十八屆三中全會之后，PPP作為中央穩(wěn)增長、緩解地方債務壓力的重要工具，其簽約工作得到了各地政府的重點關注。然而近四萬億的PPP示范項目和推介項目出臺之后，其簽約現(xiàn)狀是否也得到了可喜的進展，我研究院通過調查、梳理，對PPP項目的簽約情況進行了匯總。

PPP，五萬億的盛宴。

2015年9月29日，經各省財政部門推薦和專家評審，財政部公布了第二批PPP示范項目名單——此番公布的項目共計有206個，總投資金額6588.64億元，項目總量為2014年11月30日財政部所公布的第一批PPP示范項目的七倍，投資額總數(shù)是第一批示范項目的四倍。

與此同時，國家發(fā)改委與各地發(fā)改委從今年年中陸續(xù)發(fā)布的推介PPP項目數(shù)量已達1600余個，總金額已超過3萬億——因財政部發(fā)布的示范項目側重于項目的模式結構和融資方法，而發(fā)改委推介的項目側重于項目對城鎮(zhèn)化的貢獻，所以“示范”與“推介”項目的重復率極低，僅有十余個項目重復。故而，目前在全國范圍內的PPP示范、推介項目總投資金額已達到了近3.8萬億。

表1：發(fā)改委PPP推介項目區(qū)域分布

數(shù)據(jù)來源：國家發(fā)改委與各地發(fā)改委官方網站

然而，PPP的蛋糕還不只是這么一點。據(jù)我們調查：在國家政策的大力倡導下，各地已紛紛響應號召，在歷經近半年的籌劃后，已有大量PPP項目在今年下半年進入簽約狀態(tài)，簽約項目數(shù)量達到約590個，總簽約金額達到約1.7萬億。然而簽約項目中，被示范、推介項目所包含的僅有40%——通過比對，我們發(fā)現(xiàn)財政部示范項目中(含第一批示范項目與第二批示范項目)約有19.3%進入簽約流程;而發(fā)改委推介項目中約有12%的項目進入簽約流程——交集之外的是大量的不在示范、推介項目之列的PPP簽約項目。

據(jù)我們了解，之所以會發(fā)生此現(xiàn)象，是因PPP項目有兩個層次，通常各地都會篩選出幾十個項目報到國家發(fā)改委和財政部，但中央只會選擇一部分項目進入示范項目或試點項目，同時只會為一部份項目提供財政支持;未被國家選中的那部分項目，地方也可以憑借自己的政府財政支持進行發(fā)展。

所以各地都會有大量的未經國家財政部和發(fā)改委公開發(fā)布的PPP項目，這些項目往往會在各地的PPP簽約會上推介給各類資本提供方。當然，這些項目中，有很多并沒有達到財政部對PPP模式的要求——許多項目的社會資本吸收方式是銀行直接借貸或政府財政補貼，項目缺少了“社會資本共同參與”的核心要素。而地方政府向外界公開火熱的簽約場面更多地還是一種營銷的意圖，是一種政績的對外展示。

表2 我國規(guī)范PPP模式的相關政策法規(guī)

資料來源：各政府部門官方網站

但可以看到的是，目前國家推出的示范、推介項目與已簽約但未納入中央項目庫的項目之和已經超過了2400個，合計金額已達到了至少5萬億的規(guī)模，約占2014年基建投資的50%，由此可見國家積極貫徹并大力推行PPP之決心。如2016年繼續(xù)發(fā)布PPP示范、推薦項目，那未來我國的PPP項目相對于基建項目總量的占比將極有可能超過世界各國慣于使用的15%的標準，“PPP化”將成為我國基建項目融資模式設計的主流。

哪些省份成為了PPP簽約大省?

根據(jù)我院從各地方政府和地方發(fā)改委收集到的PPP簽約情況數(shù)據(jù)，我們得出：全國各省與直轄市PPP簽約情況分布極為不均，除去城市化較為領先的老直轄市，即上海、北京、天津PPP項目簽約數(shù)量較少，在全國其他地區(qū)，PPP項目簽約數(shù)量與地區(qū)發(fā)展熱度有著較強的相關性。

華東地區(qū)的浙江、江蘇、山東成為了PPP簽約較為領先的省份，在全國范圍來看，三省簽約數(shù)分別占全國總簽約數(shù)的7%、10%、6%——全國范圍內占比在5%以上的省份僅7個，華東三省占據(jù)了幾乎半壁江山，究其緣由，是與經濟高度發(fā)達，且政府信譽較好、債務與或有債務的償還能力可靠有關。華南地區(qū)的廣東省雖然簽約數(shù)量較遜色于華東三省，但在區(qū)域內較為突出的經濟發(fā)展表現(xiàn)，亦使其從華南三省中脫穎而出，成為了簽約數(shù)量超過二十的省份。

同樣的情況也發(fā)生在西南、西北地區(qū)。受“西部大開發(fā)”政策的指引，西部地區(qū)的基礎設施建設需求較大，其整體PPP簽約數(shù)量已占全國整體簽約數(shù)量的三分之一以上，但是簽約項目卻主要集中在云貴川地區(qū)和新疆。分析其原因：首先，隨著沿海地區(qū)漸漸喪失低價勞動力和土地成本優(yōu)勢，包括富士康在內的大型生產型企業(yè)已漸漸將生產的重心轉移至成都等西部城市，云貴川地區(qū)三省一市憑借良好的信息整合和區(qū)域互補、互助協(xié)同發(fā)展體系，已然成為了西部地區(qū)經濟發(fā)展最快且工業(yè)發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮牡貐^(qū)，未來中國參與“世界工廠”的核心之一必然是這個地區(qū)，所以社會資本參與此區(qū)域的建設未來必將收獲更多的政策福利;而新疆作為“一代一路”政策中“絲綢之路經濟帶”的重要樞紐，其發(fā)展?jié)摿ψ匀槐桓鞣娇春�，故而，自治區(qū)與建設兵團的項目簽約量之和位居全國第一名也在情理之中。

此外，遼寧省和河北省簽約量也超過了二十，由此見得，“環(huán)渤海”地區(qū)的氣候正在形成，發(fā)改委《關于印發(fā)環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展綱要的通知》政策的發(fā)布亦是順應時勢。整體而言，基于PPP簽約數(shù)量這個線索，我國新一輪的城市化發(fā)展格局已初步顯現(xiàn)出來，這是對投資者的指引，亦是對政策的良好反饋，隨著這些PPP項目的順利落地，更多的發(fā)展機遇將會來到各個地區(qū)，若是政府方和社會資本方都能夠積極配合，使項目順利推進，那PPP在地方上的發(fā)展將會進入良性的循環(huán)。

表3 各地PPP項目簽約數(shù)量與簽約金額

數(shù)據(jù)來源：地方政府與發(fā)改委

圖1 各地PPP項目簽約數(shù)量相對總簽約量的占比

哪些領域的PPP項目成為了簽約熱門?

通過財政部公布的第二批PPP示范項目名單我們可以看到：全國范圍內，市政類項目和水務類項目占比最大，分別達到29%和24%;交通類項目次之，占比18%;其他類型項目的數(shù)量則無系統(tǒng)性的差別;但體育類項目數(shù)量最少，僅有遼寧的盤錦市體育中心一個項目——可見在“鳥巢”案例之后，相關單位對體育場PPP項目的操作模式尚存在疑慮。

對第二批PPP示范項目名單的簽約數(shù)進行統(tǒng)計之后，我們發(fā)現(xiàn)：已有30個項目進入簽約環(huán)節(jié)，且需求端和供給端的匹配度極高——簽約項目中市政項目占5個;水務項目9個;交通項目7個;養(yǎng)老項目3個;文化、醫(yī)療項目各占兩個;旅游、科技項目各占一個�？梢姛o論從政府方面或是社會資本方面來看，交通、市政、水務項目都是投資熱度最高的。

通過對全國各地發(fā)改委提供的已簽約項目的梳理，得到的亦是同樣的結果——此處需特別說明，因財政部、發(fā)改委對于項目的歸類稍有不同——如有關河道整治的項目，財政部將其歸類為“水務”大類，而多省發(fā)改委則將其歸類為“環(huán)境綜合治理”類;財政部示范項目中將地鐵項目歸類為“交通”，而有地方發(fā)改委將其歸類為“市政設施”中的“基礎設施”。整體而言，發(fā)改委的項目分類方式在各省間還未實現(xiàn)一致，故此處為了標準統(tǒng)一，本簽約統(tǒng)計將采用財政部對項目的歸類方式。我們對項目類型已知的461個簽約項目進行統(tǒng)計，得到如下分布圖：

圖2全國已簽約項目的領域分布

但是，據(jù)我們了解，目前歸為“已簽約”階段的PPP項目所簽訂的并非都是確認項目具體實施細節(jié)的合同，而是僅簽訂了確認社會資本和政府合作意向的框架協(xié)議。通常PPP項目從前期調研、物有所值研究、評估風險、建立財務模型、設計PPP模式到最后正式合同的準備估計需要至少半年的時間，而各地PPP項目推薦會上的簽約通常都是社會資本方簡單了解項目后覺得有投資價值而確定的初步投資意向。并非團隊深思熟慮后的結果，所以從“意向約”到“合同約”可能還存在些許變故，最終項目是否能落地，還是以合同的簽訂為準。

在近日的“第一屆中國PPP融資論壇”上，財政部政府和社會資本合作中心的主任焦小平提到：財政部將于2016年初正式啟動“財政部國家PPP管理平臺”，屆時所有項目的項目描述、簽約情況、實施進展情況、地方政府債務與或有債務情況都將會在平臺上公布，著力以全透明的信息披露充分保護社會資本方的利益。在此平臺正式落地之后，PPP的簽約情況將會得到最真實、即時的跟蹤，社會資本也可以通過平臺提供的大數(shù)據(jù)分析服務，選出更為有價值的投資機遇。相信在立法落地、項目庫完善、信息平臺建設并駕齊驅的態(tài)勢下，我國PPP的發(fā)展將會穩(wěn)健地駛入快車道，成為國家經濟建設不可或缺的重要力量。

作者：管清友博士

元亨祥經濟研究院學術委員會主任

首席經濟學家

朱振鑫

元亨祥經濟研究院學術委員會秘書長

唐川

元亨祥經濟研究院研究員

副秘書長

案例：國家體育場(鳥巢)項目

國家體育場是我國第一個以PPP模式建設的大型體育場項目，僅在運營一年后社會資本方放棄特許經營權轉為永久股東。項目失敗的主要原因在于設計和建設階段中，政府處于主導地位，頻繁更改設計方案影響工期、成本和賽后運營收益;在運營階段，政府因維護公眾利益限制項目公司的商業(yè)活動，此前關于回報方面的承諾也難以兌現(xiàn)。

2003年8月9日，中國中信聯(lián)合體中標國家體育場項目，其與北京國有資產經營管理有限公司共同組建項目公司——國家體育館有限責任公司，負責國家體育館的融資、建設和運營工作，項目總投資額31.4億元，其中北京國有資產經營管理有限公司出資18.154億元參與項目，且對該筆投資不要求回報。待建設完成后，項目公司以特許經營權方式在30年內負責國家體育

通常而言項目公司是該設施的業(yè)主，設計方根據(jù)業(yè)主的需求確定設計方案，但國家體育場項目中，北京市政府在確定設計方案中處于主導地位。在建設過程中，北京市政府多次更改設計。首先，北京市政府決定為整個奧運場館區(qū)域建設一個大型停車場，要求鳥巢的設計車位數(shù)由2000減少為1000，這降低了鳥巢的停車費收入和觀眾參與鳥巢商業(yè)活動的積極性。其次，北京市要求減少體育場中的商業(yè)設施，減少了租金收入。最后，在建設過程中，北京市政府取消原先可閉合頂蓋的設計，并要求按原合同工期完工。盡管減少了部分成本，但因未能及時提供新設計方案，使工程耽誤約半年時間。而且由于可閉合頂蓋的取消，使一些商業(yè)運營活動受天氣影響，減少了項目收益。場賽后運營、維護工作。

在奧運會結束后的運營階段，北京市政府之前所做的許多承諾同樣無法兌現(xiàn)。首先，北京市政府承諾對其投資不要求回報，但根據(jù)公司法，北京國有資產經營管理有限公司作為股東，享有分享利潤的權利，如不要求回報，將造成國有資產流失，而這屬于違法行為。其次，體育場館及其內部座椅冠名本屬于正常商業(yè)行為，但因鳥巢作為國家體育場的特殊地位，北京市政府出于維護聲譽及公眾利益出發(fā)，限制項目公司給國家體育場商業(yè)冠名。最后，投資協(xié)議中有條款規(guī)定北京市發(fā)改委協(xié)調各部門幫助聯(lián)合體取得收益，但如何協(xié)調既無具體規(guī)定也無實際操作，使兜底條款成為空文。

2009年8月29日，北京市政府與中信聯(lián)合體簽署協(xié)議。北京市政府將其出資持有的58%股份改為股權，中信聯(lián)合體放棄特許經營權而轉為永久股東，項目公司國家體育館有限責任公司也做了人事調整，高層人員由政府任命。