●大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家并未建立起有利于政策環(huán)評(píng)的體制機(jī)制，評(píng)價(jià)的技術(shù)手段也不足，政策環(huán)評(píng)有效性不高，因此發(fā)展中國(guó)家的政策環(huán)評(píng)，應(yīng)側(cè)重于制度的建構(gòu)和完善。
●歐盟的經(jīng)驗(yàn)表明，政策制定的法律基礎(chǔ)、政策目標(biāo)、目標(biāo)對(duì)象、實(shí)施手段、時(shí)間安排、成本和收益等內(nèi)容在政策草案中明晰后，有效的評(píng)價(jià)才能啟動(dòng)，但我國(guó)在上述關(guān)鍵點(diǎn)上含糊不清。
●加強(qiáng)政府各部門的合作交流是開(kāi)展政策環(huán)評(píng)的基礎(chǔ)。在此過(guò)程中，要明確政策制定方的主導(dǎo)權(quán)，同時(shí)明確其責(zé)任，保證權(quán)責(zé)統(tǒng)一。環(huán)保部門作為重要的環(huán)境關(guān)切方，應(yīng)參與到政策環(huán)評(píng)乃至政策制定的過(guò)程中，不僅發(fā)揮智囊作用，還要起到監(jiān)督作用。
●我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，政策環(huán)評(píng)的制度體系還不完善，有利于政策環(huán)評(píng)的氛圍尚未形成，因此政策環(huán)評(píng)的制度構(gòu)建就更為迫切。
政策環(huán)評(píng)是通過(guò)評(píng)價(jià)政策的資源和環(huán)境影響，促使政策制定和實(shí)施的全過(guò)程符合可持續(xù)的要求。早在本世紀(jì)初制定《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》時(shí)，就有將政策環(huán)評(píng)入法的動(dòng)議，但由于相關(guān)部門阻力較大，而未能入法。2012年開(kāi)始修訂《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，政策環(huán)評(píng)也被提出，但在前兩輪審議中，并未進(jìn)入草案。直到第三輪審議才增加了相關(guān)規(guī)定。
2014年4月24日，全國(guó)人大常委會(huì)投票通過(guò)的新《環(huán)境保護(hù)法》第14條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，聽(tīng)取有關(guān)方面和專家的意見(jiàn)。”
當(dāng)日全國(guó)人大常委會(huì)在新聞發(fā)布會(huì)中的解釋為：“這里沒(méi)有政策環(huán)評(píng)的概念，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。在這次修改的過(guò)程中有一些意見(jiàn)提出，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和省級(jí)地方人民政府在制定經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策的時(shí)候，也要考慮對(duì)環(huán)境造成的影響，要充分地聽(tīng)取有關(guān)專家和各有關(guān)部門的意見(jiàn)，使我們經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的政策能夠符合環(huán)境保護(hù)的要求。”可見(jiàn)，雖然政策環(huán)評(píng)的大門已開(kāi)，但具體實(shí)施還有待深化和推動(dòng)。
政策環(huán)評(píng)怎么做?
政策環(huán)評(píng)實(shí)質(zhì)上是政策制定和實(shí)施的一個(gè)有機(jī)組成部分。因此，從政策制定和實(shí)施的全過(guò)程來(lái)看，政策環(huán)評(píng)主要包括政策實(shí)施后的環(huán)境評(píng)價(jià)、政策環(huán)境影響預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)和側(cè)重制度建構(gòu)的政策環(huán)評(píng)3種模式。
政策實(shí)施后的環(huán)境評(píng)價(jià)，是在政策實(shí)施一段時(shí)間后，對(duì)政策的實(shí)施進(jìn)展、目標(biāo)達(dá)到性及其社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)結(jié)果不僅是對(duì)政策的反思和評(píng)價(jià)，也為政策調(diào)整提供支撐。政策實(shí)施后的評(píng)價(jià)工作在國(guó)內(nèi)外都較豐富，例如我國(guó)近年來(lái)就開(kāi)展了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的中期評(píng)估、國(guó)家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的實(shí)施評(píng)估、一些法律法規(guī)的立法后評(píng)估等。
這類評(píng)價(jià)的框架也較多，其中一個(gè)較為實(shí)用的是將評(píng)價(jià)分為政策體系和政策效應(yīng)評(píng)價(jià)兩方面。政策體系評(píng)價(jià)可分為對(duì)政策的認(rèn)知、規(guī)范和管制3個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。認(rèn)知方面是評(píng)價(jià)政策體系是否理清了對(duì)環(huán)境問(wèn)題發(fā)生的原因、影響、后果和解決方案等;規(guī)范方面是評(píng)價(jià)政策體系是否建立起了共識(shí)、規(guī)范和原則;而管制方面是要評(píng)價(jià)管理方法和手段的合理性、可操作性、執(zhí)行力度等。對(duì)政策效應(yīng)的評(píng)價(jià)也可分為政策目標(biāo)對(duì)象的行為改變和實(shí)際的環(huán)境效應(yīng)兩方面。前者是要評(píng)價(jià)政策實(shí)施是否調(diào)整了目標(biāo)對(duì)象的行為，例如是否安裝排污設(shè)施、實(shí)施新的管理模式等;而后者是評(píng)價(jià)在目標(biāo)對(duì)象行為改變的基礎(chǔ)上的資源環(huán)境效應(yīng)，例如排污量或環(huán)境質(zhì)量的變化情況。當(dāng)然，除了環(huán)境效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效應(yīng)也應(yīng)綜合評(píng)價(jià)。
政策影響預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)是在政策制定時(shí)，預(yù)測(cè)和比選多個(gè)政策可選方案的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響，并優(yōu)選政策方案，以輔助決策。歐盟委員會(huì)早在本世紀(jì)初就要求在提出法律或政策草案時(shí)，必須進(jìn)行社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境影響評(píng)價(jià)。更新后的《影響評(píng)價(jià)導(dǎo)則》(2009年)將評(píng)價(jià)主要分為識(shí)別問(wèn)題、制定政策目標(biāo)、設(shè)計(jì)政策可選方案、分析政策可選方案的影響、比較政策可選方案，以及制定政策監(jiān)測(cè)和評(píng)估框架等6步。其中，多個(gè)合理的可選方案比選是評(píng)價(jià)的核心。對(duì)政策可選方案的影響分析，首先要按照經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境3方面進(jìn)行篩查，再定性分析影響發(fā)生的可能性、強(qiáng)度和性質(zhì)，對(duì)于定性分析出最顯著的影響，再運(yùn)用定量或模型方法分析�！队绊懺u(píng)價(jià)導(dǎo)則》要求公眾參與貫穿評(píng)價(jià)全過(guò)程，形式可自定，但必須滿足5個(gè)最低標(biāo)準(zhǔn)，包括公眾參與要提供清晰的、簡(jiǎn)潔的和包含所有必須信息的文檔;要咨詢所有相關(guān)群體;要保證充分的公開(kāi)，使目標(biāo)群體知曉;要有充分的公眾參與時(shí)間，一般最短8周;要公布公眾參與結(jié)果，報(bào)告其使用情況，感謝并反饋給參與者。
世界銀行《政策環(huán)評(píng)和行業(yè)變革—概念模型與操作導(dǎo)則》(2011年)一書認(rèn)為，大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家并未建立起有利于政策環(huán)評(píng)的體制機(jī)制，評(píng)價(jià)的技術(shù)手段也不足，政策環(huán)評(píng)的不確定性大，有效性不高，因此發(fā)展中國(guó)家的政策環(huán)評(píng)，應(yīng)側(cè)重于制度的建構(gòu)和完善。
世界銀行提出的政策環(huán)評(píng)主要包括4個(gè)部分。一是通過(guò)現(xiàn)狀分析和利益相關(guān)者分析，了解政策范圍內(nèi)主要的資源環(huán)境問(wèn)題，識(shí)別出利益相關(guān)者，以及各類利益相關(guān)者在政策體系中的地位、對(duì)政策的態(tài)度和影響力、受到政策的影響程度等。二是通過(guò)各利益相關(guān)者的對(duì)話機(jī)制，進(jìn)行廣泛的協(xié)商和妥協(xié)，篩選出需要優(yōu)先考慮的環(huán)境問(wèn)題及其排序。三是分析現(xiàn)在的體制機(jī)制(包括政策、體制、法律、管理和能力等)在處理優(yōu)先環(huán)境問(wèn)題方面的差距，預(yù)測(cè)新政策能否彌補(bǔ)這些差距，利益相關(guān)者對(duì)新政策的反應(yīng)等的制度和能力分析，以及分析政策環(huán)評(píng)的結(jié)果與政治體制、制度背景、風(fēng)俗習(xí)慣、歷史背景、社會(huì)結(jié)構(gòu)、分配制度等的適應(yīng)性的政治經(jīng)濟(jì)分析。四是形成政策環(huán)評(píng)建議，建議不僅應(yīng)包含政策、體制、法律、管理和能力建設(shè)等方面的內(nèi)容，還應(yīng)該包含有政策實(shí)施后的短期、中期乃至長(zhǎng)期的監(jiān)測(cè)指標(biāo)和目標(biāo)等，并應(yīng)將建議反饋給利益相關(guān)者。
實(shí)施政策環(huán)評(píng)有哪些難點(diǎn)?
雖然新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)有了相關(guān)的規(guī)定，但政策環(huán)評(píng)在我國(guó)的實(shí)施還面臨著一些困難。
首先，政策環(huán)評(píng)規(guī)定不強(qiáng)力。雖然政策環(huán)評(píng)的相關(guān)規(guī)定首次入法，但類似要求卻非首次�！秶�(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)(國(guó)發(fā)〔2010〕33號(hào))》中要求：“凡是有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項(xiàng)目等決策事項(xiàng)，都要進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評(píng)估，重點(diǎn)是進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。”《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)環(huán)境保護(hù)部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知(國(guó)辦發(fā)〔2008〕73號(hào)》，也賦予了環(huán)境保護(hù)部“受國(guó)務(wù)院委托對(duì)重大經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策、發(fā)展規(guī)劃以及重大經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)計(jì)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)涉及環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)草案提出有關(guān)環(huán)境影響方面的意見(jiàn)”的職責(zé)。但這些規(guī)定并未推動(dòng)政策環(huán)評(píng)工作的廣泛開(kāi)展，《環(huán)境保護(hù)法》雖然有更高的法律效力，但政策環(huán)評(píng)能否充分有效地實(shí)施還有待觀察。例如，《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》生效后，諸如城市總體規(guī)劃、林業(yè)相關(guān)規(guī)劃等具有重大資源環(huán)境影響的規(guī)劃，都應(yīng)開(kāi)展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但至今仍有部分規(guī)劃未能按照相應(yīng)的深度要求開(kāi)展。
其次，政策環(huán)評(píng)對(duì)象不清晰。政策環(huán)評(píng)的對(duì)象是政策，但我國(guó)的政策體系復(fù)雜多樣，評(píng)價(jià)對(duì)象并不明確。雖然我國(guó)基本理清了法律、行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)等法律法規(guī)體系，以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、地方規(guī)劃和部門規(guī)劃(以5年規(guī)劃為主)等規(guī)劃的兩套政策體系，但仍然有眾多政策以法規(guī)性文件、規(guī)范性文件，甚至是通知、會(huì)議紀(jì)要等紅頭文件的形式出臺(tái)，政策的等級(jí)和種類復(fù)雜多樣。此外，各部門、各地區(qū)由于權(quán)責(zé)劃分不清等問(wèn)題，部門或地區(qū)間政策不協(xié)調(diào)的情況比比皆是。在政策體系這一評(píng)價(jià)對(duì)象本身還有待梳理的背景下，政策環(huán)評(píng)的難度可想而知。
第三，政策環(huán)評(píng)氛圍不濃厚。我國(guó)政策主導(dǎo)部門在政策環(huán)評(píng)方面的阻力大于推動(dòng)。歐盟的經(jīng)驗(yàn)表明，政策制定的法律基礎(chǔ)、政策目標(biāo)、目標(biāo)對(duì)象、實(shí)施手段、時(shí)間安排、成本和收益等內(nèi)容在政策草案中明晰后，有效的評(píng)價(jià)才能啟動(dòng)，但我國(guó)政策制定部門往往在上述關(guān)鍵點(diǎn)上含糊不清。政策制定部門和環(huán)境保護(hù)部門之間的權(quán)責(zé)不清，也催生了“政策環(huán)評(píng)是環(huán)境保護(hù)部門爭(zhēng)權(quán)”的錯(cuò)誤感觀。此外，由于現(xiàn)階段政策制定和實(shí)施主要還是政策主導(dǎo)部門的自留地，其他部門、社會(huì)組織、媒體、專家乃至公眾既難以獲得信息，更遑論有效的參與和推動(dòng)�？傮w來(lái)看，我國(guó)推動(dòng)政策環(huán)評(píng)有效實(shí)施的體制機(jī)制、制度安排和社會(huì)氛圍并未形成。
第四，政策環(huán)評(píng)經(jīng)驗(yàn)不豐富。由于不確定性大，且可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)缺乏，政策環(huán)評(píng)的難度較大。僅有少數(shù)國(guó)家有政策環(huán)評(píng)的規(guī)定和經(jīng)驗(yàn)，例如聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)牽頭制定的《戰(zhàn)略環(huán)評(píng)議定書》只是規(guī)定：“加入該議定書的國(guó)家應(yīng)該盡力在合適的程度上，對(duì)有顯著環(huán)境影響的政策和立法進(jìn)行環(huán)評(píng)。”而我國(guó)在政策環(huán)評(píng)領(lǐng)域僅有一些經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和個(gè)別案例研究，環(huán)境工程評(píng)估中心今年開(kāi)展了城鎮(zhèn)化政策環(huán)評(píng)等的試點(diǎn)研究。總體上來(lái)看，政策環(huán)評(píng)方法和經(jīng)驗(yàn)的不足，一方面要求我國(guó)盡快開(kāi)展探索和實(shí)踐并積累經(jīng)驗(yàn);另一方面也在事實(shí)上給政策環(huán)評(píng)工作的開(kāi)展帶來(lái)了消極影響。
如何推動(dòng)實(shí)施政策環(huán)評(píng)?
《環(huán)境保護(hù)法》修訂通過(guò)，使得政策環(huán)評(píng)已經(jīng)聽(tīng)見(jiàn)了樓梯響，但能否下到樓梯落地，還需要積極的探索和實(shí)踐。
首先，宣傳政策環(huán)評(píng)理念，激勵(lì)政策主導(dǎo)部門開(kāi)展政策環(huán)評(píng)。伴隨著我國(guó)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)的嚴(yán)峻和生態(tài)文明建設(shè)的新要求，環(huán)境保護(hù)工作受到了社會(huì)各界的重視，環(huán)境問(wèn)題也日益與國(guó)際問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題、發(fā)展問(wèn)題等交織在一起，已經(jīng)是各政策制定部門實(shí)質(zhì)上回避不了的問(wèn)題。因此，我國(guó)應(yīng)大力宣傳政策環(huán)評(píng)的理念，包括環(huán)境保護(hù)要納入到政策的制定和實(shí)施、發(fā)展和保護(hù)密不可分、政策環(huán)評(píng)的目的是為了制定更好的政策等，努力消除政策制定者的疑慮和誤解，特別是認(rèn)為環(huán)評(píng)僅僅是手續(xù)、是限制、是門檻等方面的誤解，激勵(lì)政策主導(dǎo)部門開(kāi)展政策環(huán)評(píng)。
其次，推動(dòng)政府部門合作，協(xié)調(diào)政策主導(dǎo)和環(huán)保部門的權(quán)責(zé)。我國(guó)政府部門之間的合作交流水平較低，部門分割、權(quán)責(zé)不清、爭(zhēng)權(quán)奪利等現(xiàn)象較明顯，政出多門、政策之間相互矛盾的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)，因此加強(qiáng)政府各部門的合作交流是開(kāi)展政策環(huán)評(píng)的基礎(chǔ)。在此過(guò)程中，要明確政策制定方的主導(dǎo)權(quán)，同時(shí)要明確其責(zé)任，保證權(quán)責(zé)統(tǒng)一。而環(huán)保部門作為重要的環(huán)境關(guān)切方，應(yīng)參與到政策環(huán)評(píng)乃至政策制定的過(guò)程中，不僅發(fā)揮智囊作用，還要起到監(jiān)督作用。當(dāng)然，僅靠環(huán)保部門的參與和推動(dòng)，力量是有限的，全社會(huì)利益相關(guān)者的共同參與才是有效的政策環(huán)評(píng)的保障，而環(huán)保部門可以積極推動(dòng)公眾參與的進(jìn)程。
第三，探索政策環(huán)評(píng)模式，同步推進(jìn)政策影響預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)、政策實(shí)施后評(píng)價(jià)和政策環(huán)評(píng)的制度建構(gòu)。3類政策環(huán)評(píng)模式在政策制定和實(shí)施的全過(guò)程中各有側(cè)重且互為補(bǔ)充，應(yīng)同步推進(jìn)。完全的新政策很少，大多數(shù)政策都是通過(guò)變革的形式延續(xù)發(fā)展，因此政策實(shí)施后的環(huán)境評(píng)價(jià)既是對(duì)政策制定和實(shí)施的回顧和反思，又是新政策環(huán)境影響預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)。而我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，政策環(huán)評(píng)的制度體系還不完善，有利于政策環(huán)評(píng)的氛圍尚未形成，因此政策環(huán)評(píng)的制度構(gòu)建就更為迫切，特別是要明確政策環(huán)評(píng)的主體、政策環(huán)評(píng)與政策制定和實(shí)施的關(guān)系、評(píng)價(jià)程序、公眾參與等方面的內(nèi)容。
第四，選擇試點(diǎn)政策領(lǐng)域，盡快推動(dòng)和開(kāi)展政策環(huán)評(píng)工作。世界銀行的經(jīng)驗(yàn)表明，政策環(huán)評(píng)雖然有一般的程序，但卻與國(guó)情因素密切相關(guān)，一國(guó)的經(jīng)驗(yàn)難以簡(jiǎn)單地套用到另一國(guó)。大量和豐富的政策環(huán)評(píng)經(jīng)驗(yàn)是有效的政策環(huán)評(píng)的基礎(chǔ)，而我國(guó)在這方面薄弱。同時(shí)，可持續(xù)發(fā)展的理念又要求我國(guó)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，以符合生態(tài)文明的要求，這些都要求我國(guó)應(yīng)該盡快開(kāi)展政策環(huán)評(píng)試點(diǎn)工作，特別是在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、城鎮(zhèn)化、減貧、能源、海洋等與資源環(huán)境密切相關(guān)的政策領(lǐng)域。開(kāi)展政策環(huán)評(píng)工作，才能逐漸積累經(jīng)驗(yàn)和案例，逐步構(gòu)建適合我國(guó)的政策環(huán)評(píng)理論和方法體系，為我國(guó)的環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展提供保障。
作者：朱源 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評(píng)估中心
