶不能自主選擇供應(yīng)商，只能使用其所在地供水公司提供的服務(wù)。英國環(huán)境、食品及農(nóng)村事務(wù)部負(fù)責(zé)供水行業(yè)的總體監(jiān)管。
北歐電力和天然氣配送行業(yè)私有化改革始于上世紀(jì)九十年代中期。供電（氣）行業(yè)一般分為發(fā)電、傳輸和配送三部分，其中傳輸泛指將能源從產(chǎn)地傳輸至地區(qū)性網(wǎng)絡(luò)，配送泛指將到達(dá)地區(qū)性網(wǎng)絡(luò)的能源通過地方性網(wǎng)絡(luò)配送至終端消費(fèi)者。芬蘭和瑞典的傳輸網(wǎng)資產(chǎn)基本由政府全部或部分持有，配送網(wǎng)資產(chǎn)則于1995-1996年間開始進(jìn)行私有化改革。目前，瑞典和芬蘭電力配送運(yùn)營商分別為7家和10家，負(fù)責(zé)監(jiān)管的政府部門分別是瑞典能源市場監(jiān)視局和芬蘭能源市場委員會。
價(jià)格監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變
價(jià)格監(jiān)管模式主要分兩種：一是價(jià)格審批制，即由運(yùn)營公司掌握定價(jià)權(quán)，但所定價(jià)格需經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審批方可生效；二是價(jià)格上限制（積木式定價(jià)模式），即由監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過考慮合理的資產(chǎn)運(yùn)營成本、資本支出、投資者回報(bào)和通貨膨脹等因素后，為公司設(shè)立合理收入上限，并結(jié)合效率激勵機(jī)制等協(xié)調(diào)消費(fèi)者和私人投資者的利益。
價(jià)格上限制是目前歐洲主流監(jiān)管模式。在兩種價(jià)格監(jiān)管模式中，價(jià)格審批制較為簡單，政府只需考慮公司定價(jià)是否能夠被大多數(shù)消費(fèi)者接受，而無需考慮成本收益等多方面因素，但從消費(fèi)者角度看，該模式不夠透明，其定價(jià)合理性更無從考證。相比較而言，價(jià)格上限制能夠較為透明完整地反映定價(jià)的組成結(jié)構(gòu)，現(xiàn)階段被監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍接受和提倡。英國供水行業(yè)自私有化開始一直采用價(jià)格上限制；芬蘭能源配送行業(yè)早期使用價(jià)格審批制，目前已基本完成向價(jià)格上限制的過渡；瑞典在2012年前一直采用價(jià)格審批制，于2012年開始分兩步走，向價(jià)格上限制轉(zhuǎn)型：電力行業(yè)于2012年率先轉(zhuǎn)型至價(jià)格上限模式；天然氣行業(yè)計(jì)劃于2015年，參考現(xiàn)電力改革的經(jīng)驗(yàn)后實(shí)施轉(zhuǎn)型。
影響價(jià)格上限的因素
允許的投資者回報(bào)。監(jiān)管者一般允許投資者獲得符合市場慣例的合理回報(bào)（ROE）。該回報(bào)由受監(jiān)管的資本價(jià)值（RCV）和監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)可的加權(quán)平均資本成本（WACC）共同決定。
不同國家在RCV計(jì)算上略有不同，有的采用成本法，有的采用市價(jià)法。英國供水資產(chǎn)和瑞典能源配送資產(chǎn)的RCV采用成本法，反映歷年實(shí)際資本支出的累計(jì)，扣除折舊所得出的歷史實(shí)際價(jià)值。瑞典的能源配送監(jiān)管機(jī)構(gòu)還規(guī)定只有直接參與運(yùn)營的資產(chǎn)（如管道、變電器等）才能計(jì)入RCV，間接參與運(yùn)營的資產(chǎn)（如車輛等）不可計(jì)入RCV，需通過運(yùn)營成本來反映，以區(qū)分運(yùn)營成本和資本支出。芬蘭的能源配送資產(chǎn)RCV采用市價(jià)法，統(tǒng)計(jì)方式為加總現(xiàn)有資產(chǎn)零部件（如管道、變電器）的當(dāng)前市場價(jià)格后（非實(shí)際零部件購買成本），調(diào)整資產(chǎn)壽命和折舊得出RCV。
在WACC的計(jì)算方式上，各國也不盡相同，有的為股債平均回報(bào)，有的以國債作為基準(zhǔn)上浮。英國和瑞典的WACC計(jì)算方式均為根據(jù)資本市場上股權(quán)和債權(quán)投資者所要求的平均回報(bào)水平，結(jié)合監(jiān)管機(jī)構(gòu)對行業(yè)最優(yōu)債務(wù)占比的評估確定，每一價(jià)格調(diào)整期調(diào)整一次；芬蘭的WACC計(jì)算方式則以芬蘭10年期國債作為基準(zhǔn)上浮，每年更新一次。
根據(jù)目標(biāo)運(yùn)營效率確定的運(yùn)營成本。價(jià)格審核時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)首先調(diào)查行業(yè)平均和最具運(yùn)行效率公司的運(yùn)營效率，據(jù)此確定下一個(gè)監(jiān)管周期整個(gè)行業(yè)的目標(biāo)運(yùn)營效率和與此對應(yīng)的基礎(chǔ)運(yùn)營成本。運(yùn)營成本包括預(yù)計(jì)發(fā)生的、為提高產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量的各項(xiàng)支出。值得注意的是，各個(gè)國家的監(jiān)管周期有所不同，較短的周期雖增加了與監(jiān)管機(jī)構(gòu)溝通的頻率，但在運(yùn)營商確保獲得當(dāng)前價(jià)格調(diào)整期收入的前提下，增加了收入調(diào)整的靈活性，避免因某一價(jià)格調(diào)整期價(jià)格不理想造成較長期的負(fù)面影響。
日常運(yùn)營所需的資本支出/折舊。為保障日常供水供電，各運(yùn)營公司必須保證各項(xiàng)資產(chǎn)的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，為此發(fā)生的新建、維護(hù)、更換等各項(xiàng)資本支出，按允許的限額在價(jià)格中反映。具體操作上，各國有所不同。英國供水行業(yè)的資本支出計(jì)算方式為凡在規(guī)定的限額內(nèi)，可按實(shí)際支出直接計(jì)入RCV。而瑞典的監(jiān)管機(jī)構(gòu)則規(guī)定只有用于新建資產(chǎn)的資本支出方可計(jì)入RCV。用于維護(hù)更新現(xiàn)有資產(chǎn)的資本支出不可計(jì)入RCV，該準(zhǔn)則導(dǎo)致運(yùn)營商維護(hù)現(xiàn)有資產(chǎn)的激勵不足，影響資產(chǎn)整體運(yùn)營效率，備受投資者和監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部爭議，預(yù)計(jì)將在未來出臺調(diào)整措施。
激勵機(jī)制和超額收益。為激勵各運(yùn)營公司提高效率，監(jiān)管機(jī)構(gòu)允許表現(xiàn)優(yōu)異的公司獲得一定額外收益。如在下一次重新審核價(jià)格上限前，運(yùn)營公司實(shí)際運(yùn)營效率優(yōu)于目標(biāo)運(yùn)營效率帶來成本的節(jié)約，可以作為公司的超額收益。且公司提供的服務(wù)質(zhì)量達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)會在下個(gè)價(jià)格審核期間支付額外收益作為獎勵，相反，一旦公司服務(wù)質(zhì)量未達(dá)標(biāo)（如投訴增加、斷水?dāng)嚯婎l率高于規(guī)定指標(biāo)等）將會受到處罰。
稅負(fù)調(diào)整。稅負(fù)一般轉(zhuǎn)嫁給最終消費(fèi)者承擔(dān)，以吸引私人投資。一般來說，監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)定投資者回報(bào)時(shí)采用稅后資本成本，設(shè)定價(jià)格調(diào)整上限時(shí)會加回稅負(fù)，保證投資者獲得足夠的稅前回報(bào)。
政策建議
歐洲供水供電等基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)實(shí)現(xiàn)私有化經(jīng)營后，消費(fèi)者獲得了更加優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，同時(shí)私人投資者能夠獲得較充分的投資回報(bào)，減輕了政府的財(cái)政壓力。綜合來看，有以下幾方面值得我們借鑒。
私有化改革不意味著政府完全放松監(jiān)管。在歐洲各國重要基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)私有化后，政府仍然通過制定法規(guī)、頒發(fā)營業(yè)許可、審核價(jià)格、審批商業(yè)計(jì)劃等方式參與行業(yè)的監(jiān)管，避免私人企業(yè)注重短期利益而忽視對基礎(chǔ)設(shè)施的長期投資，確保消費(fèi)者利益。
透明的定價(jià)機(jī)制有利于行業(yè)長期穩(wěn)定的發(fā)展。目前我國水、電、油等資源性產(chǎn)品的定價(jià)仍采用政府行政命令的手段制定，每次改革提價(jià)都演變?yōu)楣┬杓跋嚓P(guān)各方力量的“博弈”，有些價(jià)格聽證只是一個(gè)程序，結(jié)果不能使人信服，往往受到公眾的質(zhì)疑。最好的辦法就是讓市場公開、透明，用公開透明的信息來形成和建立健康的定價(jià)機(jī)制，只有在這樣的環(huán)境下，漲價(jià)的理由才有可能被公眾理解，也有利于行業(yè)的長期穩(wěn)定發(fā)展。
應(yīng)加強(qiáng)立法工作，實(shí)現(xiàn)有法可依。近期得到普遍認(rèn)同的改革方案也以進(jìn)一步推進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)市場化改革提高要素配置效率為大方向，重點(diǎn)放在完善市場參與機(jī)制、打破壟斷、提升資源配置效率等方面。根據(jù)歐洲各國的經(jīng)驗(yàn)，立法在基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管中具有重要地位。因此，基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)市場化運(yùn)作需首先加強(qiáng)立法工作，通過法律明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力與責(zé)任，保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合法性與權(quán)威性，從而規(guī)范監(jiān)管行為和監(jiān)管程度，增強(qiáng)各項(xiàng)政策的可預(yù)見性和透明度。
