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2019年中國城鎮(zhèn)污泥處理處置技術(shù)與應(yīng)用高級研討會 (第十屆)日程暨邀請函
 
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PPP項目“老人”口述:一個民營企業(yè)的PPP實踐樣本 國內(nèi)首個BOT項目啟示錄

放大字體  縮小字體 發(fā)布日期:2014-12-20  瀏覽次數(shù):207
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2019年中國城鎮(zhèn)污泥處理處置技術(shù)與應(yīng)用高級研討會 (第十屆)日程暨邀請函
 

PPP項目“老人”口述:一個民營企業(yè)的PPP實踐樣本

2014-12-17 信托周刊

 

【前言】本月初,財政部、發(fā)改委發(fā)布3PPPPublic-PrivatePartnership)文件,為2015年的項目落地打響了發(fā)令槍。特別是財政部首批的30個示范項目,包括8個新建項目、22個存量轉(zhuǎn)型項目,是從全國近70個新建PPP項目和80多個存量轉(zhuǎn)型項目中通過初步篩選、專家評審、集體會商后確定的,最后保留下來的項目僅占申報量20%。從行業(yè)構(gòu)成看,水務(wù)環(huán)境類15個、交通類8個、能源類4個,其他3個為綜合管廊、醫(yī)院及體育中心等,水務(wù)環(huán)境類基礎(chǔ)建設(shè)項目毫無懸念地成為了PPP投入重點。值得注意的是,1210日至1213日召開的中央經(jīng)濟工作會議,也在明年經(jīng)濟工作主要任務(wù)中明確指出:要堅持不懈推進節(jié)能減排和保護生態(tài)環(huán)境,既要有立竿見影的措施,更要有可持續(xù)的制度安排,堅持源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲,治標(biāo)治本多管齊下,朝著藍天凈水的目標(biāo)不斷前進。再加上此前已經(jīng)完成部委會簽的《水污染防治行動計劃》(“水十條”),也有望在年內(nèi)在國務(wù)院常務(wù)會議上審議通過,這一系列動作,都將帶動明年該領(lǐng)域數(shù)萬億級的投資,環(huán)保類的PPP項目也有望由此迎來井噴。

記者來到入選財政部PPP示范項目的全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會常務(wù)理事單位——國中水務(wù)股份有限公司,就其項目背景、成功經(jīng)驗、注意事項等問題采訪了該示范項目從頭到尾的最高負(fù)責(zé)人——國中水務(wù)常務(wù)副總裁、湘潭國中水務(wù)有限公司董事長周建和,希望通過對該案例的分析,對有意愿進入該領(lǐng)域的企業(yè)一定參考和啟示。

 

▍不理解BOT就沒有PPP

令人略感意外的是,現(xiàn)年47歲的周建和,其實已經(jīng)是PPP項目的老人了。早在1998年,周建和就作為清華大學(xué)教授王守清弟子中較有市場經(jīng)驗者,全身心參與到港鐵項目的實際操作之中。

周建和回憶說:港鐵項目一開始是純粹的工程承包合同,后來引進了利益協(xié)調(diào)和分享機制,也就是第三個PPartnership)。如果沒有這一機制,只是雙方間的交易,公私間就容易成為對立方,就會互相扯皮,形成嚴(yán)重的項目內(nèi)耗。這第三個P就是分享,分享預(yù)期的項目各種效益,避免沒有利益協(xié)調(diào)分享機制下可能造成的資源消耗。

當(dāng)時,周建和主要是學(xué)習(xí)新加坡的PPP模式,其變體還包括BOTBOO、BOOT等等。“BT不好,BOT不夠好,但沒有真正理解BOT,就談不上做PPP。周建和表示,從國際上看,雖然第一個BOT項目在土耳其,但形成體系最早的還是新加坡。

我國社會資本與政府開展的BOT合作則開始于上世紀(jì)90年代。當(dāng)時,一大批民營企業(yè)和外商進入中國公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域,不過真正盈利的企業(yè)并不算多。2005年初,非公經(jīng)濟36為民營資本進入公用設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域提供了支持和保證,大量民資進入,被稱作第二輪BOT投資熱潮,但這波浪潮最終也在2007年后銷聲匿跡。此后,市場化的國營公司漸成主力。

當(dāng)時中國的社會環(huán)境、公共產(chǎn)品管理還遠(yuǎn)達不到發(fā)達國家的水平。周建和分析,有的BOT說是兩家或幾家合作,但其中一家并不發(fā)揮作用,被稱為睡覺的合作者,這都會導(dǎo)致項目不能合作成功。

直到2009年,周建和以江蘇洋通開發(fā)投資有限公司常務(wù)副總經(jīng)理身份參與江蘇洋口港項目時,還把銀行資本、外資、地方政府、社會資本與市場、效益相結(jié)合,并引進了股權(quán)合作機制,前期投入就在50億元上下,倘若以港口所在地如東縣的財力,承擔(dān)這樣的龐然大物,只能算杯水車薪。

周建和表示:示范項目的成功不是偶然的,如果沒有此前大量的失敗案例和探索過程,也就沒有今天的PPP。

不是誰都能做PPP

兩年前,周建和代表湘潭國中水務(wù)有限公司與湘潭經(jīng)開委簽訂了《湘潭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)污水處理一期工程項目特許經(jīng)營合同》,由湘潭國中水務(wù)占股76%左右,湘潭經(jīng)開委主導(dǎo)的湘潭九華經(jīng)建投占股18%左右,湘潭市公用事業(yè)局所屬的湘潭市污水處理有限公司占股約6%。

項目總投資約為2.990221億元,其中1.881億元投資(含土地費用3511.08萬元)由湘潭國中水務(wù)承擔(dān),并作為水價計算基礎(chǔ),剩余部分投資由湘潭經(jīng)開委以運營補貼專項資金的方式分期支付。

原定計劃是今年年底完工,由于各方合作融洽,湘潭經(jīng)開區(qū)管委會等部門也給予了大力支持,按時保質(zhì)完成是完全沒有問題的。周建和說。

由于各方都有入股,以往一些政府不兌現(xiàn)三通一平的現(xiàn)象不復(fù)存在。此外,政府方面的資金也符合財政部規(guī)定的占比(10-20%),本地的污水廠雖然占股不多,但因為對當(dāng)?shù)貧夂、污水來源、人力資源等情況非常熟悉,他們的加入也對項目的高效推進至關(guān)重要。在真正的PPP合作模式中,想要多方共贏,只出錢或者只有想法,但不形成團結(jié)合作的執(zhí)行團隊,這都是行不通的。周建和說。

當(dāng)然,如果政府自己就能完成項目,也就用不著我們嘍。周建和微笑著說。此次的湘潭污水處理項目之所以能成為示范項目,主要還是因為項目的特殊性。由于該項目恰好位于九華濱江新城重要組成部分——湘江風(fēng)光帶,如果建在地面上,既不美觀,也會因為噪音和散發(fā)的氣體等問題造成環(huán)境污染,從而影響到周邊高檔社區(qū)和本就緊缺的土地資源。

為了讓地面上依舊看起來像花園一樣,周建和所要建設(shè)的湘潭九華污水處理廠還碰巧成為了湖南省第一個地埋式污水處理廠,需要集約設(shè)備和集成工藝技術(shù),并控制在有限空間內(nèi),因而投資也比同規(guī)模項目增加近150%。再加上是新建項目,不像存量項目邊界清晰、運營穩(wěn)定,該項目實施風(fēng)險較大,加上經(jīng)開區(qū)管轄的國有污水處理廠也缺乏此類項目的建設(shè)運營經(jīng)驗,這個擔(dān)子就由周建和以及他的團隊們挑起。

上市公司背景也會為項目加分不少。首先,上市公司是一個社會化的組織,信息向社會公開,從而避免此前BOT項目難以完全達到特許經(jīng)營權(quán)合同要求的全部內(nèi)容的問題。其次,上市公司資金更容易足額到位,不僅能使用特許收費權(quán)融資,還能采用債券融資、股權(quán)融資等方式獲取項目資金。

至此,在資金、技術(shù)、管理都有相當(dāng)話語權(quán)的湘潭國中水務(wù),在項目推進上就能真正發(fā)揮應(yīng)有的專業(yè)水準(zhǔn),讓政府投入真正能起到四兩撥千斤的作用。

PPP不能一哄而上

通過這樣的PPP模式,兩個核心難題得到了解決。一是解決了政府對公共產(chǎn)品定價的社會化、公開化、透明化;二是解決了新常態(tài)經(jīng)濟條件下投資的社會化,同時也打破了民營資本進入社會公共服務(wù)領(lǐng)域的壁壘。

由于真正的PPP是公開透明的,這樣一來也不可能出現(xiàn)價格倒掛的問題。原來想通過隱報成本獲取利潤的模式也就走不通了,社會投資者的收益保障也以法律的形式加以確定。周建和分析。

PPP并不能一哄而上,不能搞拉郎配,而是要真的有訴求,真的能夠整合各方優(yōu)勢和資源。畢竟不是所有PPP都能成功。周建和提醒說,所以決不能為了PPP而去做PPP。沒有團隊不行,有了團隊沒有合作也不行。

此外,針對存量項目的TOT模式也是較好的選擇。“TOT主要是能夠解決地方債務(wù),拿到現(xiàn)金。但PPP才是真正有未來的。周建和表示,因為隨著PPP項目的繼續(xù)發(fā)展,還會有項目升級改造、擴能生產(chǎn)。

當(dāng)然,湘潭國中水務(wù)的二期工程還不會來得那么快,目前實施計劃尚未出臺。

從一期項目看,由于風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的合作機制,各方在面對困難時的處理方式和心態(tài)都比較積極,合作十分愉快,企業(yè)也獲得了豐厚收益,達到了多方共贏。周建和表示,目前,國中水務(wù)正在對一期項目經(jīng)驗進行總結(jié)梳理,從而為二期的產(chǎn)能大幅提升以及更多項目的委托運營管理等方面做好扎實工作。

延伸閱讀:國內(nèi)首個BOT項目啟示錄

但實在很難想像,20年前國內(nèi)首個BOT項目——泉州刺桐大橋,如何跨越滄海,運轉(zhuǎn)至今。

直到記者日前接觸到該項目負(fù)責(zé)人、泉州名流路橋投資開發(fā)股份有限公司董事長、中國投資協(xié)會民營投資委員會副會長陳慶元,歷史的細(xì)節(jié)才逐漸變得清晰。

據(jù)陳慶元介紹,他在1979年就開始建廠,后聯(lián)合泉州的11家企業(yè)組建了元鴻集團。1993年,經(jīng)福建省體改委批準(zhǔn),由泉州VIP(名流)聯(lián)誼會、恒安集團、元鴻集團、匹克集團等15家具有經(jīng)濟實力和社會影響力的民營企業(yè)共同發(fā)起成立泉州市名流實業(yè)股份有限公司(以下簡稱名流實業(yè)),總股本8227.2萬元。

當(dāng)時,福州至廈門的324國道直穿市區(qū),過境車輛和市區(qū)車輛混在一起,還要通過僅16米寬的泉州大橋,市內(nèi)塞車、過橋困難成為“老大難”,于是1994年初,泉州市政府決定再建一座跨江大橋。“當(dāng)時有5家外資企業(yè)前來洽談,但他們提出的條件非?量,既要土地補償,又要保底收入等等。”陳慶元回憶說,彼時正值房地產(chǎn)宏觀調(diào)控,然后他就說服名流實業(yè)的股東們,把之前買的35畝地抵押,來籌資解決政府建橋資金緊張的問題。

經(jīng)過慎重研究,市政府當(dāng)年下發(fā)文件批準(zhǔn),并決定依法設(shè)立泉州刺桐大橋投資開發(fā)公司——其實也就是PPP模式里特殊目的機構(gòu),英文簡稱SPV。注冊資本金6000萬元,名流實業(yè)出資60%,一次性到位,全部用于大橋工程。此外,投資不足部分也由雙方按資金比例籌措,運營收入按投資比例分配。

通過8個月時間把前前后后55個批文全辦妥后,刺桐大橋于19955月正式施工。此后,不管刮風(fēng)下雨、酷暑嚴(yán)寒,只要工地加班,陳慶元大半夜都會過去。刺桐大橋的建成,不僅開創(chuàng)了我國民營經(jīng)濟以BOT方式控股投資基礎(chǔ)設(shè)施之先河,也引起了中央到地方政府的關(guān)注和重視,并作為示范項目在全國推廣。

“民間的資本很多,特別是銀行存款,我們叫籠中老虎,政府還要付利息,而現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施又很缺錢,如何把這只看似兇猛的老虎變成一只溫順的貓,就看你如何加以正確、恰當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)。”陳慶元表示。

不過,正如財政部財科所研究報告中指出的,缺乏與SPV相匹配的規(guī)范契約文本,僅有一紙“紅頭文件”,成為后來在利益分割、權(quán)益保障、風(fēng)險控制、增項負(fù)擔(dān)等方面產(chǎn)生諸多矛盾,讓陳慶元和他的公司“吃了很多虧”。

實際上,本報也曾于2002年報道了名流實業(yè)所遭遇的政策尷尬,并指出在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面,應(yīng)摒棄長期以來形成的控制在政府手里的傳統(tǒng)思維模式,發(fā)揮好財政的汲水作用。
針對目前全國鋪開的PPP模式,陳慶元也有著自己的看法。他在應(yīng)中央統(tǒng)戰(zhàn)部邀請、近期通過鯉城區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部提交的一份文件中指出,要把PPP模式推廣運行好,一是要必須完善法律法規(guī),不因政府換屆或領(lǐng)導(dǎo)的變動而改弦更張;二是要形成解決爭議的機制,比如在最高人民法院設(shè)立特別法庭,解決PPP項目爭端;三是要創(chuàng)新管理機制,在民資控股的項目中,國資要有管理權(quán),而在國資控股的項目中,民資也要參與項目的管理與運營,確保知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)以保證合作方的資本權(quán)益。

但在陳慶元看來,最關(guān)鍵的還是后續(xù)的實施細(xì)則,他分析說:“目前的PPP比起當(dāng)年的BOT而言,最大的好處就是有政府的補貼,但現(xiàn)在的動作還不算太大,財政部和地方政府參與得更多一些,對于更具體的細(xì)則,仍須各部委協(xié)同參與這場模式變革。”

不過,現(xiàn)年68歲的陳慶元已經(jīng)不愿意再在市場上拼殺。作為泉州第一代的民營企業(yè)家,陳慶元見證了改革開放30多年的發(fā)展,也當(dāng)了15年的福建省政協(xié)常委和省工商聯(lián)副主席,他現(xiàn)在的愿望是,相關(guān)部門能夠把中小型民營企業(yè)這些“磚石”,更多地聚合起來,搭建成真正的“大舞臺”。“這是納稅的基礎(chǔ),安排就業(yè)的根本,現(xiàn)在要上大項目、高科技,也要在這個平臺上表演,而不是拆臺。”陳慶元說,“而余下的路,留給年輕人去走吧。”

作者:王呈 來源:中華工商時報


 
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