當(dāng)前，PPP成為落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略的重要工具。在此重要的歷史時(shí)刻，回顧PPP在中國(guó)的發(fā)展歷程，希望能對(duì)吸收PPP適于中國(guó)國(guó)情的經(jīng)驗(yàn)，并推動(dòng)PPP健康發(fā)展起到積極作用。從上世紀(jì)80年代中期引入中國(guó)至今，PPP發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)階段，現(xiàn)在邁入第五個(gè)階段。
第一階段：探索階段
從上世紀(jì)80年代中期到1993年，是中國(guó)PPP發(fā)展的第一個(gè)階段，即探索階段。
探索階段的出現(xiàn)有兩個(gè)背景：第一，1978年以來(lái)的改革開放吸引了很多境外資金進(jìn)入中國(guó)，其中有一部分資金嘗試性地進(jìn)入了基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。第二，80年代中期，中等發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)展，土耳其首先出現(xiàn)了BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓）模式，然后被其他發(fā)展中國(guó)家效仿，香港商人也把這個(gè)概念帶入了中國(guó)。
當(dāng)時(shí)，中國(guó)沒有與BOT直接相關(guān)的法規(guī)，也沒有規(guī)范的審批程序，地方往往向中央主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)并獲得首肯后執(zhí)行。
探索階段的代表項(xiàng)目有深圳沙角B電廠BOT項(xiàng)目、廣州白天鵝飯店和北京國(guó)際飯店等。沙角B項(xiàng)目作為BOT模式的案例，受到了國(guó)內(nèi)外廣泛認(rèn)可，并已在15年特許經(jīng)營(yíng)期滿后于2000年成功移交給當(dāng)?shù)卣Ｓ捎跁r(shí)間較早，該項(xiàng)目的文件較簡(jiǎn)單，只有幾頁(yè)紙。項(xiàng)目的外商是廣東華僑，其在商業(yè)因素外還有回報(bào)家鄉(xiāng)的考慮，這也是在合同簡(jiǎn)單的條件下項(xiàng)目能順利執(zhí)行的原因。當(dāng)然，項(xiàng)目也留下了一些教訓(xùn)。比如，投資商是按照特許經(jīng)營(yíng)期限設(shè)計(jì)項(xiàng)目的，很多設(shè)施在移交給政府后需要重新建設(shè)，這個(gè)經(jīng)驗(yàn)在1994年北京做BOT研究時(shí)被寫入報(bào)告，后期大岳咨詢公司做的BOT項(xiàng)目中對(duì)移交時(shí)項(xiàng)目設(shè)施的狀態(tài)都做出了明確且嚴(yán)格的規(guī)定。
探索階段的項(xiàng)目都是投資人發(fā)起、通過(guò)談判和政府達(dá)成一致，沒有招標(biāo)過(guò)程。這些項(xiàng)目也是地方政府自發(fā)推進(jìn)的，沒有中央政府的關(guān)注、總結(jié)和大規(guī)模推廣。
第二階段：試點(diǎn)階段
1994年到2002年是中國(guó)PPP發(fā)展的第二階段，即試點(diǎn)階段。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界較早研究PPP也是從這個(gè)階段開始的。
試點(diǎn)階段的工作是國(guó)家計(jì)委有組織地推動(dòng)的，這與探索階段不同。1992年初鄧小平南巡以及當(dāng)年底召開的十四大，確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，為基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)化投融資改革提供了理論依據(jù)。1993年新一屆政府成立后，國(guó)家計(jì)委開始研究投融資體制改革，包括BOT可行性問(wèn)題。1993年底，國(guó)家計(jì)委有官員下海成立了博拓投資公司，博拓就是英文BOT的音譯。博拓公司成立后，開始運(yùn)作北京的京通快速路BOT項(xiàng)目，由于某種原因未能成功，最后首創(chuàng)公司代表政府投資建設(shè)。1994年，國(guó)家計(jì)委選擇了五個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目—廣西來(lái)賓B電廠項(xiàng)目、成都第六水廠項(xiàng)目、廣東電白高速公路項(xiàng)目、武漢軍山長(zhǎng)江大橋項(xiàng)目和長(zhǎng)沙望城電廠項(xiàng)目。當(dāng)年底，又有一批國(guó)家計(jì)委官員下海成立了大地橋基礎(chǔ)設(shè)施投資咨詢公司，其英文名Bridge Of Trust的縮寫也是BOT。大地橋成立后開始為來(lái)賓B電廠項(xiàng)目做準(zhǔn)備，1995年5月來(lái)賓B獲得了國(guó)家計(jì)委的批準(zhǔn)。由此可以確定，1994年是BOT試點(diǎn)項(xiàng)目的起點(diǎn)，可以稱為中國(guó)PPP元年。
1995年8月，國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，為試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施提供了法律依據(jù)。這個(gè)通知是試點(diǎn)項(xiàng)目啟動(dòng)之后頒布的，從通知中可以看出，第一，試點(diǎn)的重點(diǎn)是電力和交通項(xiàng)目；第二，以外資為主。后來(lái)地方政府推出自己的BOT項(xiàng)目時(shí)，無(wú)論水務(wù)、燃?xì)夂蛥^(qū)域開發(fā)等領(lǐng)域的項(xiàng)目，還是內(nèi)資參與的項(xiàng)目，也是以這個(gè)《通知》為法律依據(jù)。試點(diǎn)期間，聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織曾幫助國(guó)家計(jì)委和國(guó)務(wù)院法制辦準(zhǔn)備了一份《BOT法》草案，但最終不了了之。
1994年，北京市計(jì)委成立課題研究BOT，本人有幸擔(dān)任這個(gè)課題組的組長(zhǎng)。當(dāng)時(shí)經(jīng)費(fèi)有限、專家缺乏、資料少，但研究還是取得了較好成果，出版了《BOT項(xiàng)目指南》一書。應(yīng)該說(shuō)，當(dāng)時(shí)取得的認(rèn)識(shí)非常重要，對(duì)北京市投融資體制改革有啟發(fā)和參考作用。1996年本人到大地橋公司擔(dān)任了半年的顧問(wèn)，當(dāng)時(shí)正值來(lái)賓B電廠BOT項(xiàng)目的談判，我全程參與了談判，在和項(xiàng)目國(guó)際顧問(wèn)及國(guó)際投資人的接觸中，做課題期間的很多謎團(tuán)逐步解開。
除了國(guó)家的試點(diǎn)項(xiàng)目，各地政府也推出了一些PPP項(xiàng)目，比較典型的有上海黃浦江大橋BOT項(xiàng)目、北京第十水廠BOT項(xiàng)目、北京西紅門經(jīng)濟(jì)適用房PPP項(xiàng)目、北京肖家河污水項(xiàng)目等。大岳咨詢公司1996年底成立后，作為英國(guó)泰晤士水務(wù)和日本三井物產(chǎn)聯(lián)合體的投標(biāo)顧問(wèn)參加了成都第六水廠BOT項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)，后來(lái)較多參與了地方BOT項(xiàng)目的咨詢。嚴(yán)格地講，這期間的地方BOT項(xiàng)目也是試點(diǎn)性質(zhì)的，BOT沒有成為地方常規(guī)的投融資方式。1997年，大岳咨詢聯(lián)合國(guó)家計(jì)委投資司副司長(zhǎng)戴公興，結(jié)合北京BOT課題研究成果和國(guó)家計(jì)委BOT試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)編寫出版了《BOT項(xiàng)目運(yùn)作手冊(cè)》，這本書成為后期各地運(yùn)作BOT項(xiàng)目的指南。
當(dāng)時(shí)國(guó)家和地方的BOT試點(diǎn)項(xiàng)目涉及的行業(yè)很多，包括電力、自來(lái)水、污水、燃?xì)�、大橋、區(qū)域開發(fā)等。這些試點(diǎn)項(xiàng)目有的成功執(zhí)行，有的在運(yùn)作或執(zhí)行時(shí)失敗了。無(wú)論成敗，都為后來(lái)的BOT項(xiàng)目運(yùn)作積累了重要的知識(shí)。中國(guó)PPP文件形成的脈絡(luò)基本是：來(lái)賓Ｂ電廠—成都第六水廠—北京第十水廠—肖家河污水處理廠—西紅門經(jīng)濟(jì)適用房。其中，前兩個(gè)項(xiàng)目側(cè)重國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)，后三個(gè)項(xiàng)目的重點(diǎn)是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的消化和本土化，第十水廠項(xiàng)目相當(dāng)于從引進(jìn)向消化的過(guò)渡。這些本土化項(xiàng)目的合同文本直到現(xiàn)在仍被廣泛參考，起到了準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)文本的作用。
值得一提的是北京第十水廠BOT項(xiàng)目。盡管該項(xiàng)目后來(lái)經(jīng)歷了工業(yè)企業(yè)外遷、密云水庫(kù)沒水、申奧成功引起引水管道改線、南水北調(diào)上馬、歐盟成立導(dǎo)致英國(guó)企業(yè)回防、法律變更等歷史事件，但在中國(guó)BOT發(fā)展史上是改變歷史的支點(diǎn)項(xiàng)目。該項(xiàng)目是汪光燾擔(dān)任北京市副市長(zhǎng)時(shí)主持的，前期非常規(guī)范順利，招標(biāo)效果非常好，水價(jià)只有預(yù)測(cè)水價(jià)的三分之一，這個(gè)結(jié)果使汪市長(zhǎng)強(qiáng)烈意識(shí)到公用事業(yè)改革勢(shì)在必行。在第十水廠草簽協(xié)議后，汪光燾主張對(duì)第九水廠進(jìn)行市場(chǎng)化改革，大岳繼續(xù)擔(dān)任項(xiàng)目顧問(wèn)。在第九水廠項(xiàng)目方案完成但尚未實(shí)施時(shí)，汪光燾調(diào)任建設(shè)部部長(zhǎng)并很快啟動(dòng)了市政公用市場(chǎng)化改革工作，我們協(xié)助建設(shè)部城建司于2002年底完成了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，該文件的發(fā)布使BOT從2003年起進(jìn)入了一個(gè)新的階段。
第三階段：推廣階段
2003年到2008年是PPP發(fā)展的第三個(gè)階段，即推廣階段。
2002年的中共十六大提出中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，為PPP的推廣提供了理論基礎(chǔ)。十六大精神是建設(shè)部2002年底出臺(tái)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》的大背景。隨著PPP項(xiàng)目的推進(jìn)，建設(shè)部又陸續(xù)出臺(tái)一些文件，包括2004年的“126號(hào)文”（《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》），該辦法及各地出臺(tái)的特許經(jīng)營(yíng)條例是這一時(shí)期開展PPP項(xiàng)目的基本法律依據(jù)。
借指導(dǎo)意見的東風(fēng)，2003年全國(guó)各主要城市掀起了PPP高潮。2003年春天發(fā)生了SARS，為了完成當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)各地又臨時(shí)推出一批PPP項(xiàng)目。從大岳咨詢公司提供PPP咨詢業(yè)務(wù)的發(fā)展情況能夠感受到當(dāng)時(shí)市場(chǎng)的火熱程度。2003年大岳進(jìn)入了七八個(gè)省會(huì)或者副省級(jí)城市，同時(shí)進(jìn)行的PPP項(xiàng)目從以前每年3個(gè)左右超過(guò)了10個(gè)。
在推廣階段，PPP項(xiàng)目最多的是污水處理項(xiàng)目。當(dāng)時(shí)正值全國(guó)各地建設(shè)污水處理廠的高峰，此外，也有自來(lái)水、地鐵、新城、開發(fā)區(qū)、燃?xì)�、路橋�?xiàng)目。比較著名的PPP項(xiàng)目有合肥王小郢污水TOT項(xiàng)目、蘭州自來(lái)水股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目、北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目、北京亦莊燃?xì)釨OT項(xiàng)目、北京房山長(zhǎng)陽(yáng)新城項(xiàng)目等。用目前PPP的概念來(lái)看，當(dāng)時(shí)PPP項(xiàng)目很多，但第一個(gè)官方稱PPP的是北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目。
在此階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征非常明顯：第一，外企、民企、國(guó)企同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)；第二，項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)過(guò)程公開透明，競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到白熱化；第三，溢價(jià)頻出，效率提高的改革效果開始顯現(xiàn)；第四，傳統(tǒng)企業(yè)受到了前所未有的壓力，主動(dòng)改革的積極性提高。盡管多數(shù)項(xiàng)目是成功的，但由于PPP項(xiàng)目數(shù)量增加很快，有些地區(qū)思想不夠開放、項(xiàng)目運(yùn)作方法不夠科學(xué)，也出現(xiàn)了一些失敗案例。
2007年開始，國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了一股思潮對(duì)改革進(jìn)行反思，在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域出現(xiàn)了很大爭(zhēng)論。由于PPP領(lǐng)域的失敗項(xiàng)目，市政公用行業(yè)的個(gè)別老同志也開始反思市場(chǎng)化改革并提出質(zhì)疑，在“鐵證”面前主管部門也開始猶豫，市政公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革開始降溫，甚至“市場(chǎng)化”這個(gè)詞都變得非常敏感。
西安自來(lái)水市場(chǎng)化改革終止是一個(gè)標(biāo)志性事件。受蘭州自來(lái)水改制成功的影響，2007年西安自來(lái)水公司管理層開始積極謀劃市場(chǎng)化改革，大岳咨詢被聘為顧問(wèn)。業(yè)內(nèi)個(gè)別同志認(rèn)為應(yīng)該阻止西安自來(lái)水的市場(chǎng)化改革，否則整個(gè)自來(lái)水行業(yè)的國(guó)有體制將會(huì)受到?jīng)_擊。他們一方面指責(zé)威立雅等國(guó)際水務(wù)公司，另一方面以供水安全為由影響當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)，最后西安自來(lái)水改革終止。盡管沒有威立雅等國(guó)際公司在中國(guó)嚴(yán)重違約的記錄，而且蘭州、深圳等自來(lái)水市場(chǎng)化改革的效果很顯著，但西安自來(lái)水終止改革以后，市場(chǎng)化在水務(wù)行業(yè)被認(rèn)為是行不通的。
應(yīng)該說(shuō)，在PPP推廣階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取得了勝利，大規(guī)模的改革出現(xiàn)幾個(gè)失敗項(xiàng)目是正常的，業(yè)內(nèi)人士反思改革也是可以理解的。與中國(guó)改革開放30多年相比較，市政公用行業(yè)在此期間的改革是經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)的，比任何其他行業(yè)的改革都規(guī)范：業(yè)內(nèi)的研討會(huì)層出不窮，媒體高度關(guān)注，大部分中心城市的PPP項(xiàng)目在運(yùn)作時(shí)都會(huì)聘請(qǐng)咨詢公司以借鑒國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，競(jìng)爭(zhēng)公開透明。
曾經(jīng)一度，人們對(duì)高溢價(jià)出現(xiàn)過(guò)擔(dān)憂，現(xiàn)在回頭看，在市場(chǎng)啟動(dòng)初期出現(xiàn)一定過(guò)調(diào)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本特征，是重新定位市場(chǎng)不可缺少的階段，從結(jié)果看，王小郢等項(xiàng)目的溢價(jià)并沒有影響投資人的回報(bào)水平，蘭州自來(lái)水的溢價(jià)雖然沒有達(dá)到投資人的預(yù)期回報(bào)，但主要原因在于價(jià)格改革滯后。只要蘭州自來(lái)水價(jià)調(diào)至省會(huì)城市中等偏下的水平，投資回報(bào)就能滿足要求，溢價(jià)完全是效率提高的體現(xiàn)。
第四階段：反復(fù)階段
2009年到2012年是中國(guó)PPP發(fā)展的第四個(gè)階段，即反復(fù)階段。這段時(shí)間是中國(guó)城市化發(fā)展最快的幾年，鬼城、市政不配套等問(wèn)題也是在這個(gè)階段暴露出來(lái)的。
2008年美國(guó)爆發(fā)金融危機(jī)，年底中國(guó)推出了“四萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。2009年成為PPP受沖擊最嚴(yán)重的一年，大岳提供咨詢的很多PPP項(xiàng)目都停止了。比如，中部一個(gè)省會(huì)城市的地鐵項(xiàng)目完成了PPP方案，本來(lái)需要100億資金，后來(lái)國(guó)內(nèi)三家國(guó)有銀行自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)給項(xiàng)目貸款100億元；沿海一個(gè)計(jì)劃單列市的引水項(xiàng)目當(dāng)時(shí)正在準(zhǔn)備PPP方案，忽然我們的項(xiàng)目組找不到客戶了，他們?nèi)嫉奖本﹣?lái)等“大餡餅”了，資金輕松解決。銀行無(wú)條件提供貸款，有的為了放貸甚至送禮，像一場(chǎng)洪水淹死了所有農(nóng)作物一樣，社會(huì)投資主體徹底失去了講條件的資本，PPP生態(tài)遭到破壞，有些執(zhí)行中的PPP項(xiàng)目被政府提前終止。
“四萬(wàn)億”刺激計(jì)劃的弊端很快暴露出來(lái)，政府再次開始重視民間投資。2010年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資的“新36條”（《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》）。而2009年以來(lái)外資受金融危機(jī)影響投資能力減弱，銀行擔(dān)心私人老板跑路等原因?qū)е滤饺速Y本也很難得到銀行授信，私人資本和外資猶猶豫豫，“新36條”的效果不明顯。
這個(gè)時(shí)期，國(guó)企尤其是央企拿到大量銀行授信，其中一部分用于向私企放貸。漸漸地，地方政府與央企對(duì)接開始流行，央企成為了如火如荼城市化運(yùn)動(dòng)的重要角色，央企參與的很多項(xiàng)目都是以PPP方式進(jìn)行的。央企成為主角改變了PPP的規(guī)則，既然是對(duì)接，那么地方書記、市長(zhǎng)和央企董事長(zhǎng)、總經(jīng)理吃飯時(shí)定的調(diào)子就是PPP的準(zhǔn)則，競(jìng)爭(zhēng)、透明等市場(chǎng)規(guī)則退居二線。以前做項(xiàng)目要進(jìn)行可行性研究，在這個(gè)階段，開發(fā)一個(gè)新城或一個(gè)新區(qū)寫幾頁(yè)紙說(shuō)明就行。
當(dāng)然，這個(gè)階段有些地區(qū)還是比較規(guī)范的，繼續(xù)推出一些競(jìng)爭(zhēng)性的PPP項(xiàng)目，私人資本、外資和國(guó)資同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)。如大連垃圾處理PPP項(xiàng)目經(jīng)過(guò)充分競(jìng)爭(zhēng)，垃圾處理費(fèi)每噸只有50多元。央企的新做法對(duì)私人資本和外資的行為方式產(chǎn)生了很大影響，他們一方面向央企學(xué)習(xí)，尋求規(guī)避競(jìng)爭(zhēng)，另一方面也尋求與國(guó)有資本的合作以利用其優(yōu)勢(shì)。這個(gè)時(shí)期的PPP市場(chǎng)沒有出現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)、溢價(jià)頻發(fā)的火爆場(chǎng)面。
盡管沒有政策禁止私人資本和外資的進(jìn)入，但國(guó)企特別是央企在強(qiáng)大政府資源支持下的做法，使私人資本和外資無(wú)法參與競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)上出現(xiàn)了玻璃門、彈簧門和國(guó)進(jìn)民退等說(shuō)法。為了促進(jìn)民間投資，2012年國(guó)務(wù)院各部委出臺(tái)了20多個(gè)落實(shí)“新36條”的細(xì)則，客觀地評(píng)價(jià)，這些細(xì)則沒有太多新意，PPP市場(chǎng)也沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。
這個(gè)階段PPP項(xiàng)目很多，前提是把包括央企在內(nèi)的國(guó)企也視同為社會(huì)投資人（Private一方）。粗略估計(jì)，到2013年全國(guó)PPP項(xiàng)目有7000到8000個(gè)，其中很多項(xiàng)目沒有公開招標(biāo)，不被外界了解。
反復(fù)階段的后期，PPP市場(chǎng)出現(xiàn)了新的變化，有不少并購(gòu)整合的案例，這完全符合市場(chǎng)規(guī)律，并購(gòu)整合在下一階段應(yīng)該還會(huì)有較大的發(fā)展。
第五階段：普及階段
2013年開始，中國(guó)PPP發(fā)展進(jìn)入第五個(gè)階段，這個(gè)階段的故事正在發(fā)生。很多人對(duì)這個(gè)階段都有很高期待，我們暫且把這個(gè)階段叫作普及階段，希望PPP能成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一種常態(tài)模式。
十八大提出了讓市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中發(fā)揮決定性作用，為PPP的普及提供了理論基礎(chǔ)。2013年的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議結(jié)束后，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉做了關(guān)于PPP的專題報(bào)告，對(duì)PPP在國(guó)家治理現(xiàn)代化、讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用、轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政體制和促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展等方面的作用給予了高度期待。進(jìn)入2014年，財(cái)政系統(tǒng)組織了多次官方PPP培訓(xùn)，地方財(cái)政廳局的PPP培訓(xùn)也接連不斷。住建部和財(cái)政部結(jié)合財(cái)政體制改革開始準(zhǔn)備有關(guān)指導(dǎo)意見，地方政府積極上報(bào)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目。國(guó)家發(fā)改委啟動(dòng)了特許經(jīng)營(yíng)立法工作，學(xué)術(shù)界、咨詢界也熱鬧起來(lái)，各種研討、沙龍層出不窮，各種文章不斷問(wèn)世。最近財(cái)政部還專門成立了PPP中心。
實(shí)際上，這次推動(dòng)PPP發(fā)展有很強(qiáng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景。中國(guó)城市化經(jīng)過(guò)十年高速發(fā)展，在取得成就的同時(shí)出現(xiàn)了大量問(wèn)題：房?jī)r(jià)見頂，土地財(cái)政難以為繼；地方債務(wù)超過(guò)20萬(wàn)億元，還在快速增長(zhǎng)；環(huán)境問(wèn)題日益突出，治理需要大量資金。國(guó)有體制可以調(diào)動(dòng)大量資源但浪費(fèi)驚人，投資效率越來(lái)越低。參與城市建設(shè)的央企負(fù)債率快速攀升，融資和抗風(fēng)險(xiǎn)能力快速減弱。中國(guó)需要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，提高效率、減少浪費(fèi)、少走彎路一定是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的基本內(nèi)容。PPP不是包醫(yī)百病的靈丹妙藥，但可以帶來(lái)體制和機(jī)制的創(chuàng)新，對(duì)解決當(dāng)前問(wèn)題有益。
咨詢公司處于PPP產(chǎn)業(yè)鏈的上游，可以比較早的感受到行業(yè)的變化。從2013年下半年開始，大岳咨詢的PPP項(xiàng)目咨詢業(yè)務(wù)量明顯增加，從平均每個(gè)月簽四五個(gè)合同增加到差不多八個(gè)。本人作為PPP咨詢專家，參加的各種研討會(huì)、審查會(huì)明顯增多。各地政府、各種機(jī)構(gòu)委托大岳咨詢起草政策文件、合同范本的情況也在增加。接下來(lái)，投資機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)建設(shè)機(jī)構(gòu)、材料設(shè)備供應(yīng)機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)都會(huì)逐步感受到PPP熱潮的影響。相信PPP在很多行業(yè)會(huì)越來(lái)越普及。
在普及階段，PPP會(huì)出現(xiàn)新特點(diǎn)。第一，并購(gòu)機(jī)會(huì)增多。國(guó)家要推動(dòng)混合所有制經(jīng)濟(jì)，并購(gòu)將是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的重要手段。第二，多個(gè)PPP項(xiàng)目同時(shí)推進(jìn)的情況會(huì)增加。多個(gè)相關(guān)項(xiàng)目綜合考慮可以減少浪費(fèi)，提高效益。第三，中國(guó)企業(yè)走出國(guó)門做PPP的情況會(huì)增加。第四，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并進(jìn)行推廣會(huì)受到新一屆領(lǐng)導(dǎo)的重視，只有傻子才會(huì)允許同一種錯(cuò)誤重復(fù)發(fā)生。
站在普及階段的起點(diǎn)上，我們對(duì)PPP的大發(fā)展有所期待，比如：中國(guó)會(huì)出現(xiàn)一批世界級(jí)的公用事業(yè)企業(yè)、PPP在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，使中國(guó)不僅沒有掉進(jìn)“中等收入陷阱”，反而還邁上了新的臺(tái)階。
千里之行始于足下。短期內(nèi)，我們無(wú)法對(duì)特許經(jīng)營(yíng)立法有過(guò)高期待，因?yàn)槟切枰鄷r(shí)日，做好PPP的當(dāng)務(wù)之急是規(guī)范、規(guī)范、再規(guī)范。選擇投資主體要公開、競(jìng)爭(zhēng)，政府在嚴(yán)格監(jiān)管社會(huì)主體的同時(shí)自己也要守信，要充分發(fā)揮中介的作用少交學(xué)費(fèi)，要千方百計(jì)掃除阻礙“新36條”落實(shí)的種種障礙。從PPP近30年在中國(guó)的發(fā)展歷程看，做好PPP工作，前景美好、任重道遠(yuǎn)，切忌一廂情愿。
