記者日前獲悉，作為推廣PPP（政府與社會(huì)資本合作）模式的重要制度設(shè)計(jì)，特許經(jīng)營法目前正由發(fā)改委加緊起草，其征求意見稿已八度修改、反復(fù)推敲。有跡象顯示，在PPP模式成為地方政府化解資金壓力重要抓手的背景下，該法案的立法進(jìn)程將進(jìn)一步提速，最終方案的出爐已越來越近。

法案已反復(fù)討論修改

據(jù)了解，這份全名為“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法”的法案由國家發(fā)改委牽頭研究、調(diào)研并起草。據(jù)接近有關(guān)部門的人士對(duì)記者透露，目前該法案已經(jīng)修改到了第八稿，其間征求意見稿已經(jīng)發(fā)到有關(guān)部門并收集相關(guān)意見。

“事實(shí)上，早在五六年前，發(fā)改委有關(guān)機(jī)構(gòu)就提出，要制定有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的法律，但當(dāng)時(shí)沒有列入全國人大的立法規(guī)劃，”原全國人大財(cái)經(jīng)委法案室主任、中關(guān)村宏觀經(jīng)濟(jì)與知識(shí)產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略研究所所長朱少平向記者透露，“最近又舊話重提，是因?yàn)樾蝿?shì)發(fā)展的需要。”

不少市場(chǎng)人士對(duì)記者表示，“缺少明確法律規(guī)范、合作前景難以預(yù)判”，是讓民營資本對(duì)PPP模式望而卻步的重要原因。“現(xiàn)在國家要力推PPP模式，但這就需要規(guī)范各種可能出現(xiàn)的情況，而我們國家目前沒有這方面的法律，這就是為什么如此迫切需要出臺(tái)這部法律的原因。”

根據(jù)記者所拿到的一份《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法（征求意見稿）》，法案對(duì)許多以往的模糊概念均有相應(yīng)規(guī)定。比如，針對(duì)“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的范圍”一項(xiàng)，共列出九大類項(xiàng)目，其中不光有“煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源項(xiàng)目”，還有“鐵路、公路、水運(yùn)、港口碼頭、民用機(jī)場(chǎng)、通用航空設(shè)施、城市軌道交通等交通運(yùn)輸項(xiàng)目”，而且也包括了“科技、教育、文化、旅游、衛(wèi)生、體育、社會(huì)福利等社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目”。

“如此，則PPP幾乎涉及民生基建的所有領(lǐng)域，和老百姓生活極為密切，”一名券商分析師表示，“從住房、環(huán)保、路橋，到科教文衛(wèi)，可以用無所不包來形容。”

針對(duì)特許經(jīng)營方式，該意見稿明確有四種，即“在一定期限內(nèi)，政府授權(quán)特許經(jīng)營者投資、建設(shè)、運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，包括現(xiàn)有項(xiàng)目的改擴(kuò)建，期限屆滿移交政府”、“在一定期限內(nèi)，政府授權(quán)特許經(jīng)營者運(yùn)營已建成的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府”、“在一定期限內(nèi)，政府授權(quán)特許經(jīng)營者提供公共服務(wù)”以及“國家規(guī)定的其他方式”。其中，“其他方式”留了一個(gè)口子，方便將來容納新型的合作模式，一名政府內(nèi)部人士表示。

在職責(zé)權(quán)限方面，“特許經(jīng)營的規(guī)劃和出臺(tái)區(qū)域規(guī)章的權(quán)限，已下放到省級(jí)，而可以實(shí)施的權(quán)限，則下放到了縣級(jí)，”一名業(yè)內(nèi)人士分析稱，“需要注意的是，之前根據(jù)財(cái)政部《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，通過PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)——也就是說，對(duì)于地方政府而言，通過主動(dòng)上馬特許經(jīng)營項(xiàng)目，可以有效管控債務(wù)規(guī)模。”

那么，誰有資格主動(dòng)提出上馬PPP項(xiàng)目呢？“政府可以提出，企業(yè)和社會(huì)機(jī)構(gòu)也可向政府主動(dòng)申請(qǐng)，”上述業(yè)內(nèi)人士表示，“但如何評(píng)判是否能夠上馬，目前的標(biāo)準(zhǔn)還有待明確。”

各部門協(xié)調(diào)推進(jìn)起草進(jìn)程

“因牽涉到不同部門之間的協(xié)調(diào)，這個(gè)法案的推動(dòng)很不容易，”一名政府內(nèi)部人士對(duì)記者評(píng)論道，“目前征求意見稿是由發(fā)改委在起草，但最近財(cái)政部又對(duì)PPP出臺(tái)了具體的規(guī)定，這就涉及協(xié)調(diào)問題。”

據(jù)了解，在現(xiàn)有體系下，涉及PPP項(xiàng)目審批的事宜屬于發(fā)改委的權(quán)限；但因?yàn)轫?xiàng)目涉及政府出資的問題，因此又和財(cái)政部有關(guān)。

據(jù)該內(nèi)部人士透露，在此前由發(fā)改委法規(guī)司召開的內(nèi)部立法座談會(huì)上，與會(huì)人員曾提出關(guān)于立法的“四項(xiàng)原則”、“六點(diǎn)規(guī)定”。“所謂四項(xiàng)原則，即統(tǒng)籌推進(jìn)、形成合力、公平合理、國際經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)實(shí)踐相結(jié)合等原則”，該人士稱，“之所以提出，就是此前還存在著統(tǒng)籌較難、合力不易的情況。”

據(jù)了解，因?yàn)樘卦S經(jīng)營的授權(quán)及審核往往涉及多個(gè)部門，因此能否順暢銜接協(xié)調(diào)，顯得尤為必要。在發(fā)改委法規(guī)司一名內(nèi)部人士看來，目前我國特許經(jīng)營的規(guī)章體系恰恰存在著法律規(guī)范的效力層次較低、具體制度有待完善、規(guī)定之間不銜接等三大問題。“總的一句話，就是完整統(tǒng)一的法律體系尚待完善，”該人士評(píng)論道。

從世界各國的特許經(jīng)營實(shí)踐來看，其實(shí)部門間協(xié)調(diào)難、規(guī)章不協(xié)調(diào)的問題普遍存在，而一個(gè)通常的解決辦法是——設(shè)立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。濟(jì)邦咨詢公司董事總經(jīng)理張燎表示，“經(jīng)驗(yàn)證明，專門的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在信息收集、政策研究、立法建議、知識(shí)傳播、能力建設(shè)等工作上可以發(fā)揮重要作用。”

而在朱少平看來，不管法案由哪個(gè)部門起草，最后都需經(jīng)過全國人大來立法，這肯定會(huì)兼顧不同部門的訴求。“不過，如果覺得立法條件不成熟，也可能以國務(wù)院條例的形式出臺(tái)。”

但從市場(chǎng)角度來看，為PPP設(shè)立規(guī)則框架已是一個(gè)急迫的需求。

“甚至在剛結(jié)束的APEC會(huì)議上，PPP都是討論最熱烈的話題之一，”一位投資界人士談到。如其所言，財(cái)政部部長樓繼偉也曾公開表示，本次APEC財(cái)長會(huì)議的核心就是討論倡導(dǎo)政府與社會(huì)資本合作的PPP模式。“PPP這個(gè)議題大家討論最為熱烈，幾乎占了（財(cái)長會(huì)議）將近一半的時(shí)間”。該人士表示。

“PPP項(xiàng)目顯而易見的受益行業(yè)至少包括環(huán)保、軌交建設(shè)、城投等，”中原證券研究員李琳琳對(duì)記者表示，“PPP適合于公用事業(yè)的發(fā)展，特別是一些預(yù)期穩(wěn)定、投資較大的行業(yè)。”

但是，業(yè)內(nèi)人士同時(shí)對(duì)記者強(qiáng)調(diào)稱，在相關(guān)法律最終出臺(tái)之前，政策風(fēng)險(xiǎn)始終是PPP實(shí)踐中一個(gè)不可忽視的問題。“你無法確定，這個(gè)部門、這個(gè)地區(qū)規(guī)定的辦法，到了另一個(gè)部門那里、另一個(gè)地區(qū)那里，是不是就不一樣了。”

（作者：龐瑞 來源：上海證券報(bào)）