PPP模式源于西方國(guó)家，是在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議的基礎(chǔ)上，由政府和私人部門(mén)合作提供公共產(chǎn)品的合作模式。在改革開(kāi)放初期，外資開(kāi)始進(jìn)入中國(guó)，其中有一部分資金嘗試性進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。在使用外資過(guò)程中，PPP模式也進(jìn)入國(guó)內(nèi)，當(dāng)時(shí)主要為BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）模式。這樣的歷史基因，也讓中國(guó)在發(fā)展PPP項(xiàng)目的幾十年中，核心操作模式是政府將公共產(chǎn)品交給社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)，以土地等資源作價(jià)，公共產(chǎn)品收費(fèi)或者財(cái)政補(bǔ)貼回報(bào)企業(yè)，從而減輕政府負(fù)債或籌資建設(shè)壓力。簡(jiǎn)言之，地方政府只是將PPP模式視為建設(shè)公共設(shè)施項(xiàng)目的融資手段，解決建設(shè)資金缺乏問(wèn)題。

　　一個(gè)佐證是，2002~2008年間，為完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，各地方政府都有計(jì)劃上馬大量公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，卻又苦于財(cái)政資金緊張，因此這些項(xiàng)目中有一部分采用PPP模式融資，比如合肥王小郢污水TOT項(xiàng)目、蘭州自來(lái)水股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目等，皆是當(dāng)時(shí)完成。但是，2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，我國(guó)制定“四萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，政府財(cái)政充裕，之前備受熱捧的PPP模式被地方政府“冷落”，甚至有很多正在進(jìn)行的PPP項(xiàng)目被政府突然終止，社會(huì)資本被迫退出，改由政府全資建設(shè)。PPP模式只有在政府缺錢(qián)的時(shí)候才會(huì)被重視，融資工具屬性明顯。

　　如今，隨著政府多個(gè)文件的出臺(tái)，業(yè)界對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，它不再被視為簡(jiǎn)單的融資工具，而被賦予更為深刻的使命。

　　2014年12月4日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其中包含《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》。同日，財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》，還發(fā)布了《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問(wèn)題的通知》，確定了30個(gè)PPP示范項(xiàng)目。

　　上述3文再加上之前財(cái)金76號(hào)文、國(guó)發(fā)43號(hào)文、60號(hào)文、財(cái)預(yù)351號(hào)文等等，在這些文件的引導(dǎo)下，政府理念的變化方向就是鼓勵(lì)各地采用PPP模式創(chuàng)新融資體制以引入社會(huì)資本，為民間資本進(jìn)入公共領(lǐng)域投資制定制度保障，掃清社會(huì)資本進(jìn)入的制度障礙，盤(pán)活民間資本，這或許會(huì)成為下一步基礎(chǔ)設(shè)施及社會(huì)公用服務(wù)建設(shè)的重點(diǎn)模式。事實(shí)上，這已不是微觀融資手段的微觀范疇，而是投資體制改革的宏觀層面。

　　理想的情景是，地方政府將依托政策支持積極創(chuàng)新投融資體制機(jī)制，大量民間資本積極參與，并且在傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)的公共產(chǎn)品領(lǐng)域注入市場(chǎng)力量配置資源，PPP模式也能由地方散點(diǎn)嘗試變?yōu)橹袊?guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的一種常態(tài)模式。

　　多因下的必然

　　實(shí)際上，這次PPP模式備受各方關(guān)注并非偶然，而是各種因素交織的必然。

　　首先就是民間資本始終沒(méi)有真正發(fā)揮支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的應(yīng)有作用。激活民間投資，我國(guó)已經(jīng)提了很長(zhǎng)時(shí)間，但效果一直不理想。最近一次是2010年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資的《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（即“新36條”）。但是，由于受到金融危機(jī)的影響，很多資本能力減弱，并且民間資本很難獲得銀行支持以分散投資風(fēng)險(xiǎn)，因此各資本方雖手握資金卻顯然存有疑慮，導(dǎo)致“新36條”政策效果并不明顯。

　　更大的阻力來(lái)自于體制的束縛。一些國(guó)有項(xiàng)目，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，門(mén)檻過(guò)高讓社會(huì)資本難以進(jìn)入。即使進(jìn)入，這些項(xiàng)目也大多數(shù)對(duì)民資不利。記者多方查閱資料后發(fā)現(xiàn)，在這以前，民間資本進(jìn)入的項(xiàng)目，要么是落后產(chǎn)業(yè)的落后項(xiàng)目，盈利預(yù)期明顯不足，吸收社會(huì)資本目的是解決資金問(wèn)題；要么是國(guó)有資本或政府資本在項(xiàng)目中占絕對(duì)地位，社會(huì)資本沒(méi)有決策權(quán)，形式大于內(nèi)容。社會(huì)資本每一分錢(qián)都會(huì)要求高效回報(bào)，上述項(xiàng)目顯然難以滿足要求，再加上地方政府普遍對(duì)民間資本不信任，設(shè)置種種阻礙，激活民間資本似乎成為無(wú)解命題。

　　而另一方面，在經(jīng)過(guò)城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展后，以前的土地財(cái)政難以為繼，地方債務(wù)卻越積越多。根據(jù)審計(jì)署發(fā)布的公告，截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)責(zé)償還的債務(wù)為20.7萬(wàn)億元，省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)償還的債務(wù)余額分別占債務(wù)總規(guī)模的29.03％、40.75％、28.18％和2.04％。

　　更為緊迫的是，環(huán)境問(wèn)題治理、社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品需求增加、城鎮(zhèn)化繼續(xù)發(fā)展等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，政府還要持續(xù)投入資金，這會(huì)導(dǎo)致債務(wù)繼續(xù)擴(kuò)大，讓地方政府壓力倍增。傳統(tǒng)的政府依靠土地財(cái)政和依靠融資平臺(tái)舉債籌資的道路，顯然已走不通。

　　并且，在之前政府與企業(yè)合作的項(xiàng)目中，投資方大多是國(guó)有企業(yè)，而現(xiàn)在，國(guó)企則面臨著投資效率問(wèn)題。“國(guó)有體制可以調(diào)動(dòng)大量資源但存在浪費(fèi)現(xiàn)象，投資效率越來(lái)越低。參與一些項(xiàng)目建設(shè)的國(guó)企負(fù)債率也在上升，融資和抗風(fēng)險(xiǎn)能力減弱”。一位業(yè)內(nèi)人士說(shuō)。

　　一方面是手握充足資金、尋找投資出口的社會(huì)資本，一方面是面臨現(xiàn)實(shí)需要的地方政府，讓民間資本參與公共項(xiàng)目投資，PPP模式成為一個(gè)紐帶。而且，隨著一帶一路規(guī)劃逐漸清晰，中國(guó)會(huì)越來(lái)越多地參與國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這種項(xiàng)目需要國(guó)際通用的投融資模式，PPP模式是一個(gè)非常好的選擇。在政府出臺(tái)的政策文件中，社會(huì)資本的參與方囊括了中國(guó)幾乎所有的資本形態(tài)，民間資本被放在了與國(guó)企同等重要的位置。

　　在很多PPP的研討會(huì)上，業(yè)內(nèi)人士已經(jīng)達(dá)成共識(shí)：中國(guó)需要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提高效率、減少浪費(fèi)、少走彎路一定是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的基本內(nèi)容。PPP模式可以帶來(lái)體制和機(jī)制的創(chuàng)新，對(duì)解決當(dāng)前問(wèn)題有益。

　　亟待繼續(xù)完善標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則

　　需要警醒的是，PPP現(xiàn)在被提到一個(gè)前所未有的高度，好像既能化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)又能擴(kuò)大建設(shè)的萬(wàn)能模式，這種認(rèn)識(shí)也很危險(xiǎn)。并不是所有的項(xiàng)目都適用于PPP模式，國(guó)內(nèi)外也有很多失敗案例，并且國(guó)外也只有一部分基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目會(huì)采用這一模式。很多學(xué)者在看好PPP模式前景時(shí)，也有諸多擔(dān)憂：推廣PPP模式的中國(guó)之路還有很多核心問(wèn)題并未解決。

　　如何協(xié)調(diào)公眾利益和社會(huì)資本利益是各方最為關(guān)注的焦點(diǎn)。PPP項(xiàng)目涉及社會(huì)公共產(chǎn)品，為保障公眾利益，這類產(chǎn)品定價(jià)不會(huì)很高，甚至免費(fèi)。而社會(huì)資本每一分錢(qián)都要求回報(bào)，沒(méi)有合理收益，PPP最終會(huì)變成政府的一廂情愿。不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目如果收益率有差距，也必然造成資本追逐高收益項(xiàng)目而沒(méi)人去投資低收益項(xiàng)目。

　　因此就有業(yè)內(nèi)人士提出，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況設(shè)立行業(yè)或者區(qū)域PPP項(xiàng)目的收益率標(biāo)準(zhǔn)，并以規(guī)范的形式確定下來(lái)，使PPP項(xiàng)目具可操作性。但是，反對(duì)者的證據(jù)似乎更充分：在已有的項(xiàng)目中，已經(jīng)出現(xiàn)因合同條款約定的社會(huì)資本投資回報(bào)率無(wú)法滿足，而使項(xiàng)目進(jìn)展困難甚至無(wú)法開(kāi)展的情況。如何調(diào)和這種矛盾，目前的政策還暫時(shí)找不到答案。

　　項(xiàng)目融資過(guò)程中如使用財(cái)務(wù)杠桿也存在“度”的問(wèn)題。PPP項(xiàng)目資本結(jié)構(gòu)中，權(quán)益資本和債權(quán)資本各占多少才最佳？從政府角度來(lái)說(shuō)，自然希望權(quán)益資本占大多數(shù)，但社會(huì)資本通過(guò)財(cái)務(wù)杠桿獲得資本回報(bào)，反而可以降低投資者對(duì)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的利潤(rùn)追求，降低公共產(chǎn)品價(jià)格。如果政府為防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而要求的權(quán)益資本占總資本比例過(guò)高,將減小項(xiàng)目的價(jià)值，似乎也不利于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目吸引民間資本參與，這也需要政府出臺(tái)相關(guān)政策予以確認(rèn)。

　　“解決這些問(wèn)題，最核心的還是完善規(guī)則”，已經(jīng)從事多年P(guān)PP項(xiàng)目咨詢的金準(zhǔn)咨詢公司總經(jīng)理陳宏能認(rèn)為，政府已經(jīng)出臺(tái)的多項(xiàng)政策目的是建立制度框架，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要在項(xiàng)目運(yùn)作中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，持續(xù)完善政策。

　　另外一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的確定，保證項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量，核心是PPP技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如對(duì)相同類型相同PPP模式的項(xiàng)目發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)化的監(jiān)管方法和價(jià)格調(diào)整方法等，這或許也將是政府下一步的政策重點(diǎn)。

　　由于系統(tǒng)的規(guī)則體系剛開(kāi)始建立，其無(wú)法涵蓋PPP運(yùn)作的每一個(gè)方面，這也使實(shí)際操作中產(chǎn)生很多矛盾與困惑。一個(gè)PPP項(xiàng)目涉及法律法規(guī)、國(guó)家政策、投融資、項(xiàng)目管理、工程技術(shù)等方方面面，項(xiàng)目中的合同結(jié)構(gòu)安排、投融資模式選擇、價(jià)格和回報(bào)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)處理、監(jiān)管安排等重要方面皆與項(xiàng)目本身建設(shè)條件稟賦、工程方案和工藝技術(shù)路線、投資構(gòu)成、項(xiàng)目運(yùn)行方案等工程或技術(shù)問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，沒(méi)有更細(xì)致的規(guī)范，遇到的問(wèn)題將會(huì)更多。顯然，已經(jīng)出臺(tái)的政策還遠(yuǎn)不足以解決上述問(wèn)題，體制的完善亦不是一朝一夕之事，推廣PPP模式任重而道遠(yuǎn)。

　　鏈接

　　ppp在中國(guó)得發(fā)展歷程

　　改革開(kāi)放到1994年，中國(guó)開(kāi)始初步探索PPP模式。改革開(kāi)放吸引了很多境外資金進(jìn)入中國(guó)，其中有一部分資金嘗試性地進(jìn)入了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。當(dāng)時(shí)的國(guó)家計(jì)委先后推出5個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，叫做BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）試點(diǎn)，比較典型的有廣西來(lái)賓第一B電廠。當(dāng)時(shí)還沒(méi)有PPP這一說(shuō)法，BOT模式即被歸為PPP模式中。

　　1994~2002年，我國(guó)逐漸試點(diǎn)一些項(xiàng)目。1993年國(guó)家計(jì)委開(kāi)始研究投融資體制改革，包括BOT可行性問(wèn)題。1994年，國(guó)家計(jì)委選擇了5個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目——廣西來(lái)賓B電廠項(xiàng)目、成都第六水廠項(xiàng)目、廣東電白高速公路項(xiàng)目、武漢軍山長(zhǎng)江大橋項(xiàng)目和長(zhǎng)沙望城電廠項(xiàng)目。

　　2003~2008年，這5年里PPP項(xiàng)目數(shù)量非常大，包括蘭州自來(lái)水項(xiàng)目、北京地鐵4號(hào)線等都是在這個(gè)階段，但當(dāng)時(shí)也出現(xiàn)了一批爭(zhēng)議很大的失敗項(xiàng)目。

　　2009年，受金融危機(jī)影響，政府出臺(tái)4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，國(guó)進(jìn)民退導(dǎo)致PPP市場(chǎng)受到很大打擊。一年后國(guó)務(wù)院出臺(tái)“非公經(jīng)濟(jì)新36條”，希望利用社會(huì)資本搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但當(dāng)時(shí)金融資源仍在向國(guó)有企業(yè)傾斜，社會(huì)資本的機(jī)會(huì)很小。

　　從2013年到現(xiàn)在，國(guó)家開(kāi)始重視PPP模式，相關(guān)部委研究出臺(tái)了很多政策法規(guī)，PPP模式進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。