污水處理PPP項(xiàng)目涉及到的合同體系非常龐大，其中包括：項(xiàng)目合同、股東協(xié)議、融資合同、工程承包合同、保險(xiǎn)合同等等，PPP項(xiàng)目合同是最核心的合同。PPP項(xiàng)目合同最關(guān)鍵的問題是項(xiàng)目權(quán)利義務(wù)邊界的設(shè)置問題，不僅要做到公平合理，同時(shí)也要合法合規(guī)。筆者有幸參與BOT模式下污水處理PPP項(xiàng)目合同的審查，期間發(fā)現(xiàn)、搜集及整理了一些個(gè)人經(jīng)驗(yàn)，從合法合規(guī)的角度對(duì)PPP項(xiàng)目合同權(quán)利義務(wù)設(shè)置時(shí)的注意事項(xiàng)進(jìn)行了總結(jié)，僅供大家參考和指正。
 

一、設(shè)置項(xiàng)目公司義務(wù)時(shí)需注意事項(xiàng)

在特許經(jīng)營(yíng)期間，項(xiàng)目公司應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同的約定，自行承擔(dān)費(fèi)用、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，負(fù)責(zé)污水處理廠廠區(qū)紅線范圍內(nèi)項(xiàng)目設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)，保證按照適用法律、項(xiàng)目合同和謹(jǐn)慎運(yùn)營(yíng)慣例經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目設(shè)施，使其處于良好的運(yùn)營(yíng)環(huán)境并能在運(yùn)營(yíng)參數(shù)范圍內(nèi)安全穩(wěn)定地提供污水處理服務(wù)，并在特許經(jīng)營(yíng)期滿時(shí)將項(xiàng)目設(shè)施移交給政府或其指定機(jī)構(gòu)，在不損害上述原則前提下，項(xiàng)目公司履行義務(wù)時(shí)需注意：

(1)未經(jīng)政府同意，整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)注冊(cè)資本金不得減少，項(xiàng)目公司不得轉(zhuǎn)讓和解散。對(duì)于注冊(cè)資本金，需按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》，此類項(xiàng)目資本金占項(xiàng)目總投資的最低比例為20%。銀行在給項(xiàng)目貸款時(shí)，也會(huì)考慮項(xiàng)目的資本金比例的多少。在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)的某一特定時(shí)間段內(nèi)，政府對(duì)股權(quán)鎖定，未經(jīng)政府書面同意，項(xiàng)目公司不得轉(zhuǎn)讓股權(quán)，在這一鎖定期結(jié)束后，項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)讓股權(quán)需向政府備案�！豆�司法》第七十一條規(guī)定，公司章程對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓另有規(guī)定的依其規(guī)定�！豆�司法》第四十二條，股東表決權(quán)按照出資比例行使表決權(quán)，公司章程另有規(guī)定的除外。一般的污水處理PPP項(xiàng)目，政府均有參股，在項(xiàng)目公司章程中應(yīng)對(duì)公司股權(quán)的變更及注冊(cè)資本的減少作出相應(yīng)的規(guī)定，以反映PPP項(xiàng)目合同對(duì)項(xiàng)目公司股權(quán)變更及注冊(cè)資本金減少的限制。我們可以在公司章程中，對(duì)表決權(quán)作一定約定，如一票否決權(quán)，對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行限制。當(dāng)然項(xiàng)目公司成立后，也有可能通過召開股東會(huì)把章程修改掉，因此，在公司章程或者PPP項(xiàng)目合同中都需要約定如“未來修改章程須經(jīng)政府同意”的條款，以此限制股權(quán)轉(zhuǎn)讓。

(2)根據(jù)適用法律和項(xiàng)目合同的規(guī)定接受政府對(duì)項(xiàng)目公司的監(jiān)督和檢查，并為政府履行上述監(jiān)督權(quán)利提供相應(yīng)的工作條件，但該等監(jiān)督不得干涉項(xiàng)目公司根據(jù)適用法律和本協(xié)議履行其在PPP項(xiàng)目合同下的權(quán)利和義務(wù)。政府對(duì)于項(xiàng)目公司的監(jiān)管不限于建設(shè)期工程監(jiān)管，對(duì)于運(yùn)營(yíng)期也存在核實(shí)和調(diào)查，對(duì)于項(xiàng)目公司的檢查程序、結(jié)果、設(shè)備和儀器進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)和檢查，如政府對(duì)備用水樣的再次檢測(cè)結(jié)果與項(xiàng)目公司有很大出入時(shí)，可以在合同中約定，委托雙方認(rèn)可的有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測(cè)，費(fèi)用由有過錯(cuò)的一方承擔(dān)。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第二十四、第二十五條，縣級(jí)以上人民政府主管部門及其委托的環(huán)境檢測(cè)機(jī)構(gòu)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的部門，有權(quán)對(duì)造成嚴(yán)重污染的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，可以對(duì)造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備進(jìn)行查封扣押。污水處理廠在污水經(jīng)過處理過后的水質(zhì)仍然可能存在不達(dá)標(biāo)，期間產(chǎn)生的污泥可能存在處置不當(dāng)，對(duì)環(huán)境造成的影響將受到環(huán)保部門的監(jiān)督，因此，對(duì)于污水處理廠的監(jiān)督不限于簽約主體的監(jiān)管。

(3)應(yīng)按照法律法規(guī)及相關(guān)政策繳納有關(guān)稅費(fèi)。在《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》分別對(duì)污水處理廠、污泥處理勞務(wù)、污水處理勞務(wù)在達(dá)到相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和條件時(shí)的退稅作了規(guī)定，詳見下表：

但是需要注意：已享受規(guī)定的增值稅即征即退政策的納稅人，因違反稅收、環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)受到處罰(警告或單次1萬元以下罰款除外)的，自處罰決定下達(dá)的次月起36個(gè)月內(nèi)，不得享受《關(guān)于印發(fā)<資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄>的通知》規(guī)定的增值稅即征即退政策。

(4)除經(jīng)政府書面同意，項(xiàng)目公司可將污水處理服務(wù)費(fèi)收費(fèi)權(quán)進(jìn)行質(zhì)押外，項(xiàng)目公司不得將其財(cái)產(chǎn)和PPP項(xiàng)目合同項(xiàng)下的任何權(quán)利義務(wù)、所有權(quán)和權(quán)益設(shè)定任何抵押、質(zhì)押或者任何其他形式的擔(dān)保。根據(jù)《公司法》第十六條，公司向其他企業(yè)投資或者為他人提供擔(dān)保，依照章程的規(guī)定，由董事會(huì)或者股東會(huì)、股東大會(huì)決議。因此，在政府參股的項(xiàng)目公司中，政府也可以在章程中對(duì)擔(dān)保事宜進(jìn)行規(guī)定，行使股東的表決權(quán)。根據(jù)發(fā)改委《政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》第八條第五款：項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬是指明確合作各階段項(xiàng)目有形及無形資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)的歸屬。項(xiàng)目資產(chǎn)主要包括土地和土地上的附著物、設(shè)施設(shè)備等。污水處理項(xiàng)目用地屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地，一般是劃撥用地，通常應(yīng)明確未經(jīng)政府批準(zhǔn)，項(xiàng)目公司不得將該項(xiàng)目涉及的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方或者用于該項(xiàng)目以外的其他用途。項(xiàng)目土地附著物、建(構(gòu))筑物、污水處理設(shè)施及設(shè)備等所有權(quán)屬于政府，期滿后移交給政府。

(5)通常情況下履約保函體系需覆蓋整個(gè)政府與社會(huì)資本合作期間。履約保函體系由投資者競(jìng)標(biāo)保函、建設(shè)期履約保函、運(yùn)營(yíng)期維護(hù)保函和移交維修保函組成。實(shí)踐中，往往不會(huì)根據(jù)項(xiàng)目合作階段對(duì)于履約保函種類作特別劃分，但是在每個(gè)階段會(huì)依據(jù)每個(gè)階段擔(dān)保目的的不同對(duì)擔(dān)保金額作出不同要求。政府通過與社會(huì)資本成立項(xiàng)目公司，剝離自身債務(wù)與降低風(fēng)險(xiǎn)，同樣社會(huì)投資者也同樣通過成立項(xiàng)目公司，通過項(xiàng)目的有限追索權(quán)來實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)剝離，因此，社會(huì)投資者也可能不太愿意為項(xiàng)目提供額外的擔(dān)保，更何況每一種擔(dān)保都要產(chǎn)生財(cái)務(wù)成本，加大財(cái)政壓力。但是如果要項(xiàng)目公司來承擔(dān)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)期間及移交期間的擔(dān)保，又牽涉到一個(gè)問題，往往政府也是項(xiàng)目公司的股東，政府作為股東也在出資范圍內(nèi)為污水處理項(xiàng)目存在履約的擔(dān)保。

二、設(shè)置政府義務(wù)時(shí)需注意事項(xiàng)

為了保證PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行，確保政府履約的契約精神，政府往往需要對(duì)項(xiàng)目公司作出一定的承諾，明確政府在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的主要義務(wù)。每一個(gè)項(xiàng)目有自己的特殊性，因此政府承諾的范圍可能會(huì)有所不同，比較常見的承諾為：付費(fèi)或者補(bǔ)助，提供一定量的污水;負(fù)責(zé)或者協(xié)助獲取項(xiàng)目相關(guān)土地權(quán)利;提供相關(guān)連接設(shè)施;辦理有關(guān)政府審批手續(xù);為了防止不必要的競(jìng)爭(zhēng)，作出唯一性承諾等等。政府在履行義務(wù)時(shí)須注意：

(1)應(yīng)當(dāng)完成前期工作。與項(xiàng)目相關(guān)的項(xiàng)目規(guī)劃選址、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、環(huán)境影響評(píng)價(jià)書、地質(zhì)勘查報(bào)告、節(jié)能評(píng)估、壓覆礦查詢，水土保持方案、水資源論證報(bào)告、排污口設(shè)施許可、確定咨詢顧問和招標(biāo)代理單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的招商工作。在PPP項(xiàng)目合同簽訂后，政府應(yīng)將前期工作成果，如項(xiàng)目的立項(xiàng)、環(huán)評(píng)、節(jié)能評(píng)估等資料交給項(xiàng)目公司。在前期工作費(fèi)用的支付問題中，有些政府因?yàn)榻?jīng)濟(jì)拮據(jù)會(huì)在招標(biāo)文件中約定由項(xiàng)目公司或者社會(huì)資本支付，如有些政府會(huì)在談判備忘錄以及PPP項(xiàng)目合同中約定政府對(duì)前期費(fèi)用支出的金額計(jì)入項(xiàng)目總投資，作為政府入股項(xiàng)目公司的股本金，然而如果政府PPP招商不成功，則前期費(fèi)用就完全只能由政府兜底了。

(2)根據(jù)協(xié)議的約定向項(xiàng)目公司支付污水處理費(fèi)。根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《政府購(gòu)買服務(wù)暫行管理辦法》第十四條第一款中規(guī)定環(huán)境治理領(lǐng)域適宜社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)，可知污水處理項(xiàng)目屬于政府購(gòu)買服務(wù)范疇，由政府向項(xiàng)目公司支付污水處理費(fèi)。政府對(duì)企業(yè)的污水處理費(fèi)一般納入價(jià)格聽證目錄，比如城市污水處理費(fèi)作為《湖南省價(jià)格聽證目錄》的第十二項(xiàng)。是否經(jīng)過價(jià)格聽證也往往作為銀行給項(xiàng)目公司貸款的一項(xiàng)考核標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《湖南省政府制定價(jià)格成本監(jiān)審實(shí)施細(xì)則》第四條：凡實(shí)行價(jià)格聽證的商品、服務(wù)價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)自動(dòng)列入成本監(jiān)審目錄，污水處理成本定調(diào)價(jià)監(jiān)審。由于安慶污水處理管網(wǎng)一體化整合方案公開招標(biāo)引來的異議，因此，筆者不得不提醒政府在給項(xiàng)目公司支付污水處理費(fèi)時(shí)，應(yīng)綜合考慮社會(huì)公眾對(duì)價(jià)格的接受能力以及對(duì)于法律法規(guī)對(duì)成本規(guī)定的基礎(chǔ)上制定一個(gè)讓項(xiàng)目公司能夠履約下去的合理回報(bào)機(jī)制。

(3)一般由政府提供土地使用權(quán)。土地是劃撥還是出讓也有過一些分歧，依據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)《土地管理法》第五十四條規(guī)定，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得。按照國(guó)土資源部《劃撥用地目錄》第三條第五款的規(guī)定，污水處理廠用地屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施用地，在劃撥用地目錄里。然而國(guó)土資源部發(fā)布的《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》第二十一條規(guī)定，國(guó)家擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，除軍事、保障性住房和涉及國(guó)家安全和公共秩序的特殊用地可以以劃撥方式供應(yīng)外，國(guó)家機(jī)關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施(產(chǎn)業(yè))、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類社會(huì)事業(yè)用地中的經(jīng)營(yíng)性用地，實(shí)行有償使用。本以為明朗的土地問題，在《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》頒布后，卻因?yàn)閯潛苓�是出讓有了污水處理項(xiàng)目用地是否屬于經(jīng)營(yíng)性用地之爭(zhēng)。筆者是從法律效力層級(jí)上分析，全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《土地管理法》屬于法律效力高于國(guó)土資源頒布的部門規(guī)章《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，應(yīng)適用《土地管理法》，適用劃撥方式取得項(xiàng)目用地。同時(shí)還存在觀點(diǎn)認(rèn)為從發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》第三條第二款，可知項(xiàng)目公司主要靠政府購(gòu)買服務(wù)，不直接向使用者收費(fèi)，沒有其他收費(fèi)渠道，認(rèn)為污水處理項(xiàng)目屬于非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，這樣的觀點(diǎn)還有待于商榷。如果社會(huì)投資者經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚或者項(xiàng)目具有某些特殊性需要將項(xiàng)目用地進(jìn)行出讓，也是可行的，只是實(shí)踐中并不多見。