“做污水垃圾處理的中小型企業(yè)的應(yīng)收賬款已普遍增加到營業(yè)收入的50%以上。”近日，全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會起草了《關(guān)于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目違約情況的調(diào)研》(以下簡稱《調(diào)研》)，結(jié)果顯示環(huán)保PPP項(xiàng)目在建設(shè)運(yùn)營過程中仍存在諸多問題。
《調(diào)研》起草人之一、環(huán)境商會執(zhí)行秘書長馬輝向《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，企業(yè)反映較多的問題是政府不能按時(shí)足額支付費(fèi)用，PPP協(xié)議因?yàn)檎I(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)整不能履行等，過去十幾年這些問題曾經(jīng)反復(fù)出現(xiàn)。
總體來講，環(huán)保企業(yè)目前對PPP的熱情非常高，但是在具體項(xiàng)目操作上還比較謹(jǐn)慎。未來，如果想讓更多的環(huán)保企業(yè)參與進(jìn)來，政府方面還需要解決自身的問題。
應(yīng)收賬款延期
2010年10月，原本隸屬于哈爾濱供排水集團(tuán)公司的哈爾濱市文昌污水處理廠突然被轉(zhuǎn)讓給了清華同方(哈爾濱)水務(wù)有限公司(以下簡稱“清華同方”)，用來沖抵政府拖欠清華同方的巨額污水處理費(fèi)。
2003年，哈爾濱市建設(shè)太平污水處理廠，為節(jié)省資金，采取了BOT的方式進(jìn)行招標(biāo)。最終，清華同方(哈爾濱)水務(wù)有限公司中標(biāo)，特許經(jīng)營期為25年。
根據(jù)合同，在特許經(jīng)營期內(nèi)，太平污水處理廠每處理1噸污水，哈爾濱市政府就要向其支付0.598元的污水處理費(fèi)。但是，幾年下來，雖然污水處理廠一直運(yùn)轉(zhuǎn)正常，但哈爾濱市政府方面卻沒有及時(shí)支付污水處理費(fèi)。根據(jù)當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，截至2010年10月，總計(jì)拖欠費(fèi)用達(dá)一億六七千萬元。
在此背景下，哈爾濱市政府決定將文昌污水處理廠轉(zhuǎn)讓給清華同方，以此沖抵政府拖欠清華同方的污水處理費(fèi)，以及未來一段時(shí)間的污水處理費(fèi)。不足部分再由政府支付。
太平污水處理廠的案子并非個(gè)例，《調(diào)研》顯示，應(yīng)收賬款延期或不足額支付是當(dāng)前環(huán)保PPP的最主要問題。
還有的時(shí)候，地方政府因財(cái)政預(yù)算不足，沒有按照約定給已簽約項(xiàng)目足夠的撥款，卻要求項(xiàng)目按期完工及運(yùn)營，也造成企業(yè)現(xiàn)金流壓力加大。
由于企業(yè)在談判中相對處于弱勢，即使地方政府存在環(huán)境服務(wù)費(fèi)用補(bǔ)償不到位、拖欠等未履約情況，企業(yè)也會以自有資金或自籌流動資金的方式先行墊付，結(jié)果增加了企業(yè)自身的財(cái)務(wù)成本。
政府違約
在環(huán)保PPP項(xiàng)目中，公共部門的管理也存在很多問題。
由于PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備和決策過程較長，其間政府部門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的決策層領(lǐng)導(dǎo)一旦變化，將對項(xiàng)目產(chǎn)生較大影響。在項(xiàng)目早期運(yùn)作過程中，企業(yè)都會與地方政府初步討論確定一個(gè)合作協(xié)議框架。如果地方領(lǐng)導(dǎo)換屆或項(xiàng)目主管人員調(diào)整，企業(yè)大多數(shù)時(shí)候就得重新開展一輪新的談判，這使得項(xiàng)目的不確定性增加。
還有的地方政府在與企業(yè)簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議中注明，項(xiàng)目分為多期，前期環(huán)境服務(wù)價(jià)格較低，后期工程升級改造再調(diào)整價(jià)格。但政府換屆后，新任領(lǐng)導(dǎo)要在原址建設(shè)房地產(chǎn)項(xiàng)目，要求企業(yè)搬遷，并且后期工程要重新招標(biāo)。
“企業(yè)普遍認(rèn)為地方政府欠缺契約精神和法律意識，上級政府應(yīng)加強(qiáng)對下級政府的監(jiān)督和履約檢查。”《調(diào)研》總結(jié)道。
《調(diào)研》顯示，在PPP項(xiàng)目的運(yùn)營過程中，企業(yè)更關(guān)心調(diào)價(jià)周期和調(diào)價(jià)方式，以改善項(xiàng)目的盈利水平，社會資本進(jìn)入環(huán)保行業(yè)的預(yù)期項(xiàng)目內(nèi)部收益率約為6%-10%;而政府部門則以確保低價(jià)穩(wěn)定的環(huán)境服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，雙方訴求存在一定矛盾。
在此情況下，一旦國家稅收政策發(fā)生變化，或者環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂，環(huán)境執(zhí)法嚴(yán)度加大等，都將顯著影響項(xiàng)目的收益水平，企業(yè)在下一個(gè)調(diào)價(jià)周期前就需要承擔(dān)虧損。
E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究院執(zhí)行院長薛濤告訴本報(bào)記者，PPP項(xiàng)目應(yīng)該有合理的利潤，否則私營資本參與PPP的積極性就會下降。而對于公益性項(xiàng)目來講，應(yīng)該采用政府補(bǔ)貼的方式來解決這一矛盾。
PPP成政府融資工具
馬輝表示，雖然環(huán)保PPP項(xiàng)目存在這樣那樣的問題，但由于其體量更大，設(shè)計(jì)范圍更廣，更能發(fā)揮大型環(huán)保企業(yè)的優(yōu)勢，所以企業(yè)參與熱情還是非常高的，只不過在具體項(xiàng)目的操作上企業(yè)還比較謹(jǐn)慎。
《調(diào)研》結(jié)果也顯示，環(huán)保企業(yè)在項(xiàng)目執(zhí)行過程中傾向于與各地政府維護(hù)良好關(guān)系，適當(dāng)妥協(xié)讓步以利于項(xiàng)目的長期運(yùn)營。因此，目前明確以違約形式結(jié)束的項(xiàng)目并不多，環(huán)保企業(yè)與相關(guān)政府部門多次協(xié)商后，基本能夠以其它項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等形式完成應(yīng)收賬款或債務(wù)的置換。
政府方面之所以違約，主要是因?yàn)榈胤秸畬PP方式作為化解地方債務(wù)和融資的工具，對于招標(biāo)項(xiàng)目沒有進(jìn)行項(xiàng)目建議書、詳細(xì)設(shè)計(jì)方案、資金支付能力評估等基本準(zhǔn)備工作，忽視了項(xiàng)目質(zhì)量和支付保障能力等關(guān)鍵的風(fēng)險(xiǎn)來源，所以雙方合作后容易產(chǎn)生糾紛。
此外，企業(yè)方面也存在違約的情況。薛濤表示，一般PPP項(xiàng)目剛開始時(shí)政府比較強(qiáng)勢;簽了合同后，有的企業(yè)就開始趁機(jī)索要優(yōu)惠條件、土地等，這個(gè)階段企業(yè)比較強(qiáng)勢;而到了后面的執(zhí)行付費(fèi)階段，還是政府強(qiáng)勢。
“社會資本違約也很多，導(dǎo)致雙方相互不信任，最終出現(xiàn)摩擦。”北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥說。
環(huán)境商會建議，未來，還需要進(jìn)一步完善PPP的交易結(jié)構(gòu)、監(jiān)管架構(gòu)等配套政策，以約束地方政府和企業(yè)的違約行為，降低PPP項(xiàng)目的違約風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)保障雙方的合法權(quán)益。
薛濤也表示，過去十多年，我們在BOT模式上已經(jīng)積累了豐富、成功的經(jīng)驗(yàn)，PPP是BOT的2.0版，要求更高、更復(fù)雜�？梢栽谡J(rèn)真總結(jié)BOT經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，改正不足的部分，這樣有助于PPP的順利推行。
“一個(gè)好的PPP，前期籌備的時(shí)間應(yīng)該充分一些，同時(shí)要請好的咨詢公司，把合同文本寫得更細(xì)致些，應(yīng)對各種不可預(yù)測的風(fēng)險(xiǎn)。”薛濤表示。
