文章導(dǎo)讀
全國兩會(huì)是否會(huì)賦予環(huán)境保護(hù)部門更大的執(zhí)法權(quán)？對(duì)涉及環(huán)境的項(xiàng)目能否給予真正的否決權(quán)？更為全面完善的環(huán)境管理制度能否建立？
來源：中國環(huán)境報(bào) 作者：陳媛媛
關(guān)于環(huán)保大部制改革的猜想在近期一直未曾間斷，尤其是現(xiàn)在——全國兩會(huì)召開之際，出于對(duì)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的迫切希望，更引發(fā)了人們的關(guān)切。
在近期召開的在全國環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上，環(huán)境保護(hù)部提出，將實(shí)行獨(dú)立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管，健全“統(tǒng)一監(jiān)管、分工負(fù)責(zé)”和“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體系。這一消息引發(fā)輿論猜測(cè)，關(guān)于環(huán)保大部制改革的聲音漸漸增多。
環(huán)境保護(hù)部提出建立獨(dú)立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管體系，不是憑空而來。十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。
目前，大部制改革方案正在醞釀階段，環(huán)保部門能否利用此次機(jī)構(gòu)重組的機(jī)遇，健全完善環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體系，扭轉(zhuǎn)長期以來環(huán)境監(jiān)管偏軟、偏弱的局面？本報(bào)記者采訪了多位環(huán)境法學(xué)專家，他們提出了各自的看法。
深化環(huán)保體制改革，應(yīng)從何處著力？
根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和相關(guān)環(huán)境與資源保護(hù)單項(xiàng)法律的規(guī)定，我國環(huán)境執(zhí)法實(shí)行“統(tǒng)一監(jiān)督管理”和“部門分工負(fù)責(zé)”的管理體系。
但是，在實(shí)際執(zhí)行過程中，各個(gè)職能部門之間職責(zé)分散，權(quán)限交叉重疊，給環(huán)境執(zhí)法帶來種種弊端；各級(jí)地方政府及其有關(guān)部門制約環(huán)境保護(hù)法律的有效實(shí)施、干預(yù)環(huán)境保護(hù)部門依法監(jiān)督污染環(huán)境行為，導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法偏弱、偏軟。
“環(huán)境執(zhí)法存在的問題長期沒有得到扭轉(zhuǎn)，必須從深層次進(jìn)行分析。這已不是在現(xiàn)行制度下加大力度可以解決的問題，必須利用體制改革從根本上解決問題。”中國人民大學(xué)法學(xué)院教授周珂面對(duì)記者感慨地說。
近年來，不斷有環(huán)境法領(lǐng)域的專家學(xué)者呼吁，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，建立和完善環(huán)境保護(hù)管理制度，保障獨(dú)立而統(tǒng)一地進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。
現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)管理體制存在哪些弊端？
根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，我國現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)管體制是以行政區(qū)劃和部門分工為基礎(chǔ)的，呈現(xiàn)出分散的“條塊狀”監(jiān)管模式。
北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)法研究中心副主任楊朝霞指出，這種“條塊狀”的監(jiān)管體制，由于存在分散的環(huán)境監(jiān)管職能與統(tǒng)一的環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在的結(jié)構(gòu)性矛盾，導(dǎo)致監(jiān)管盲區(qū)，也可能造成相互推諉扯皮等現(xiàn)象。
問題表現(xiàn)為涉及到利益時(shí)，各地區(qū)或各部門之間“搶皮球”，而涉及到職責(zé)甚至問責(zé)時(shí)，則“踢皮球”，很難全面、順利地實(shí)現(xiàn)各自的環(huán)境監(jiān)管目標(biāo)。2014年的霍元甲故里化工污染事件中，天津西青區(qū)水務(wù)局和環(huán)保局相互推諉塞責(zé)便是集中體現(xiàn)。
分散的“條塊狀”監(jiān)管模式，還可能造成一個(gè)監(jiān)管部門或區(qū)域政府孤軍奮戰(zhàn)，得不到其他有關(guān)部門的協(xié)助和支持。
2013年底的天津市霧霾預(yù)警發(fā)布事件中，天津交管部門拒不配合環(huán)保部門執(zhí)行車輛限行的應(yīng)急措施便是典型寫照。再如，北京市的霧霾，相當(dāng)一部分就來自于河北、天津、山東等周邊區(qū)域因監(jiān)管不力所造成的污染。
此外，分散的“條塊狀”監(jiān)管模式，還很可能造成地方政府干預(yù)本級(jí)環(huán)保部門依法履行環(huán)境監(jiān)管職能的弊端。
“環(huán)保部門執(zhí)法掣肘的因素，主要來自地方黨委政府的不當(dāng)行政干預(yù)。”北京大學(xué)資源能源與環(huán)境法研究中心主任汪勁說。
事實(shí)上，近些年來，“地方保護(hù)主義”日益成為環(huán)境保護(hù)揮之不去的夢(mèng)魘。正所謂“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔?rdquo;，環(huán)保部門成為了四大尷尬部門之一。2010年的安徽固鎮(zhèn)事件中，依法履行監(jiān)管職責(zé)的固鎮(zhèn)縣環(huán)保局多位領(lǐng)導(dǎo)被縣委和縣政府集體停職便是經(jīng)典案例。
在周珂看來，之所以出現(xiàn)這種情況，與我們國家現(xiàn)行體制密切相關(guān)。我國的行政管理體制強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一管理，但是，這種集中統(tǒng)一監(jiān)管的模式，在環(huán)境管理上并沒有得到很好的體現(xiàn)。部分地方政府以犧牲環(huán)境利益作為代價(jià)，片面追求GDP增長，迫使環(huán)保部門不能很好地發(fā)揮環(huán)境監(jiān)管作用。
在體制和機(jī)制上必須掃除哪些障礙？
“如果沒有一個(gè)獨(dú)立統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管體系，面對(duì)著尖銳的利益沖突，環(huán)保部門將無法應(yīng)對(duì)。”周珂認(rèn)為，深化體制改革優(yōu)先行動(dòng)的應(yīng)是利益尖銳的領(lǐng)域，我國環(huán)境問題面臨著尖銳的利益沖突，需要優(yōu)先予以考慮。
環(huán)境保護(hù)工作要破除現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)管理體制的弊端，“實(shí)行獨(dú)立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管”就必須針對(duì)上述問題，掃除相應(yīng)的障礙。
楊朝霞認(rèn)為，首先，要掃除地方干預(yù)、權(quán)小責(zé)大的體制障礙，建立獨(dú)立監(jiān)管、權(quán)威高效的監(jiān)管體制，確保環(huán)保部門能擺脫本級(jí)政府等外在力量的不當(dāng)干預(yù)，獨(dú)立履行環(huán)境監(jiān)管的法定職責(zé)。其次，要掃除各自為陣、推諉扯皮的體制障礙，建立統(tǒng)一監(jiān)管、分工明確的監(jiān)管體制，建立統(tǒng)一負(fù)責(zé)所有污染物排放監(jiān)管和所有國土空間用途管制職責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制。再次，要掃除孤軍奮戰(zhàn)、缺乏合作的機(jī)制障礙，建立協(xié)調(diào)配合、握指成拳的監(jiān)管體制，設(shè)立高位、權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立部門協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)配合的工作機(jī)制。
獨(dú)立統(tǒng)一的監(jiān)管體制如何確立？
組建涵蓋污染防治、資源保護(hù)和生態(tài)保護(hù)的大環(huán)境部，實(shí)行環(huán)境質(zhì)量黨政一把手負(fù)責(zé)制。
獨(dú)立執(zhí)法和統(tǒng)一監(jiān)管是破解環(huán)境執(zhí)法不力最為核心的要素，這是擺脫各級(jí)地方政府及其有關(guān)部門制約環(huán)境保護(hù)法律有效實(shí)施、干預(yù)環(huán)境保護(hù)部門依法監(jiān)督污染環(huán)境行為的體制機(jī)制保障。
如何建立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制？
為了實(shí)行“獨(dú)立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管”體制，我國早就進(jìn)行過試點(diǎn)。例如，海南省的國土環(huán)境資源廳就是這樣的職能機(jī)構(gòu)，它是主管全省環(huán)境保護(hù)和土地資源、礦產(chǎn)資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用的省政府組成部門。深圳市也于2009年設(shè)立了人居環(huán)境委員會(huì)（簡(jiǎn)稱人居環(huán)境委），其主要職責(zé)是統(tǒng)籌人居環(huán)境政策、規(guī)劃和重大問題，負(fù)責(zé)環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)、建筑節(jié)能、污染減排和環(huán)境監(jiān)管等工作。
從國際上看，也存在這樣的監(jiān)管體制模式。例如，意大利環(huán)境、領(lǐng)土與海洋部，就全面負(fù)責(zé)意大利國土、海洋、河流、濕地、山林等環(huán)境資源的保護(hù)工作，主要職責(zé)是擬訂國家環(huán)境保護(hù)政策、規(guī)劃，起草法律法規(guī)草案，制定部門規(guī)章，以及監(jiān)督法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行等。此外，德國的聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)與核安全部，巴西的聯(lián)邦環(huán)境部，實(shí)行的也是這種體制。
在楊朝霞看來，只要條件成熟，我們改革的步伐可以邁得更大些，組建一個(gè)涵蓋污染防治、資源保護(hù)和生態(tài)保護(hù)的大環(huán)境部。
如何實(shí)現(xiàn)不受干預(yù)的執(zhí)法？
將環(huán)境保護(hù)的職權(quán)統(tǒng)一到一個(gè)部門，就能實(shí)現(xiàn)獨(dú)立執(zhí)法了嗎？汪勁認(rèn)為，通過大部制改革，實(shí)現(xiàn)環(huán)境統(tǒng)一執(zhí)法，只是讓以前相互掣肘扯皮的事不再發(fā)生，但如何做到獨(dú)立執(zhí)法，還有賴于中央不斷深化行政體制改革。
現(xiàn)在有一種說法是：“地方環(huán)保局長是地方黨委書記的小棉襖”。每年都會(huì)有地方環(huán)保部門的負(fù)責(zé)人到環(huán)境
保護(hù)部環(huán)評(píng)審批機(jī)關(guān)催項(xiàng)目審批，“你能指望他們?yōu)榻ㄔO(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)把關(guān)嗎？”汪勁反問道。“假如地方環(huán)保局長只依法辦事而不聽地方黨政領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)指示的話，隸屬于地方黨政的組織部門就可能會(huì)接到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)指示不再提拔甚至任用他（她）了。在當(dāng)下的政府體制和干部考評(píng)機(jī)制面前，許多干部都不會(huì)以放棄個(gè)人未來仕途升遷的機(jī)會(huì)而去選擇保護(hù)地方環(huán)境公益的做法。”
在汪勁看來，之所以出現(xiàn)這種情況，其根本原因在于我國環(huán)境保護(hù)法律將本應(yīng)由地方政府首長承擔(dān)的環(huán)保責(zé)任直接跳過地方政府而賦予環(huán)保部門。而法治國家的做法則是通過法律將環(huán)保責(zé)任規(guī)定由地方政府長官承擔(dān)，環(huán)保部門只是地方政府長官授權(quán)執(zhí)行國家法律和地方政府規(guī)定事務(wù)的主體。
“地方干預(yù)是導(dǎo)致環(huán)保部門不能獨(dú)立執(zhí)法的最重要因素。”在汪勁看來，所謂獨(dú)立，就是解決環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)力不僅要獨(dú)立于其他部門統(tǒng)一行使，同時(shí)還要排除其主管政府黨政領(lǐng)導(dǎo)的各種干預(yù)。然而，環(huán)保部門執(zhí)法想要獨(dú)立于地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)這一點(diǎn)在我國目前還無法做到。
汪勁看認(rèn)為，獨(dú)立必須通過一種機(jī)制，通過一種制度的安排讓環(huán)保部門獨(dú)立行使權(quán)力。與很多人一樣，汪勁寄希望于國家能讓環(huán)保仿效紀(jì)檢監(jiān)察部門實(shí)行垂直管理，在人事權(quán)、財(cái)權(quán)和物權(quán)上獨(dú)立，不受來自方方面面的影響，徹底擺脫地方政府的行政干預(yù)。
對(duì)于垂直管理的建議，中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所所長王燦發(fā)認(rèn)為并不可行。多年的實(shí)踐證明，這些派出機(jī)構(gòu)也難以擺脫地方力量的掣肘。環(huán)境保護(hù)工作在很大程度上必須依賴地方政府的支持，即便人事權(quán)和財(cái)權(quán)獨(dú)立于地方政府，環(huán)保部門嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境監(jiān)督權(quán)力，仍會(huì)遇到地方政府部門不配合的情況，讓監(jiān)督執(zhí)法變得異常困難。陜西省西安市在轄區(qū)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，其效果就值得商榷。
“能否把保護(hù)環(huán)境的職責(zé)直接賦予地方黨委政府，讓地方黨委和政府一把手對(duì)地方的環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)？”汪勁提出他的另一個(gè)設(shè)想。在日本、美國等發(fā)達(dá)國家，國家將環(huán)境管理的職權(quán)是直接賦予地方行政長官，地方行政長官再將權(quán)限賦予具體的行政職能部門。這樣做的好處在于，轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)了環(huán)境污染，環(huán)境質(zhì)量下降了，直接追究黨政一把手的責(zé)任。
改革主攻方向在哪兒？
明晰權(quán)責(zé)界限，建立完善監(jiān)督管理體系
落實(shí)《決定》有關(guān)生態(tài)文明制度建設(shè)的改革措施，需要相應(yīng)修改、完善現(xiàn)行的資源與環(huán)境保護(hù)法律，研究制定一些新的法律及制度措施。
如何降低環(huán)境執(zhí)法阻力？
王燦發(fā)認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)與每個(gè)人的生活息息相關(guān)，環(huán)保機(jī)構(gòu)涉及的職能面非常寬廣。在這種情況下，即便是成立統(tǒng)一的大部門，也仍有可能出現(xiàn)部門職能的交叉問題。他認(rèn)為，大部制改革并不能完全解決統(tǒng)一執(zhí)法問題。
“不管統(tǒng)一管理，還是多個(gè)部門分開管理，大部制度改革必須明晰權(quán)責(zé)界限，建立完善監(jiān)督管理體系，比如建立‘公益行政訴訟’制度，讓老百姓參與監(jiān)督政府，才能真正實(shí)現(xiàn)獨(dú)立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管體系。”王燦發(fā)說。
環(huán)境保護(hù)工作是個(gè)系統(tǒng)性的復(fù)雜工程。環(huán)境具有整體性、流動(dòng)性、聯(lián)系性等基本特性，而人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的生產(chǎn)、加工、流通、運(yùn)輸、倉儲(chǔ)、消費(fèi)和處置等各個(gè)環(huán)節(jié)均會(huì)直接或間接對(duì)環(huán)境發(fā)生不良影響。如何規(guī)范部門職權(quán)，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性和有效性？
楊朝霞認(rèn)為，無論如何劃分職權(quán)，都不可避免地會(huì)存在部門之間和地區(qū)之間的協(xié)調(diào)和銜接的難題。要想使體制改革更好地達(dá)到預(yù)期的目的，還須建立一些調(diào)整部門之間和地區(qū)之間關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、考評(píng)機(jī)制和矯正機(jī)制，來保障法律的切實(shí)執(zhí)行。
如何制定修改生態(tài)環(huán)境法律？
環(huán)保部門要實(shí)現(xiàn)獨(dú)立執(zhí)法，應(yīng)當(dāng)解決環(huán)保部門獨(dú)立于其他部門的問題，同時(shí)還要解決相對(duì)獨(dú)立于轄區(qū)政府的問題。汪勁認(rèn)為，獨(dú)立于轄區(qū)政府值得商榷。按照法律規(guī)定，環(huán)保部門是政府的職能部門，獨(dú)立于地方政府必須得到法律的授權(quán)。“如果環(huán)保部門獨(dú)立行使監(jiān)管權(quán)力寫不到法律條款中，獨(dú)立執(zhí)法將變成一句空話。”
周珂則認(rèn)為，很多政治體制改革中規(guī)定，往往都是以文件形式下發(fā)的，比如國務(wù)院三定方案。我國的法律修訂具有延遲性，很多條款都在政治體制改革完成后才寫入法條。在深化體制改革中，只有中央拿出具體的實(shí)施步驟，才能考慮后面的立法問題。
當(dāng)前，《環(huán)境保護(hù)法》正在進(jìn)行緊鑼密鼓地修改，《環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)條款中，是否會(huì)有針對(duì)獨(dú)立和統(tǒng)一執(zhí)法的內(nèi)容，值得關(guān)注。
盡管以立法的方式，完善環(huán)境政策法規(guī)，在短期內(nèi)仍需等待。楊朝霞仍認(rèn)為，我們必須借此契機(jī)，以十八大報(bào)告和《決定》為指導(dǎo)，將其修改為由全國人大通過的生態(tài)文明建設(shè)基本法，對(duì)生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)政治建設(shè)、生態(tài)文化建設(shè)、生態(tài)社會(huì)建設(shè)和生態(tài)產(chǎn)品保護(hù)（包括人居環(huán)境防治、自然資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保育）進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，并對(duì)現(xiàn)行環(huán)境監(jiān)管體制進(jìn)行全方位的改革，建立科學(xué)合理的生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)管體系，構(gòu)建由協(xié)調(diào)機(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、考評(píng)機(jī)制和矯正機(jī)制等組成的部門間溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制體系，以形成“權(quán)責(zé)一致、分工合理、系統(tǒng)協(xié)調(diào)、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的獨(dú)立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管體制。
國外經(jīng)驗(yàn)
在現(xiàn)代政府管理中，施行大部門體制主要是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟的發(fā)達(dá)國家最早探索并逐步普遍實(shí)行的一種行政管理模式。同時(shí)，從歷史背景來看，作為企業(yè)的大型跨國公司的“大事業(yè)管理部門”的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)這些國家在政府管理上采取大部門體制也產(chǎn)生了積極的影響。下面，我們來看看其他國家是如何開展大部制改革的。
如何統(tǒng)一管理權(quán)限？
——日本
日本政府機(jī)構(gòu)在2001年實(shí)行重大改革。在將20多個(gè)部門合并為6個(gè)部門的過程中，將環(huán)境廳升格為環(huán)境省，其行政職能也相應(yīng)有些變化。
在行政職能上，升格后的環(huán)境省突出兩點(diǎn)，一是從環(huán)境管理的角度出發(fā)，通過強(qiáng)化與相關(guān)省廳調(diào)整、聯(lián)合，開展綜合性的環(huán)境管理，指導(dǎo)各省和各地方政府的環(huán)境管理工作。比如，將原來多個(gè)部門負(fù)責(zé)的廢棄物管理職責(zé)統(tǒng)一劃歸環(huán)境�。ㄉ罾墓芾砗吞幹靡苍谄渲校�，由其廢棄物再生利用對(duì)策部負(fù)責(zé)管理；二是在防止全球變暖等環(huán)境事務(wù)方面，加強(qiáng)國際上齊抓共管，強(qiáng)化其職能、體制。
如何獨(dú)立行使執(zhí)法權(quán)？
——美國
美國聯(lián)邦和州政府的權(quán)限由憲法規(guī)定，互不隸屬，聯(lián)邦和州政府在環(huán)境管理方面的權(quán)力配置呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的契約色彩。聯(lián)邦政府利用開支權(quán)，通過和州政府的協(xié)商，進(jìn)行資金補(bǔ)貼，引導(dǎo)州政府貫徹聯(lián)邦政府的環(huán)境管理計(jì)劃。
美國環(huán)境保護(hù)署（EPA）是聯(lián)邦立法創(chuàng)立的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，受托監(jiān)督美國經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)具體部門。它和其他新型社會(huì)管理機(jī)構(gòu)一樣獨(dú)立于內(nèi)閣各部之外，兼有立法、行政、司法3種職能，往往被稱為第四政府部門。
怎樣建立環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)？
——印度
印度政府建立了最高級(jí)別的環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國家環(huán)境委員會(huì)，它是有關(guān)環(huán)境事務(wù)的最高決策機(jī)構(gòu)，由總理領(lǐng)導(dǎo)，成員由中央政府各部門的高級(jí)代表和各州的州長，非政府團(tuán)體，知名科學(xué)家以及學(xué)術(shù)團(tuán)體組成。
——巴西
巴西的國家環(huán)境委員會(huì)（CONAMA）也是這樣的機(jī)構(gòu)，其屬于國家環(huán)境系統(tǒng)中的咨詢和審議機(jī)構(gòu)，是一個(gè)集體決策機(jī)構(gòu)，由環(huán)境部領(lǐng)導(dǎo)，并由政府各部門和一些直接或間接涉及環(huán)境事務(wù)的社會(huì)力量組成。此外，在地區(qū)之間，可建立跨越行政區(qū)劃的大流域或大區(qū)域的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，或由上級(jí)政府及職能部門出面協(xié)調(diào)。
