韓春暉，國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副教授、碩士生導(dǎo)師，國(guó)家行政學(xué)院政府法治咨詢研究中心副主任、法治文化研究室副主任。兼任北京教育法學(xué)會(huì)常務(wù)理事，北京大學(xué)軟法研究中心研究員，中國(guó)政法大學(xué)碩士生導(dǎo)師，香港樹仁學(xué)院兼職教授，臺(tái)灣地區(qū)政治大學(xué)訪問教授。主要研究領(lǐng)域?yàn)楣�法基礎(chǔ)理論、行政執(zhí)法、行政救濟(jì)法、教育行政法和法治文化，其所參與提出的統(tǒng)一公法學(xué)和國(guó)家

黨的十八屆四中全會(huì)提出，健全依法決策機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。我們想知道，如何認(rèn)定行政首長(zhǎng)決策失誤的責(zé)任？目前，我國(guó)行政決策程序還存在哪些制度缺失？需要從哪些方面完善法治建設(shè)？

對(duì)話人：國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部副教授 韓春暉

采訪人：中國(guó)環(huán)境報(bào)見習(xí)記者 郭婷

為什么要建立重大決策終身追責(zé)及責(zé)任倒查機(jī)制？

■在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，如果沒有依法決策，科學(xué)決策和民主決策很難保障
 

中國(guó)環(huán)境報(bào)：無論從影響的周期、范圍還是力度來說，自然資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)都是地方發(fā)展的重大決策項(xiàng)目。黨的十八屆四中全會(huì)提出，健全依法決策機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。這對(duì)我國(guó)環(huán)境法治建設(shè)發(fā)出了怎樣的信號(hào)？

韓春暉：科學(xué)決策、民主決策、依法決策是保證行政決策質(zhì)量的最重要因素。但在實(shí)踐中，尤其是在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，如果沒有依法決策，科學(xué)決策和民主決策很難保障。比如沒有依法決策，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就會(huì)存在造假，其科學(xué)性就無法保障。再如公眾參與，如果沒有依法保障，公眾就無法真正有效、充分地參與決策，其合理意見也無法被充分吸納。因此，依法決策是整個(gè)決策機(jī)制的基礎(chǔ)，是保障行政決策質(zhì)量最底線的要求。

黨的十八屆四中全會(huì)提出依法決策機(jī)制，是要以依法決策為抓手促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策，以此提高行政決策的質(zhì)量。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：既然依法決策是基礎(chǔ)和保障，那么，我國(guó)依法決策的法律基礎(chǔ)建設(shè)如何？還存在哪些方面的缺失？

韓春暉：目前，在行政決策領(lǐng)域，我國(guó)相關(guān)的法律制度建設(shè)還比較欠缺。這是因?yàn)�，一方面，我們以前一些不�?dāng)?shù)挠^念認(rèn)為，行政決策是機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作的一個(gè)程序，和群眾并不直接相關(guān)，所以，這方面的制度建設(shè)相對(duì)滯后。另一方面，我們長(zhǎng)期受行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制這一思維的誤導(dǎo)，認(rèn)為行政決策就是絕對(duì)地由行政首長(zhǎng)說了算，而不再需要其他發(fā)揚(yáng)民主的決策程序。這種認(rèn)識(shí)當(dāng)然是錯(cuò)誤的。行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與依法決策中的程序并不矛盾。行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)并不意味著行政首長(zhǎng)可以專權(quán)。行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制恰恰是要強(qiáng)調(diào)行政首長(zhǎng)的責(zé)任，你有權(quán)力作出決斷，但也要為自己的決斷負(fù)責(zé)。反過來講，行政決策的法治化也是對(duì)行政首長(zhǎng)的保護(hù)，如果造成失誤的決策不是你做的，通過責(zé)任的明晰，就可以避免被追責(zé)。因此，以行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為由來反對(duì)和排斥決策領(lǐng)域的法律監(jiān)督，是一種思維誤導(dǎo)。

所以，相對(duì)來說，行政決策相關(guān)的法律依據(jù)就比較欠缺。正因?yàn)檫@樣，我國(guó)也從未有一起真正是因?yàn)闆Q策失誤或決策過錯(cuò)而被追究責(zé)任的事件。

依法決策機(jī)制要解決哪些問題？

■必須通過健全依法決策來解決領(lǐng)導(dǎo)干部“一言堂”和鄰避效應(yīng)問題
 

中國(guó)環(huán)境報(bào)：一方面，行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制強(qiáng)調(diào)行政首長(zhǎng)要履職盡責(zé)；另一方面，通過厘清責(zé)任，又可避免行政首長(zhǎng)被追責(zé)。但是，環(huán)境問題發(fā)生的潛伏期比較長(zhǎng)，也許在行政首長(zhǎng)離任后很久才顯現(xiàn)。而這段時(shí)間內(nèi)，有可能已更換了多任行政首長(zhǎng)。這種情況下，應(yīng)如何認(rèn)定行政首長(zhǎng)決策失誤的責(zé)任？

韓春暉：目前，對(duì)重大決策失誤的認(rèn)定確實(shí)存在一定的難度和問題。但是，并不意味著重大決策終身責(zé)任追究機(jī)制難以實(shí)施。我國(guó)有關(guān)部門正在起草《重大行政決策程序條例》，可以借此契機(jī)設(shè)計(jì)一個(gè)決策后評(píng)估機(jī)制，規(guī)定在兩種情況下可以啟動(dòng)：第一種是決策效果在短期內(nèi)能夠馬上顯現(xiàn)出來的，比如一個(gè)工程，其質(zhì)量是可以當(dāng)場(chǎng)驗(yàn)收的，對(duì)這一工程質(zhì)量啟動(dòng)后評(píng)估，就可以立即認(rèn)定決策是否失誤。第二種是對(duì)于決策效果在長(zhǎng)時(shí)間后才顯現(xiàn)的，要在出現(xiàn)事故或問題后及時(shí)進(jìn)行后評(píng)估。

所以，這種后評(píng)估機(jī)制為責(zé)任倒查機(jī)制的建立確定了一個(gè)前提。對(duì)于一個(gè)重大項(xiàng)目決策，如果后任領(lǐng)導(dǎo)對(duì)前任領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)做出的決策進(jìn)行重大變更，這實(shí)際上又屬于是另一個(gè)重大決策。既然是另一個(gè)重大決策，就必須按照決策程序的環(huán)節(jié)實(shí)施。一旦出現(xiàn)不良后果，決策人就得承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：目前，在實(shí)踐中，領(lǐng)導(dǎo)干部“一言堂”、“拍腦袋決策”的現(xiàn)象屢見不鮮。一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部的行政決策對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞，這暴露了我國(guó)行政決策的哪些弊端？

韓春暉：根據(jù)目前我國(guó)行政決策現(xiàn)狀，我認(rèn)為，依法決策機(jī)制應(yīng)該主要解決兩方面問題：

一是“一把手”專權(quán)，就是所謂的領(lǐng)導(dǎo)干部“一言堂”。但同時(shí)，也要注意目前在很多地方還存在的另一種情況，就是本來應(yīng)該屬于行政首長(zhǎng)的決策責(zé)任，卻將決策報(bào)給黨委，甚至有的地方還將決策報(bào)給政協(xié)、人大，組織4套班子成員開黨組會(huì)議通過這一決策。這就將行政首長(zhǎng)的個(gè)人決策轉(zhuǎn)化為集體決策，以此來逃避個(gè)人責(zé)任。

二是要解決鄰避效應(yīng)問題。例如廈門PX項(xiàng)目，其所有的決策程序都是合法的，但還是有少數(shù)群眾極端反對(duì)，導(dǎo)致項(xiàng)目決策出現(xiàn)決而不行、決而難行的問題。所以，要健全依法決策機(jī)制，就要解決鄰避效應(yīng)問題。

黨的十八屆四中全會(huì)把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策五大法定程序，其目的就是為了讓公眾作為決策主體參與進(jìn)來，感受到?jīng)Q策的利益，從而可以放棄一些個(gè)人私利。最關(guān)鍵的是，如果鄰避效應(yīng)問題解決不好，就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)惡性循環(huán)。地方領(lǐng)導(dǎo)做出一個(gè)決策，群眾就反對(duì)、鬧事，上級(jí)就要追究責(zé)任，影響了政績(jī)考核，地方領(lǐng)導(dǎo)因此而不敢或不去作為，從而導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)干部懶政、怠政，這種狀況又被稱為“鄰避2.0版”。所以，必須通過健全依法決策機(jī)制來解決鄰避效應(yīng)問題。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：針對(duì)您所提到的這兩方面問題，應(yīng)該如何完善相關(guān)的決策程序法治建設(shè)？

韓春暉：從2013年開始，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門就已經(jīng)著手調(diào)研，研究制定《重大行政決策程序條例》。我們相信，這一立法應(yīng)該會(huì)對(duì)上述問題作出相應(yīng)的制度回應(yīng)。

對(duì)于鄰避效應(yīng)問題，應(yīng)當(dāng)通過5個(gè)步驟解決：第一步是合理規(guī)劃，如在規(guī)劃建設(shè)居住區(qū)時(shí)，如果需要建設(shè)垃圾處理場(chǎng)等項(xiàng)目，要提前做好規(guī)劃。第二步是利益補(bǔ)償?shù)轿�。�?dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型速度這么快，很難做到提前合理規(guī)劃。例如，有些建設(shè)項(xiàng)目是隨著社會(huì)發(fā)展而增加的，這是在規(guī)劃時(shí)無法預(yù)料的情況，遇到這種情況就要給予環(huán)境權(quán)益受損害的人利益補(bǔ)償。第三步是說服當(dāng)事人轉(zhuǎn)變價(jià)值觀。有些人可能不在乎利益補(bǔ)償，而更在乎健康或安全，這就是價(jià)值問題，解決這一問題就要通過專家論證、公眾參與等方式來說服其轉(zhuǎn)變價(jià)值觀念。如果這3步實(shí)施后還是無法解決鄰避效應(yīng)問題，只要決策是合法的、科學(xué)的，就可以堅(jiān)決執(zhí)行。這是第四步。如果在執(zhí)行過程中，問題依舊存在，就可以將這套程序重新啟動(dòng)，進(jìn)一步改進(jìn)完善。這是第五步。我認(rèn)為，這5個(gè)步驟是解決鄰避效應(yīng)問題的重要手段。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：關(guān)于終身追責(zé)，對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的損害達(dá)到什么程度可以追責(zé)？

韓春暉：我認(rèn)為，只要對(duì)生態(tài)環(huán)境有損害，就可以追責(zé)，損害越大，責(zé)任越大；損害小，責(zé)任就小，責(zé)任和損害程度是成正比的。當(dāng)然，可能大部分項(xiàng)目都會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成一定影響，如果風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果超出了規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)當(dāng)追責(zé)。

怎樣保障終身責(zé)任追究制度落到實(shí)處？

■考核體系要體現(xiàn)法治考核，環(huán)境問題的考核要按照環(huán)境法律法規(guī)設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系來考核
 

中國(guó)環(huán)境報(bào)：在依法決策、建立重大決策終身責(zé)任追究制方面，國(guó)外有哪些法治經(jīng)驗(yàn)可以借鑒？

韓春暉：目前，我國(guó)決策機(jī)制的五大環(huán)節(jié)，即公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定，實(shí)際上是一種普遍的共識(shí)。當(dāng)然，國(guó)外實(shí)施這些環(huán)節(jié)并不是單線條的。例如，一個(gè)決策已經(jīng)進(jìn)行到了集體討論決定環(huán)節(jié)，但有可能返回來進(jìn)入公眾參與、專家討論等環(huán)節(jié)。

關(guān)于決策的責(zé)任問題，實(shí)際上，西方國(guó)家在集體討論環(huán)節(jié)，“一把手”的決策權(quán)并不是很大，重大決策一般要經(jīng)過議會(huì)決定，所以，議會(huì)決策就不存在責(zé)任問題。對(duì)于行政首長(zhǎng)做出的一些決策，這些決策往往并不十分重大，通過行政手段就可以做出，如果在決策程序上出現(xiàn)問題，也是要終身追究行政首長(zhǎng)責(zé)任的。當(dāng)然，也存在這樣一種情況，即決策程序合法，但實(shí)施效果還是造成了損害，這就涉及到政治責(zé)任的問題。

在西方國(guó)家，行政決策的責(zé)任追究都是終身的，不存在期限問題。

中國(guó)環(huán)境報(bào)：過去，政績(jī)考核以GDP論英雄，于是在一些工業(yè)城市，就出現(xiàn)了幾年之內(nèi)更換數(shù)任行政首長(zhǎng)的現(xiàn)象。他們通過GDP數(shù)字上升而保自己升遷，卻以犧牲當(dāng)?shù)丨h(huán)境為代價(jià)。如何制定相應(yīng)的考核或監(jiān)督機(jī)制，以保障終身責(zé)任追究制度落到實(shí)處？

韓春暉：過去，我們的政績(jī)考核是以GDP為中心的，所以，像環(huán)境、法治這些方面的考核所占分值很低。據(jù)我了解，一般地方政績(jī)考核如果有1000分的話，法治方面能占到10分就不錯(cuò)了，環(huán)境方面的分值同樣很低。我認(rèn)為，考核體系要體現(xiàn)法治考核，環(huán)境問題的考核要按照環(huán)境法律法規(guī)設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系來考核。這是解決問題的最根本辦法。

如果在目前的考核體系下做出完善，我認(rèn)為要在兩個(gè)方面著力：

第一，要增加分值。如果法治考核在1000分里只占到7分或8分，就有很大的選擇性。比如，一個(gè)地方執(zhí)法做得不好，如果將信息公開做好些，可以彌補(bǔ)5分，制度建設(shè)可以彌補(bǔ)3分，這樣的話，即使當(dāng)?shù)貓?zhí)法不規(guī)范，對(duì)總體上的考核結(jié)果影響不會(huì)太大。

第二，考核項(xiàng)目單一。必須在增加分值的基礎(chǔ)上，細(xì)化考核內(nèi)容，包括行政決策、職能設(shè)置、權(quán)力清單等內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)將考核項(xiàng)貫穿于整個(gè)決策過程。在此基礎(chǔ)上，各地方可以根據(jù)實(shí)際情況，突出對(duì)環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域的考核，以體現(xiàn)考核的科學(xué)性。

關(guān)于監(jiān)督機(jī)制，黨的十八屆四中全會(huì)提出了嚴(yán)密的監(jiān)督體系，涉及八大監(jiān)督，即黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督。這八大監(jiān)督都是需要加強(qiáng)的�，F(xiàn)在的問題不是沒有監(jiān)督機(jī)制，而是監(jiān)督機(jī)制沒有發(fā)揮作用，未形成合力。

對(duì)于環(huán)境問題來說，我認(rèn)為，民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督是最重要的。因?yàn)槿罕妼?duì)環(huán)境的感受是最直接、最明顯的，所以這3種監(jiān)督是最直接的監(jiān)督方式，也是啟動(dòng)其他監(jiān)督的一種機(jī)制。如果群眾在進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督時(shí)出現(xiàn)問題，就要啟動(dòng)司法監(jiān)督、行政監(jiān)督等，這些監(jiān)督更有力量，也更能發(fā)揮監(jiān)督實(shí)效。

當(dāng)然，國(guó)家體制內(nèi)的監(jiān)督會(huì)存在一些體制性的問題。例如，行政監(jiān)督不到位，是因?yàn)橐恍┉h(huán)境決策觸及了地方利益而遭到了地方抵制，這種抵制正是在行政監(jiān)督過程中需要消除的一種體制性障礙。再比如司法監(jiān)督，在我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域?qū)嵤�時(shí)存在一定的法律障礙。環(huán)境領(lǐng)域的司法監(jiān)督屬于公益訴訟范圍，但公益訴訟制度在我國(guó)尚不完善。黨的十八屆四中全會(huì)提出，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，這可能將有力促進(jìn)環(huán)境領(lǐng)域的司法監(jiān)督。