21世紀(jì)的中國(guó)，隨著大量人口向城鎮(zhèn)聚集，水資源問(wèn)題日益成為制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的短板。
在城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)過(guò)程中，不僅北京這樣的大城市缺水嚴(yán)重，一些中小城市也面臨缺水問(wèn)題，這就形成了水權(quán)交易的土壤。
通過(guò)水權(quán)交易，一些水資源富集地區(qū)可以將多余的水資源轉(zhuǎn)讓出去，既解決了缺水地區(qū)的燃眉之急，又給當(dāng)?shù)貛?lái)收益，這在國(guó)際上都有先例。
然而，這看似簡(jiǎn)單的解決辦法，在中國(guó)卻面臨諸多難題。近些年來(lái)各地進(jìn)行的水權(quán)交易嘗試，在專(zhuān)家看來(lái)并非真正的水權(quán)交易，充其量只是水量轉(zhuǎn)讓。
但是，隨著人口、產(chǎn)業(yè)向城市聚集，隨著極端天氣的頻繁出現(xiàn)，水資源時(shí)空分布不均問(wèn)題影響越來(lái)越大，而各地的水量轉(zhuǎn)讓也越來(lái)越朝著水權(quán)交易方向邁進(jìn)。
地方水權(quán)交易探索
300年前，清朝大臣年羹堯在甘肅張掖黑河設(shè)立“均水制”，規(guī)定官員不從者罷官、百姓抗拒者殺頭。“均水制”將黑河流域水資源的使用權(quán)進(jìn)行分配，化解上下游之間的用水矛盾，一直延續(xù)至今�，F(xiàn)在黑河中游的張掖市，年均向下游內(nèi)蒙古額濟(jì)納旗輸水9.5億立方米，剩余的水量就是張掖全市的水權(quán)總量。
“水權(quán)是個(gè)很大的概念，在中國(guó)水是屬于國(guó)家的。年羹堯推行的‘均水制’就是由國(guó)家來(lái)分水，上中下游分多少流量，然后派兵去管。”中科院院士、原中科院蘭州分院院長(zhǎng)程國(guó)棟告訴記者，水的使用權(quán)和所有權(quán)不一樣，這種做法將使用權(quán)分了下去，實(shí)際是一種中國(guó)特色的水權(quán)。
當(dāng)然，這種水權(quán)的劃分其中并不涉及水權(quán)的交易，只是通過(guò)行政措施來(lái)實(shí)行，沒(méi)有市場(chǎng)化的交易。而2000年浙江省義烏市和東陽(yáng)市之間的水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑒t被稱(chēng)為中國(guó)水權(quán)交易的破冰之舉。
由于缺水和水污染問(wèn)題，當(dāng)時(shí)義烏市水資源總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了當(dāng)?shù)匦枨螅噜彽臇|陽(yáng)市則擁有橫錦、南江兩座大型水庫(kù)，水資源比較豐富，因此兩市簽訂了有償轉(zhuǎn)讓用水權(quán)的協(xié)議。義烏市一次性出資2億元購(gòu)買(mǎi)東陽(yáng)市橫錦水庫(kù)每年5000萬(wàn)立方米水的永久使用權(quán)，但水庫(kù)所有權(quán)不變。
這雖然被視作是中國(guó)水權(quán)交易第一案，但很多專(zhuān)家認(rèn)為這并非真正的水權(quán)交易。
“水權(quán)交易是所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，東陽(yáng)和義烏是水量交易，不是水權(quán)交易。”原水利部水文司副司長(zhǎng)、北京師范大學(xué)水科學(xué)研究院院長(zhǎng)許新宜對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，中國(guó)的水資源所有權(quán)歸中央政府，省市區(qū)都沒(méi)有水權(quán)，自然也不存在水權(quán)交易。
“義烏和東陽(yáng)所謂的水權(quán)交易，根本不牽涉水權(quán)，因?yàn)閲?guó)家沒(méi)有允許，水并不是東陽(yáng)所有的，沒(méi)有法律依據(jù)。”中國(guó)環(huán)科學(xué)會(huì)環(huán)境法學(xué)分會(huì)副主任委員、西安交大法學(xué)院教授胡德勝認(rèn)為，這更應(yīng)該稱(chēng)為水工程服務(wù)交易，從東陽(yáng)供水到義烏，除了管道鋪設(shè)、維修等工程服務(wù)，還有水庫(kù)運(yùn)行、維護(hù)服務(wù)，義烏支付的主要是這部分費(fèi)用。
雖然義烏和東陽(yáng)的水權(quán)交易并非真正意義上的水權(quán)交易，也沒(méi)有法律依據(jù)，但水利部等相關(guān)部門(mén)并未叫停此類(lèi)行動(dòng)，在此之后還有寧夏、內(nèi)蒙古等地的水權(quán)交易探索不斷出現(xiàn)。水利部也曾希望在水權(quán)方面進(jìn)行突破，但受制于《水法》限制，難以進(jìn)行下去，從中央層面進(jìn)行推動(dòng)阻力太大，地方的探索也就更有意義。
在寧夏和內(nèi)蒙古的水權(quán)交易探索中，與義烏-東陽(yáng)模式不同之處在于，這是工業(yè)與農(nóng)業(yè)之間的跨行業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓。
寧夏社科院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)段慶林告訴記者，在沿黃河地區(qū)有很多農(nóng)業(yè)區(qū)，歷史上大部分用水指標(biāo)都分給了農(nóng)業(yè)，這些年能源化工行業(yè)發(fā)展起來(lái)，對(duì)水量的需求很大，為了獲取更多的用水指標(biāo)，開(kāi)始與農(nóng)業(yè)區(qū)展開(kāi)水權(quán)交易。
在寧夏、內(nèi)蒙古能源化工產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，企業(yè)幫助灌區(qū)農(nóng)業(yè)進(jìn)行節(jié)水改造，節(jié)省下來(lái)的用水指標(biāo)就可以轉(zhuǎn)讓給能源行業(yè)。當(dāng)然，這也不是真正的水權(quán)交易，而是用水指標(biāo)在不同行業(yè)間進(jìn)行了轉(zhuǎn)移。但是，寧夏和內(nèi)蒙古的水權(quán)轉(zhuǎn)讓做法得到了水利部的認(rèn)可，時(shí)任水利部部長(zhǎng)汪恕誠(chéng)前往考察，并將兩地列為試點(diǎn)。
水利部曲線推進(jìn)水權(quán)
“水權(quán)是什么，法律沒(méi)有明確定義，誰(shuí)來(lái)管理也不知道。”原水利部水文司副司長(zhǎng)、北京師范大學(xué)水科學(xué)研究院院長(zhǎng)許新宜告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，我國(guó)真正的水權(quán)交易是不存在的，現(xiàn)在都是在做水量交易，要進(jìn)行水權(quán)交易就得修改《水法》。
現(xiàn)在的《水法》是2002年修訂過(guò)的，當(dāng)時(shí)并未將水權(quán)概念納入其中，因此水利部要推進(jìn)水權(quán)交易就遇到了法律問(wèn)題，國(guó)家機(jī)關(guān)要依法行政，法律沒(méi)有規(guī)定就不能做。
“現(xiàn)在中央政府對(duì)于依法行政越來(lái)越強(qiáng)調(diào)，沒(méi)有法律規(guī)定，由全國(guó)人大授權(quán)或地方人大立法也可以。”許新宜說(shuō)，做些試點(diǎn)和研究是可以，但不能真正推進(jìn)水權(quán)交易。
這也是水利部原來(lái)打算推行水權(quán)分配管理辦法但中途夭折的原因。后來(lái)把水權(quán)改為水量，出臺(tái)《水量分配暫行辦法》，而水量分配在水法上是有規(guī)定的。水量和水權(quán)自然不同，水量分配涉及的是政府對(duì)政府，而水權(quán)則要落到用水戶身上，是公對(duì)私的。
有專(zhuān)家告訴記者，以前水利部想大力推水權(quán)，但遭遇障礙，現(xiàn)在雖然沒(méi)有再提水權(quán)概念，實(shí)際上也是朝著這個(gè)方向在推進(jìn)。
2011年，水利部制訂《水量分配工作方案》，對(duì)全國(guó)各地用水指標(biāo)進(jìn)行了明確。根據(jù)這個(gè)分水方案，到2015年將用水總量控制在6350億方以下，2020年控制在6700億方，2030年控制在7000億方。此前，七大流域中只有黃河流域有明確的分水方案，其他各大流域幾乎沒(méi)有。此次明確各省的用水總量之后，各省又層層分解，將水量分配到市縣區(qū)。
水量分配之后，意味著水事權(quán)力的下放，雖然其中不存在權(quán)利的轉(zhuǎn)移，但只要地方政府不突破用水上限，怎么用水，用來(lái)干什么，都是在自己的權(quán)力范圍內(nèi)，除非向中央要資金中央才管得上。如此一來(lái)，地方政府也可以進(jìn)行地區(qū)間水資源使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。
水量分配與水權(quán)交易基礎(chǔ)不同，前者是建立在行政手段之上，而后者則是基于市場(chǎng)化原則。不過(guò)，水量分配之后水量轉(zhuǎn)讓會(huì)進(jìn)一步活躍，倒逼水利部改革，而改革就得從修改《水法》開(kāi)始。
接近水利部的人士表示，目前并未看到有任何修改《水法》的跡象，也許以后隨著形勢(shì)的需要，才有可能修改。
不過(guò)，水權(quán)交易并非解決水問(wèn)題的靈丹妙藥，在澳大利亞、美國(guó)這些水權(quán)交易制度完善的國(guó)家，真實(shí)發(fā)生的水權(quán)交易數(shù)量并不多。
澳大利亞的墨累達(dá)令河水權(quán)交易是世界水權(quán)交易的經(jīng)典案例，這條流域經(jīng)過(guò)的地區(qū)大多是干旱地區(qū)，因此在自身水資源不夠的情況下，進(jìn)行水權(quán)交易的就很少。
中國(guó)環(huán)科學(xué)會(huì)環(huán)境法學(xué)分會(huì)副主任委員、西安交大法學(xué)院教授胡德勝告訴記者，墨累達(dá)令河流域有的州甚至制定法案禁止將水權(quán)轉(zhuǎn)讓給別的州，因?yàn)檫@牽涉到本州人民的利益。
在水量短缺的情況下，由于大家都缺水，水權(quán)交易反而不會(huì)太多，而水量豐富的地方更不用水權(quán)交易。不過(guò)，中國(guó)南方雖然水量豐富，但很多河流嚴(yán)重污染，不適宜飲用，這就造成另一種缺水。中科院院士、中科院蘭州分院原院長(zhǎng)程國(guó)棟表示，這也是水權(quán)交易在義烏等南方地區(qū)能開(kāi)展的原因，而去年上萬(wàn)頭死豬漂進(jìn)上海水源地也凸顯了這種水質(zhì)型缺水的嚴(yán)峻。
在中國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化短期內(nèi)難以減速的情況下，隨著人口產(chǎn)業(yè)的聚集，水量短缺和水污染造成的水質(zhì)性缺水問(wèn)題將越來(lái)越突出，而水權(quán)交易雖然難以真正實(shí)現(xiàn)，但通過(guò)用水指標(biāo)轉(zhuǎn)讓這種市場(chǎng)化手段，也能實(shí)現(xiàn)部分水資源的重新配置，實(shí)現(xiàn)曲線救市。
