江蘇省不久前首次達成排污權(quán)交易的市場化競價買賣,再次引發(fā)人們對我國實行排污權(quán)交易的關(guān)注和思考。
我國的排污權(quán)交易試點工作至今已開展近20年,但是這項環(huán)境政策試行多年后仍未成為一項法律制度。排污權(quán)交易制度起源于美國,并帶來了巨大的經(jīng)濟效益和社會效益。據(jù)美國總會計師事務(wù)所估計,排污權(quán)交易制度從1990年被用于二氧化硫排放總量控制以來,美國二氧化硫排放量得到明顯控制,促進了環(huán)境改善,并節(jié)約了近20億美元治理污染的費用。之后,德國、英國、澳大利亞等國家相繼進行了排污權(quán)交易實踐。
然而,自從我國引入排污權(quán)交易的理論、案例,以及歐美國家的管理思路以來,國內(nèi)的一些法律、環(huán)保領(lǐng)域的專家學(xué)者和政府管理部門的官員,提出了很多在我國試行排污權(quán)交易的利弊分析、試點方案、制度設(shè)計等多方位的研究和探討。但是,仍然沒能使排污權(quán)交易成為我國一項新的環(huán)境管理法律制度。
排污權(quán)交易為何未能在我國落地生根?到底難在何處?筆者認為,排污權(quán)交易制度是西方國家在探索環(huán)境問題市場化解決機制的過程中確立的一項法律制度,帶有很重的實用主義色彩。這一制度的設(shè)計為解決日益嚴峻的環(huán)境問題提供了另一種思路。排污權(quán)交易在我國能否真正生根、結(jié)果的根源,取決于地方政府有關(guān)部門,尤其是手握行政許可權(quán)和監(jiān)管權(quán)的政府官員對排污權(quán)交易的正確認知,從而在試行或者實施中,認清區(qū)域差異,突出利益重圍,切實轉(zhuǎn)變觀念,創(chuàng)新環(huán)境管理。
首先,應(yīng)該認識到排污權(quán)交易制度的市場經(jīng)濟屬性。行政過度干預(yù)將會干擾這項制度的社會公平性和公正透明。有些政府管理人員極力反對實行排污權(quán)交易的市場化,而熱衷于協(xié)商轉(zhuǎn)讓排污權(quán)。持這種觀點的人認為,排污權(quán)交易的市場化會使排污權(quán)交易失控。事實上,這種理由的根源來自于長期以來的官僚利益潛規(guī)則。
確實,要把一項實權(quán)在握的許可權(quán)移交給市場,是一種深刻的行政管理改革,而改革必然會有陣痛,但是必須忍受,否則免談大力推進排污權(quán)交易。一些人之所以擔心失控,其實是一些部門或個別官員擔心失去對排污企業(yè)的控制權(quán),抑或還潛藏著排污權(quán)尋租心理。因此,排污權(quán)交易管理中,應(yīng)該重視分級市場的管理,逐步取消初始排污權(quán)行政許可的分配,使排污權(quán)交易實實在在地進入資源權(quán)益的市場化運營。
第二,應(yīng)該唯實而不唯上,大力推動排污權(quán)交易的市場化管理,藉此以實現(xiàn)建設(shè)項目環(huán)境管理實行環(huán)境影響評價法定制度的獨立性。近年來,社會公眾越來越關(guān)注建設(shè)項目的環(huán)境影響評價,關(guān)心環(huán)境質(zhì)量狀況,要求環(huán)保部門公開建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批意見的呼聲也越來越多。但是,在有些地方,有的環(huán)保部門和管理人員已經(jīng)習(xí)慣于把排污權(quán)許可的指標,違規(guī)甚至違法“撥”給首長項目或者形象工程,而無視這些工程是否通過了環(huán)境影響評價。而實行排污權(quán)交易的市場化管理,可以轉(zhuǎn)變一些管理部門唯上級領(lǐng)導(dǎo)是從的不良作風,把公眾對建設(shè)項目排污信息的知情權(quán)公開給社會。這樣不僅得民心,而且會增強政府在環(huán)境保護領(lǐng)域的公信力。
第三,應(yīng)該切實轉(zhuǎn)變環(huán)境管理方式,大膽實踐、大膽創(chuàng)新,大力推進排污權(quán)交易試點。排污權(quán)交易是一項系統(tǒng)而長遠的工程。實施排污權(quán)交易,涉及市場主體、權(quán)益確權(quán)、交易區(qū)域、合理定價、監(jiān)管機制等問題。當前,很多專家學(xué)者呼吁立法機關(guān)盡快為排污權(quán)交易立法。這是基于在我國早日實行排污權(quán)交易的急切期盼。然而,在我國需要立法而尚未立法的行政管理內(nèi)容并非只有排污權(quán)交易,很多改革試點都是在尚無法可依的情況下進行的,同樣取得了不菲的成效。因此,作為一項政府社會管理的改革,當前和今后,排污權(quán)交易試點同樣應(yīng)該大膽、謹慎、勇敢地向前。
目前,一些地方環(huán)境管理部門擔心實行排污權(quán)交易后,會出現(xiàn)違法排污帶來的管理難題。對此,實施排污權(quán)交易后的環(huán)境行政管理,其重點應(yīng)該放在進一步提高監(jiān)控手段的高技術(shù)性、可靠性、客觀性和科學(xué)性。同時,隨著社會生態(tài)文明程度和企業(yè)承擔社會責任自覺性的提升,必將形成環(huán)境道德的社會規(guī)范,公眾關(guān)注環(huán)境質(zhì)量的社會監(jiān)督義務(wù)也將增強。環(huán)境管理部門此時可以把工作重點轉(zhuǎn)移到研究探索如何激勵排污企業(yè)轉(zhuǎn)型升級、積極減排,如何加強環(huán)境監(jiān)督的法治化,如何通過市場調(diào)節(jié)來懲罰違法、違規(guī)排污行為,避免排污權(quán)交易造成區(qū)域排污布局調(diào)整的缺陷,設(shè)計出符合社會發(fā)展的環(huán)境行政管理模式。
筆者以為,應(yīng)該辯證地看待排污權(quán)交易這一新生事物。特別是在我國不斷深化的市場經(jīng)濟條件下,要重視環(huán)境容量資源優(yōu)化配置的復(fù)雜性和艱巨性。尤其是在經(jīng)濟相對發(fā)達區(qū)域,應(yīng)當積極避免資本向能耗高、污染重的企業(yè)流轉(zhuǎn)和出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局同構(gòu)性的情況,大膽探索建立排污權(quán)交易市場。