陜西省縣城供水自1996年交由水利部門管理，實現(xiàn)了從源頭到水龍頭一體化管理，但由于長期無固定資金投入，縣城供水基本上處于只能維持、不能發(fā)展的狀態(tài)。近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快推進，縣城規(guī)模不斷擴大，生活與工業(yè)用水需水量增加，自來水供需矛盾日益突出。供水保障能力低、水源不足、水質(zhì)差、管理水平落后，是陜西省縣城供水行業(yè)的普遍現(xiàn)狀。供水配套設(shè)施陳舊、建設(shè)資金缺口大、供水企業(yè)經(jīng)營虧損等問題，成為制約陜西省城鎮(zhèn)化及縣域經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。打破傳統(tǒng)管水用水機制，盤活現(xiàn)有水利資源，陜西水務(wù)集團在破解縣城供水難題中，主動作為、積極創(chuàng)新，充分發(fā)揮政府和市場之手，為地方發(fā)展助力、為投資進度加力、為項目融資借力，構(gòu)建起了陜西省縣城供水市場化的新格局。
水是民生保障和經(jīng)濟發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，對于任何一個地方來說，只要能解決好水的問題，社會就能穩(wěn)定，經(jīng)濟就能發(fā)展。
陜西不是一個水資源大省，先天總量不足，后天又時空分布不均。再加上隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)加快推進，城市規(guī)模不斷擴大，縣城供水問題日益突出，尤其是到了用水高峰的夏天，經(jīng)常會遇到停水、停工的現(xiàn)象，可以說供水問題已經(jīng)成為制約地方經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。
2014年，陜西省遭遇大旱，特別是商南、三原等地旱情嚴重，縣城供水嚴重不足，引起了社會各界的廣泛關(guān)注。省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，多次就縣城供水工作作出重要批示。
2014年8月19日，按照趙正永書記、婁勤儉省長的指示，祝列克副省長組織省發(fā)改委、財政、住建、水利等部門召開了縣城供水專題會議，會議從規(guī)劃、融資、市場化等方面，為縣城供水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展勾畫了藍圖，明確了縣城供水的發(fā)展方向，并特別提出要用市場化手段，引入社會資本，加大融資力度，充分調(diào)動地方積極性和資源，統(tǒng)籌解決縣城供水問題。
一些投資進不來，因為水問題無法解決，一些項目無法上馬，也是因為水問題無法解決。在經(jīng)濟下行大環(huán)境下，如何創(chuàng)新管理方式，盤活現(xiàn)有水利資源，成為了擺在水務(wù)部門面前的一道難題。
2014年下半年，省水務(wù)集團按照中共十八大確定的落實“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”改革方向，和省政府確定的“政府主導(dǎo)、市場運作、企業(yè)管理”的水務(wù)市場化指導(dǎo)思想，結(jié)合水務(wù)行業(yè)特征，創(chuàng)新思路、大膽嘗試，積極探索運用創(chuàng)新模式開展縣城供水服務(wù)，推進水務(wù)市場化工作。
2014年9月4日，省水務(wù)集團與富縣簽訂了供水合作協(xié)議，正式啟動了全省第一個縣級供水市場化試點，并在這個項目中首次嘗試了PPP模式，對縣城水源和供水企業(yè)進行統(tǒng)一整合和管理，既打破原來多頭管理格局，又能理順體制機制，解決產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任不明問題，便于供水工作從傳統(tǒng)的供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變。更主要的是通過整合，盤活了國有資產(chǎn)，變資產(chǎn)為資本、變資本為資金，加大了籌融資力度，減輕了政府的財政負擔(dān)，大大提升了陜西省縣城供水的能力和水平，創(chuàng)造了陜西省水務(wù)市場化工作“富縣模式”的范例。
“確保不因水問題制約地方生產(chǎn)生活和招商工作，這是我們的首要目標(biāo)，也是我們作為公益性國企的責(zé)任和承諾。”省水務(wù)集團執(zhí)行董事、總經(jīng)理王瑜說。正是因為這樣的目標(biāo)和信心，省水務(wù)集團在推進縣城供水市場化改革中得到了地方政府和水務(wù)企業(yè)的雙重歡迎，截至目前，已接手了陜西省16個縣和漢中、延安兩個市的縣城供水業(yè)務(wù)，不僅為地方百姓生活提供了安全足量的用水需求，也為陜西省經(jīng)濟發(fā)展提供了一股強勁的驅(qū)動力。
1、破解縣城水殤，“富縣模式”的示范效應(yīng)
富縣自來水公司成立于1972年，為自收自支事業(yè)單位，負責(zé)縣城3.9萬人的生產(chǎn)生活用水。供水量僅為3000m?/d，年售水量約80萬m?有職工80人。2013年經(jīng)營收入431萬元，虧損約140萬元。一方面存在供水能力不足，企業(yè)運行效益不佳，供水工程與設(shè)備老化、機構(gòu)臃腫的問題，另一方面可供水源不足，新建供水工程建設(shè)資金缺乏，工程進度難以得到保障，原有供水設(shè)施現(xiàn)狀已不能滿足當(dāng)?shù)厣a(chǎn)和生活用水的需要，嚴重限制了富縣經(jīng)濟的發(fā)展。
2014年7月，省水務(wù)集團開始與富縣政府進行接洽，在雙方對合作模式取得一致認同后，省水務(wù)集團開始對當(dāng)?shù)毓┧F(xiàn)狀展開深入調(diào)研。對其供水市場化過程中可能產(chǎn)生的投入和收益進行科學(xué)測算，對項目的經(jīng)濟效益和社會效益進行論證，并提出可行的市場化合作方案，明確了資金來源和資金額度。隨后，雙方進行談判，在合作互贏的原則下，明確雙方的權(quán)利和責(zé)任，即政府作為地方供水責(zé)任主體，加強發(fā)揮其對供水服務(wù)的監(jiān)管職能，將水源工程、管網(wǎng)、供水設(shè)備等設(shè)施及涉水企業(yè)交由省水務(wù)集團進行運營管理，并授予省水務(wù)集團當(dāng)?shù)毓┧卦S經(jīng)營權(quán);水務(wù)集團通過市場化手段籌措資金，完成對富縣供水工程的投資和建設(shè)，保障其供水能力，負責(zé)供水企業(yè)的高效運行。在達成以上共識的基礎(chǔ)上，雙方簽訂了市場化合作協(xié)議，正式啟動項目合作。
在解決富縣供水項目投資來源的問題上，省水務(wù)集團大膽引入了社會資本，一方面與農(nóng)發(fā)行、國開行等開發(fā)性金融機構(gòu)進行開發(fā)性金融合作，為供水項目爭取中長期貸款額度;另一方面，通過土地增值變現(xiàn)、收費權(quán)質(zhì)押的方式多渠道融資，撬動社會資本進入富縣供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
2014年12月，水務(wù)集團順利完成對富縣供水服務(wù)的全面接管。經(jīng)過近一年的運行，項目運行效果顯著：第一，保障了供水項目建設(shè)資金投入。目前已完成項目投資近6000萬元，通過擴建水廠、鋪設(shè)管網(wǎng)、更新設(shè)備、新增日供水能力5000m?，新建二水廠已于2015年7月7日實現(xiàn)通水，及時解決應(yīng)對了今年夏天富縣干旱，原有水源供水能力不足的問題。第二，提升了供水服務(wù)能力，保障了居民的正常用水需求。解決了當(dāng)?shù)卮胬m(xù)多年的缺水問題，使拖延三年未能解決的延能化基地用水問題得以解決。第三，健全了供水公司內(nèi)部管控流程，提高了運營效率。建立全面預(yù)算管理制度，實行嚴格的資金撥付管理。自接管以來，富縣供水公司沒有新進一名員工，供水規(guī)模擴大了一倍，今年職工收入也有了明顯的改善。
對于富縣政府來說，一是政企分離后政府的監(jiān)管職能得以有效發(fā)揮，有力提高了供水的公共服務(wù)質(zhì)量。二是供水工程資金投入得到解決，減輕了財政壓力，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展提供了強有力的水動力。
2、供水服務(wù)PPP項目的做法，回答了五個為什么
在水務(wù)市場化工作推進中，可以說省水務(wù)集團是在不斷探索中前進。
通過總結(jié)富縣項目經(jīng)驗，并結(jié)合PPP模式思想，水務(wù)集團提煉出了水務(wù)市場化的“富縣模式”，形成了水務(wù)市場化的一整套工作流程和運營模式，在全省縣城水務(wù)市場化工作中進行復(fù)制推廣。
一是為什么要爭取地方政府的支持，實現(xiàn)合作共贏?
在水務(wù)市場化推進過程中，如何調(diào)動地方政府的積極性，使其充分參與到供水PPP項目中來，提供相應(yīng)的配合與支持，對于項目的順利推進起著關(guān)鍵的作用。在接洽開始，水務(wù)集團就市場化合作內(nèi)容與地方政府進行多層面深入交流，宣傳推介市場化合作模式的利好。充分利用供水服務(wù)公益性的特性及國家鼓勵的市場化發(fā)展方向，先在思想認識上與當(dāng)?shù)卣〉靡恢隆Ｈ缓笤陧椖康暮献鬟\行上，引入專業(yè)機構(gòu)，與政府一起就項目建設(shè)規(guī)劃、資金投入、運行管理和預(yù)期效益等內(nèi)容進行商談?wù)撟C，提出科學(xué)有效的運作方案。對于單純靠供水不能回收成本的項目，水務(wù)集團積極向政府爭取相應(yīng)政策補償支持，通過資產(chǎn)、土地劃轉(zhuǎn)等形式進行回補，確保項目合作的持續(xù)穩(wěn)定性。最后，本著互利互贏的原則，與政府達成“各盡其能，各得其所”的共識，開展合作。
二是為什么要保證政府的主導(dǎo)地位，同時明確雙方權(quán)利與責(zé)任?
在中省關(guān)于新時期“兩手發(fā)力”治水要求和利用PPP模式推進水務(wù)市場化工作等相關(guān)文件及講話要求的指導(dǎo)下，雙方按照平等互利的原則，簽訂縣城供水合作協(xié)議，明確雙方的權(quán)利和責(zé)任。第一，確保政府的主導(dǎo)地位，政府必須科學(xué)規(guī)劃水利項目，承擔(dān)對供水服務(wù)的監(jiān)管職能，為供水服務(wù)提供便于發(fā)展的政策支持。第二，省水務(wù)集團作為縣城供水唯一特許經(jīng)營企業(yè)，負責(zé)縣城供水工程設(shè)施的投資和建設(shè)，確保當(dāng)?shù)厣詈凸I(yè)用水需求，提高供水保證率。第三，建立合理的項目風(fēng)險評估和預(yù)警機制，明確政府和企業(yè)各自所需承擔(dān)的風(fēng)險和分擔(dān)比例。雙方都要進行充分的市場調(diào)查，做好總體規(guī)劃、科學(xué)測算，充分識別風(fēng)險，盡力降低前期風(fēng)險，實現(xiàn)共享收益、共擔(dān)風(fēng)險。
三是為什么要以縣為單位，加強銀企合作，創(chuàng)新融資模式，增強融資能力?
一方面，水務(wù)集團加強與農(nóng)發(fā)行、國開行等政策性銀行的合作，在開發(fā)性金融合作的基礎(chǔ)上，為各縣供水項目爭取更多中長期貸款額度;同時，進一步擴大與各商業(yè)銀行信貸合作，策劃適應(yīng)金融信貸政策的貸款項目和融資方案，在商業(yè)銀行貸款規(guī)模上取得更多突破。另一方面，運用資產(chǎn)證券化、土地增值變現(xiàn)、項目打捆融資、收費權(quán)質(zhì)押等方式多渠道融資，撬動社會資本，進入涉水領(lǐng)域，為集團涉水項目建設(shè)提供資金支持和保障。特別是水務(wù)集團運用PPP模式創(chuàng)新思路，提出了以縣為單位，采取“區(qū)域性項目打捆融資”的方式，將償債力差的項目與優(yōu)良項目組合，形成效益串聯(lián)、互補，增強項目償債能力，避免了“優(yōu)質(zhì)項目搶著要、困難項目無人問、同類項目天天跑”的失衡局面，實現(xiàn)了項目資金的統(tǒng)籌管理。
四是為什么要規(guī)范企業(yè)管理，提升運營效率?
水務(wù)集團接管各地供水企業(yè)運營后，以保障城市供水和提升服務(wù)為根本，以推進企業(yè)科學(xué)發(fā)展為目標(biāo)，將現(xiàn)代化企業(yè)管理思想引入縣城供水企業(yè)管理中。應(yīng)用信息化手段逐步實現(xiàn)水務(wù)智能化管理，推行全面預(yù)算管理，狠抓生產(chǎn)管理、強化績效考核、積極推動薪酬、人事制度改革，調(diào)動企業(yè)積極因素，夯實基礎(chǔ)、挖潛增效，在保障供水規(guī)模和服務(wù)能力明顯提高的同時，盈利水平和收益率也在逐步提升。
五是為什么要啟動項目戰(zhàn)略合作，整合資源提升效益?
去年以來，水務(wù)集團按照中省通過PPP模式，推進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)的要求，先后與中鐵二十局、中水三局、水電十五局、陜西建工集團、江河建設(shè)集團等在水利建設(shè)方面具有豐富經(jīng)驗和先進技術(shù)的企業(yè)建立了戰(zhàn)略合作關(guān)系。通過資源共享、優(yōu)勢互補，共同參與各縣涉水項目建設(shè)，協(xié)同推進水利基礎(chǔ)設(shè)施投資、規(guī)劃設(shè)計、建筑施工等，保障了工程高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量推進，打造更多的供水示范工程、精品工程。
3、供水服務(wù)PPP模式的成效，解決了六個怎么辦
一年多來，省水務(wù)集團依托“富縣模式”已與寧強、子長、宜君、韓城、涇陽、勉縣、洛川等16個市縣簽訂了縣城供水合作協(xié)議。今年10月9日與漢中市政府簽訂協(xié)議，在全省啟動首家以市為單位全面推進水務(wù)市場化工作試點。與此同時，水務(wù)集團以供水市場化模式為依托，拓展和有力地推進了公益性項目融資、水源、農(nóng)業(yè)水利綜合開發(fā)等市場化工作，先后為渭河綜合治理工程、漢陰洞河水庫、子長紅石峁水庫、南鄭縣碑壩河梯級電站等項目籌措資金約11億元，保障了項目順利實施。水務(wù)集團在推進市場化工作方面的成效，得到了各地政府和群眾的廣泛認可和大力支持。這與運用PPP模式帶來的優(yōu)勢是分不開的。
一是水務(wù)市場化，盤活了水利資產(chǎn)，激活了水動力，解決了資金來源怎么辦。
運用PPP模式“引資、引制、引智”的合作優(yōu)勢，將水利資產(chǎn)和供水服務(wù)從政府職能中分離出來，真正實現(xiàn)了水務(wù)市場化。首先通過對水源、水廠、供水管網(wǎng)等涉水資產(chǎn)的整合，按照“變資產(chǎn)為資本，變資本為資金”的思路，盤活了水利資產(chǎn)。使用收費權(quán)質(zhì)押、資產(chǎn)抵押等措施，采取創(chuàng)新金融合作方式籌措資金，解決供水產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金短缺的問題，有效減輕了政府的財政包袱。其次，幫助政府?dāng)[脫供水事務(wù)性工作，減輕了日常事物負擔(dān)，使政府監(jiān)管職能得以充分發(fā)揮。再次，通過企業(yè)的規(guī)范化運營，將現(xiàn)代化企業(yè)管理思想注入供水公司日常管理當(dāng)中，逐步改善和提高供水企業(yè)的運行效率。最后，政府將自來水特許經(jīng)營權(quán)授予省水務(wù)集團，由省水務(wù)集團對供水服務(wù)進行市場化運營，有利于推進實現(xiàn)全省水資源的市場化配置和水資源的有償使用。簡而言之，全省縣城水務(wù)市場化PPP模式的應(yīng)用，有力地保障了縣域水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為縣城發(fā)展帶來持續(xù)的水動力。
二是資源高效化，實現(xiàn)了水資源的優(yōu)化配置，解決了供水保證怎么辦。
全省縣城供水實現(xiàn)統(tǒng)一運營，將促進以現(xiàn)有水源為中心，以管網(wǎng)為聯(lián)通，構(gòu)建跨區(qū)域水資源網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)了合理調(diào)配使用水資源。這里列舉兩個正在建設(shè)實施的項目案例，一個是富縣供水工程，水務(wù)集團通過對富縣柳稍灣、沙西溝、大申號三個接收水庫的統(tǒng)一管理，聯(lián)合調(diào)度，科學(xué)分配，解決了水資源在區(qū)域間的平衡問題，有效地保障了富縣的用水需求。另外一個是張家山泉群飲水工程，該項目建成投入使用后，將向涇陽、涇河新城和三原這三個地區(qū)進行聯(lián)合供水，在保障水資源充分利用的基礎(chǔ)上，構(gòu)建跨區(qū)域調(diào)水用水網(wǎng)絡(luò)，有效地緩解了各地工程性缺水壓力。今年夏天，陜西省富縣等地出現(xiàn)了嚴重干旱，水務(wù)集團的水資源聯(lián)網(wǎng)調(diào)度機制有效發(fā)揮了作用，在區(qū)域間進行水資源調(diào)配，保證了干旱期間群眾生產(chǎn)生活的正常用水。
三是企業(yè)管理科學(xué)化，轉(zhuǎn)換了機制，提高了效率，解決了企業(yè)活力怎么辦。
自從省水務(wù)集團接管縣供水企業(yè)以來，通過建立和完善企業(yè)管理制度體系，規(guī)范和引導(dǎo)縣供水公司進行現(xiàn)代化企業(yè)改造，在經(jīng)營管理上進行統(tǒng)一部署、統(tǒng)一管理，實現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置，高效利用;通過實施運用智慧水務(wù)的信息化技術(shù)手段，加強對水質(zhì)、水量、管網(wǎng)漏損的監(jiān)測力度，提高水務(wù)運營效率;通過建立健全考核和激勵機制，激發(fā)員工積極和主動性，提升工作效能;通過開展一系列員工技能和素質(zhì)培訓(xùn)，提升員工的業(yè)務(wù)水平。這一系列管理措施的應(yīng)用，打破了原有的管理機制，以往“供水工作多頭管、企業(yè)運營無人管、職工工作慵懶散”的現(xiàn)象得到了徹底轉(zhuǎn)變。
四是項目規(guī)�；Ｕ狭隧椖恳淮瓮顿Y，一次建成，解決了建設(shè)和效益怎么辦。
省水務(wù)集團根據(jù)各地城鎮(zhèn)現(xiàn)狀及發(fā)展規(guī)劃，邀請專業(yè)的設(shè)計院對縣城供水工程項目進行系統(tǒng)設(shè)計規(guī)劃，一方面使水源、水廠、管網(wǎng)等設(shè)施布局和建設(shè)與城鎮(zhèn)的發(fā)展保持匹配，考慮縣城長遠發(fā)展的用水需求。另一方面，在有條件的地域，結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀毁Y源，兼顧其水利工程的旅游經(jīng)濟開發(fā)功能，增強項目的投資收益。在PPP模式充足資金的保障下，水務(wù)集團結(jié)合規(guī)劃全面啟動項目建設(shè)，對項目的設(shè)計、建設(shè)周期和工程品質(zhì)方面進行全面保障，有效地提升了各地供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和效益。
五是服務(wù)外延化，拓展了供水服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈資源的開發(fā)，解決了國企增值怎么辦。
省水務(wù)集團利用富縣柳稍灣水庫周邊土地、韓城市劃轉(zhuǎn)的黃河灘地等資源，以漁業(yè)、旅游觀光項目為載體，結(jié)合水務(wù)集團漁業(yè)、農(nóng)業(yè)水利綜合開發(fā)的優(yōu)勢，啟動水利風(fēng)景區(qū)、漁業(yè)養(yǎng)殖基地等一批涉水項目，流轉(zhuǎn)土地3萬余畝，探索出了新時期“以水促農(nóng)”的新途徑。通過供水產(chǎn)業(yè)資源的開發(fā)與整合，既拓展了自身業(yè)務(wù)，又增加了收入，壯大了資產(chǎn)規(guī)模，提升了為全省水利建設(shè)的籌融資能力。將有助于逐步實現(xiàn)供水企業(yè)扭虧為盈，達到了國有資產(chǎn)保值增值的目的。
六是利益最大化，保障了政府、公共服務(wù)和社會資本三者利益，解決了政企分工怎么辦。
水務(wù)市場化工作本著公開透明、公眾受益、積極穩(wěn)妥的原則進行推進，既解決了政府財政壓力大，人員負擔(dān)重的問題，也徹底將政府從抓籌措資金、抓工程建設(shè)、抓企業(yè)管理、保水質(zhì)水量等一系列繁瑣的事務(wù)中解脫出來，實現(xiàn)了由企業(yè)做運營，政府專注于監(jiān)管的良性運行機制，不但有效地促進了地方供水基礎(chǔ)項目建設(shè)，還進一步提升了企業(yè)的運行能力和供水服務(wù)水平。
