英國(guó)財(cái)政部基礎(chǔ)設(shè)施局上周為中國(guó)政府提供了一份PPP發(fā)展政策建議報(bào)告。該局項(xiàng)目管控和國(guó)際部門負(fù)責(zé)人JamesBallingall和國(guó)際處項(xiàng)目主任JavierEncinas在北京向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道等媒體介紹了報(bào)告的內(nèi)容。
PPP政策合作是近年來(lái)在中英經(jīng)濟(jì)財(cái)金對(duì)話中開(kāi)拓的重點(diǎn)內(nèi)容之一。英國(guó)財(cái)政大臣在報(bào)告序言中說(shuō)，“李克強(qiáng)總理訪英時(shí)呼吁兩國(guó)增強(qiáng)在城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的合作。英國(guó)在運(yùn)用私人資本、公私合作模式提供基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)方面有豐富的經(jīng)驗(yàn)，這賦予英國(guó)獨(dú)一無(wú)二的地位來(lái)助力中國(guó)的此項(xiàng)開(kāi)拓事業(yè)。”
過(guò)去一年來(lái)，中國(guó)政府一直在積極推動(dòng)PPP發(fā)展。2014年5月，國(guó)家發(fā)改委公布《關(guān)于發(fā)布首批基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵(lì)社會(huì)投資項(xiàng)目的通知》，80個(gè)項(xiàng)目清單面世。2014年10月，李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，今后要積極推廣政府與社會(huì)資本合作模式，使社會(huì)投資與政府投資相輔相成。2015年4月，財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，以保障政府切實(shí)履行合同義務(wù)，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
“我們?cè)趦赡昵伴_(kāi)始在中國(guó)進(jìn)行調(diào)研，那時(shí)中國(guó)PPP項(xiàng)目剛剛起步。但最近，我們已經(jīng)看到了很大的進(jìn)展，無(wú)論是在法律體系搭建方面，還是在建立行政管理方法方面，但最關(guān)鍵的是政府下了非常大的決心。”Ballingall對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者說(shuō)道。
“讓我們很感興趣的是，中國(guó)政府在政策、制度上的觀念在很短時(shí)間內(nèi)發(fā)生了變化，還引入了很多專業(yè)領(lǐng)域的人才。”Encinas補(bǔ)充道。
英國(guó)PPP模式
作為PPP模式的發(fā)源地，英國(guó)從1990年代開(kāi)始在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域嘗試PPP模式，現(xiàn)有超過(guò)60%的基礎(chǔ)設(shè)施是由私人資本融資的，另有近20%是通過(guò)不同形式的PPP模式融資。英國(guó)的PPP模式已在五六個(gè)國(guó)家成功復(fù)制。由于英國(guó)大選在即，英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施局不愿透露PPP項(xiàng)目按工期和預(yù)算完工的比例，但他們表示，這些項(xiàng)目的表現(xiàn)讓他們滿意。
Ballingall指出，在傳統(tǒng)的采購(gòu)項(xiàng)目中，政府向企業(yè)購(gòu)買公共設(shè)施建設(shè)；而在PPP項(xiàng)目中，政府向企業(yè)購(gòu)買基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，要求企業(yè)提供解決方案。“推行PPP有很多好處，不僅可以利用民間融資推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，還可以提高公共服務(wù)、改變公共和私營(yíng)部門的合作方式，成為社會(huì)變革的工具，推動(dòng)政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)向更商業(yè)化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”
要想引入社會(huì)資本，就需要清晰地向投資人展示項(xiàng)目的成本和利益。在英國(guó)，這一估算方法就是“物超所值”，即基礎(chǔ)設(shè)施在全壽命周期內(nèi)能夠滿足用戶要求所投入的成本和獲得的服務(wù)質(zhì)量的最優(yōu)組合。“我們要計(jì)算每個(gè)方案的收益、成本、價(jià)格、質(zhì)量，既不是最便宜的，也不是最貴的，要選擇最平衡的。”Encinas說(shuō)。
Ballingall詳細(xì)介紹了這個(gè)方法的判定過(guò)程。“首先，需要決定是否實(shí)施這個(gè)項(xiàng)目，我們會(huì)嘗試量化所有的收入和成本。這是一個(gè)全球普遍的做法，但我們有一些特有的指導(dǎo)原則。接下來(lái)，用定性的方法決定這個(gè)項(xiàng)目是否適合私營(yíng)企業(yè)，再用定量的方法回答引入私營(yíng)企業(yè)的價(jià)格。”Ballingall表示，他們計(jì)劃在今年8月出臺(tái)新的指導(dǎo)原則。
Encinas向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者透露，英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資局為了準(zhǔn)備一個(gè)成熟的項(xiàng)目可能需要花一到三年時(shí)間，“但與25年-30年的協(xié)議期相比，籌備時(shí)間可能就不是那么長(zhǎng)了”。
這樣長(zhǎng)時(shí)間如何管控風(fēng)險(xiǎn)？Ballingall向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，“我們的原則是，把風(fēng)險(xiǎn)給最能承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的人。”
對(duì)如何給服務(wù)定價(jià)，Ballingall向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，每個(gè)國(guó)家的情況不一樣，可以有不同的選擇。英國(guó)的很多領(lǐng)域已經(jīng)私有化，可以由市場(chǎng)決定價(jià)格。而中國(guó)沒(méi)有私有化，可以由政府針對(duì)具體項(xiàng)目確定價(jià)格。“就我們?cè)谌虻慕?jīng)驗(yàn)來(lái)說(shuō)，有些項(xiàng)目本身就是經(jīng)濟(jì)上可行的，即便是由市場(chǎng)定價(jià)，也能獲得足夠利潤(rùn)；還有些項(xiàng)目是經(jīng)濟(jì)上不可行的，如交通項(xiàng)目，這就需要政府做出政策調(diào)整，給私營(yíng)企業(yè)提供經(jīng)濟(jì)上可行的動(dòng)力，如區(qū)分淡季和旺季，提供補(bǔ)貼。”
Encinas強(qiáng)調(diào)，在PPP項(xiàng)目中，需要對(duì)各方的利益訴求進(jìn)行通盤考慮，包括政府、企業(yè)、納稅人和消費(fèi)者，也就是說(shuō)，一個(gè)項(xiàng)目不僅要滿足公眾需求，還要在成本上是可行的，既給企業(yè)帶來(lái)利潤(rùn)，也不給納稅人造成負(fù)擔(dān)。
從1987年到2012年，英國(guó)共批準(zhǔn)PPP項(xiàng)目730個(gè)，其中650個(gè)在運(yùn)營(yíng)中，運(yùn)營(yíng)金額達(dá)540億英鎊。從項(xiàng)目?jī)r(jià)值上看，交通占36%、醫(yī)療占19%、教育占14%、宿舍（保障房）占10%。其中，絕大部分是私人融資計(jì)劃（PFI），即由政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目。
給中國(guó)的建議
在過(guò)去兩年中，英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施局?jǐn)?shù)次訪問(wèn)中國(guó)，接待了包括發(fā)改委、財(cái)政部和各地政府的多個(gè)中國(guó)代表團(tuán)，并為中方撰寫了《如何為中國(guó)PPP發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境——從國(guó)際視角分析》報(bào)告。
報(bào)告指出，中國(guó)目前已經(jīng)開(kāi)展了數(shù)千個(gè)PPP項(xiàng)目，但其中大多數(shù)都是公共部門和國(guó)有企業(yè)雙方簽訂。這種合同的潛在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方式不同于公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)之間簽訂的合同，而且國(guó)際上一般不將這種合同視為PPP，其最恰當(dāng)?shù)臍w類為公共和私營(yíng)部門之間實(shí)現(xiàn)商業(yè)關(guān)系和成熟PPP關(guān)系之前的過(guò)渡結(jié)構(gòu)。
報(bào)告稱，目前，中國(guó)多數(shù)PPP的資金來(lái)自于國(guó)家或國(guó)有銀行。中國(guó)政府需要找到停止國(guó)家融資的方法，為民間融資參與PPP競(jìng)爭(zhēng)提供更多空間。私營(yíng)部門貸款人要求的利率可能無(wú)法與國(guó)家貸款人提供的利率相抗衡，因此，轉(zhuǎn)型期間PPP項(xiàng)目的成本可能高于傳統(tǒng)融資項(xiàng)目。由此，PPP項(xiàng)目融資方式或許需要經(jīng)歷多個(gè)中間發(fā)展階段。由最初的國(guó)有銀行融資，發(fā)展為中國(guó)私營(yíng)部門融資，最終吸收外國(guó)私營(yíng)部門融資。
“中國(guó)直接完成成熟完備的PPP模式和管理結(jié)構(gòu)的困難太大，需要采用轉(zhuǎn)型過(guò)渡措施。另外，中英兩國(guó)的PPP模式發(fā)展終點(diǎn)也可能不一樣。對(duì)于能否接受外國(guó)私營(yíng)部門融資，這將需要中國(guó)政府自己做出政治決定。”Ballingall說(shuō)。
該報(bào)告為中方提出了“八項(xiàng)PPP發(fā)展計(jì)劃”，包括協(xié)商和制定PPP的法律框架，開(kāi)展投資和宣傳規(guī)劃，建立行政管理方法，開(kāi)發(fā)整體治理框架，成立中央PPP機(jī)構(gòu)和地區(qū)性網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮公共部門知識(shí)及政策設(shè)計(jì)專長(zhǎng)，發(fā)展融資選項(xiàng)和風(fēng)險(xiǎn)消減工具，設(shè)置管理與監(jiān)督工具。
“私營(yíng)企業(yè)無(wú)法像國(guó)企一樣容易被控制，因此必須讓這些PPP項(xiàng)目有吸引力。”Ballingall指出，中方需要在上述八個(gè)方面打好基礎(chǔ)，成功模式不會(huì)一夜誕生，重要的是要確定哪些是重要的步驟。
報(bào)告指出，PPP實(shí)現(xiàn)難度大，需要通過(guò)強(qiáng)力的中央管控來(lái)實(shí)現(xiàn)必要的變革，但中國(guó)政府目前正在向各個(gè)省份下放權(quán)力，因此，需要找到方法保證各地以統(tǒng)一一致的方式推廣PPP模式，如通過(guò)撥款或?qū)徟鷻C(jī)制。
“據(jù)我們了解，中國(guó)正在成立中央PPP機(jī)構(gòu)。”Ballingall透露，發(fā)改委和財(cái)政部在中國(guó)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此中方的PPP管理機(jī)構(gòu)可能就落在這兩個(gè)部門。
英國(guó)財(cái)政部獻(xiàn)策中國(guó)PPP發(fā)展 需采用轉(zhuǎn)型過(guò)渡措施
2015年05月05日 來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道
