PPP3.0新政：PFI終結(jié)特許歸位、強(qiáng)推民企重創(chuàng)新
時(shí)間：2023-11-09 09:27來(lái)源：中國(guó)水網(wǎng)作者：劉敬霞、徐東升及E20研究院評(píng)論（0）分享
一、前言的前言
三月一雷，轟轟裂到十月八，一份業(yè)內(nèi)漸知卻始終未公開(kāi)的文件下達(dá)到各省相關(guān)委、廳，使五年前被抑制的跌跌撞撞的財(cái)政模式PPP規(guī)則徹底終結(jié)，修修補(bǔ)補(bǔ)堵不住洞的十萬(wàn)億的拉長(zhǎng)版BT大船，新老劃斷，從此終告沉沒(méi)；今日之急急如律令的《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》的發(fā)布，是這幾個(gè)月領(lǐng)導(dǎo)筒子們加班加點(diǎn)又過(guò)了各部征求意見(jiàn)關(guān)，裝了馬達(dá)快馬加鞭來(lái)補(bǔ)位的一葉扁舟，將作為PPP市場(chǎng)化下一步走向所要依靠的各類文件之首：財(cái)政補(bǔ)貼方面被緊縮的特許經(jīng)營(yíng)回歸、鼓勵(lì)創(chuàng)新和經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)、民企外資被強(qiáng)推，是本舟的三大特征。
特許經(jīng)營(yíng)為全部的PPP1.0的十年順暢，被PPP2.0的PFI之潘多拉盒子所打斷和沖散（詳細(xì)分析可根據(jù)2016年E20研究院發(fā)布的“PPP四分類”，鏈接：【獨(dú)家】E20研究院 薛濤：市政環(huán)保PPP年度盤點(diǎn)：分類后的頂層思考與產(chǎn)業(yè)變局），C類項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)是以可用性付費(fèi)為內(nèi)核，以純政府付費(fèi)為表象的重工程、輕運(yùn)營(yíng)的拉長(zhǎng)版BT項(xiàng)目，帶來(lái)了建筑央企的兇猛，帶來(lái)了隱性負(fù)債的惡名，帶來(lái)了上市民企的覆滅，終究自己也在九年后（竟然沒(méi)扛到第十年）去“克”之時(shí)而亡。正本清源之PPP3.0的特許經(jīng)營(yíng)王者回歸，是內(nèi)在市場(chǎng)規(guī)律的必然，也是行家所盼。然，曾經(jīng)PPP2.0的暴力沖擊，以及時(shí)過(guò)境遷的外部環(huán)境的變化，PPP1.0里大道至簡(jiǎn)無(wú)為而治的內(nèi)洽和流暢，就像受傷的愛(ài)情，已經(jīng)回不到過(guò)去，政企兩方都需要更高的能力才能把日子過(guò)下去了。
打住，那個(gè)混跡PPP二十年的傷感老文青退下，E20和伙伴專家正式開(kāi)始評(píng)論這份重要的文件：
二、正式的前言
1. PPP2.0產(chǎn)生的三大問(wèn)題
本次以發(fā)改委牽頭，由發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的PPP新規(guī)，本質(zhì)是2003年全面啟動(dòng)的特許經(jīng)營(yíng)模式的回歸。在PPP2.0的9年里，特許經(jīng)營(yíng)被矮化。出現(xiàn)了大規(guī)模純政府付費(fèi)項(xiàng)目所帶來(lái)的地方政府隱債高企和重工程輕運(yùn)營(yíng)問(wèn)題；‚民營(yíng)企業(yè)參與意愿和參與度大幅下降的問(wèn)題；ƒPFI財(cái)務(wù)性管控思維泛化對(duì)原本成熟特許經(jīng)營(yíng)模式的“傷害”問(wèn)題，而這些問(wèn)題，也正是本新規(guī)試圖解決的一些問(wèn)題。但需要注意的是，本新規(guī)及未來(lái)可能發(fā)布的其他配套文件，并不算對(duì)特許經(jīng)營(yíng)制度的一次全面升級(jí)，而是為了應(yīng)對(duì)PPP政策空窗期，出臺(tái)的以針對(duì)性、彌補(bǔ)性和操作性為主的補(bǔ)丁文件。文件中對(duì)于E20長(zhǎng)期關(guān)注的特許經(jīng)營(yíng)中諸多重要問(wèn)題并未來(lái)得及全面理順，如價(jià)費(fèi)機(jī)制，如想做到理順前者必須得特許經(jīng)營(yíng)二分（鏈接：傅濤：PPP的熱與惑----關(guān)于PPP目的及概念的再認(rèn)知），又如特許經(jīng)營(yíng)與專營(yíng)的二分。
2. 本文件的針對(duì)性糾偏
（1）針對(duì)PFI項(xiàng)目帶來(lái)的隱性債務(wù)問(wèn)題，及重工程輕運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，2018年以來(lái)的抑制一直糾集在政府補(bǔ)貼上，本質(zhì)原因是什么叫運(yùn)營(yíng)一直很難定義。新規(guī)中“聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目”的運(yùn)營(yíng)期的財(cái)政補(bǔ)貼只能補(bǔ)運(yùn)營(yíng)的相關(guān)規(guī)定，是對(duì)價(jià)格機(jī)制提升的動(dòng)力但也是極大的挑戰(zhàn)，如果價(jià)格機(jī)制不到位，會(huì)對(duì)市場(chǎng)化項(xiàng)目發(fā)起產(chǎn)生有悖于初衷的抑制作用，運(yùn)營(yíng)類項(xiàng)目該上還是必須要上，BOT不行就ABO吧！新規(guī)中的管控范圍擴(kuò)充到了所有涉及政府補(bǔ)貼項(xiàng)目，文件中要求“政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)成本、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。”明確規(guī)定財(cái)政補(bǔ)貼只能補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本，這跟之前傳統(tǒng)特許經(jīng)營(yíng)中，“市政六項(xiàng)”補(bǔ)貼不區(qū)分運(yùn)營(yíng)費(fèi)用和建設(shè)費(fèi)用有很大區(qū)別。如果嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定實(shí)施，將會(huì)使項(xiàng)目范圍大幅收縮。當(dāng)然，E20研究院判斷該條規(guī)定在具體項(xiàng)目實(shí)施中存在一定灰度空間，需要具體情況具體分析，充分認(rèn)識(shí)使用者付費(fèi)的底層邏輯，具體分析參見(jiàn)下文詳細(xì)分析。
（2）PFI的性質(zhì)導(dǎo)致主要參與主體最終演變?yōu)橐源笮徒ㄖ脱肫鬄橹鳎瑫r(shí)由于傳統(tǒng)的基礎(chǔ)公共服務(wù)（污水處理、垃圾焚燒等）逐步走向成熟，大型化、標(biāo)準(zhǔn)化及普適性的服務(wù)模式使項(xiàng)目的基本收益逐步下降，最終融資成本成為企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中的主要因素。央企、國(guó)企的融資成本優(yōu)勢(shì)及對(duì)大型項(xiàng)目的追逐，使民營(yíng)參與PPP的占比大幅下降。在此現(xiàn)狀下，文件中提升出“優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與”，對(duì)相關(guān)項(xiàng)目民企、外資的參與程度做了具體要求，是對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展國(guó)策的積極響應(yīng)。當(dāng)然，無(wú)論是針對(duì)鼓勵(lì)民營(yíng)控股的領(lǐng)域，還是民營(yíng)占股35%以上的領(lǐng)域，文件并未作出十分強(qiáng)制的規(guī)定，尤其固廢領(lǐng)域，在具體執(zhí)行過(guò)程中全面落地難度很大。當(dāng)然，在鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與的大方針下，對(duì)民營(yíng)企業(yè)而言，更可以憑借自身品牌和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，在項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中獲得更多參與的機(jī)會(huì)，同時(shí)，簡(jiǎn)單再次回到重資產(chǎn)未必是唯一的姿勢(shì)。國(guó)企和民企合作，可以相互吸收對(duì)方的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新、合作模式創(chuàng)新，來(lái)實(shí)現(xiàn)雙贏，這里面的磨合還需要更深入的探索。特別值得注意的是，在我們的圈層企業(yè)中，已在海外上市（尤其包括香港上市）的企業(yè)，其海外上市融資平臺(tái)將被視為外資，因此在項(xiàng)目角逐中不受該規(guī)定的限制，水務(wù)固廢的十大影響力企業(yè)里各占一小半比例的H股的A方陣國(guó)資巨佬，在新政下兼具了外資身份等同于民企待遇，所謂左右逢源。具體分析請(qǐng)見(jiàn)下文。
（3）出于對(duì)PFI項(xiàng)目管控的必要，需要對(duì)項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用和維護(hù)費(fèi)用采用嚴(yán)格成本核定模式，但這種財(cái)務(wù)性的管控模式被會(huì)計(jì)思維引導(dǎo)，泛化到特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，是對(duì)特許經(jīng)營(yíng)犯下的最嚴(yán)重的錯(cuò)誤，也忽略了成熟BOT項(xiàng)目中服務(wù)質(zhì)量考核模式及其背后的激勵(lì)相容的原則，不利于特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化本應(yīng)帶來(lái)的效率提升。由此，社會(huì)資本在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，缺乏技術(shù)創(chuàng)新和效率提升的動(dòng)力，對(duì)特許經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)化的內(nèi)核帶來(lái)了嚴(yán)重傷害。本文件中提到“支持創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施方式”為社會(huì)資本技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，以及民企與國(guó)企合作機(jī)制創(chuàng)新提供了政策依據(jù)。企業(yè)可以通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新降本增效，或者商業(yè)模式創(chuàng)新，或者兩者相結(jié)合，獲得的額外收益主要?dú)w特許經(jīng)營(yíng)者所有。另外，國(guó)企和民企合作中，可以利用各自優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新合作模式，一方面解決民企參與度的問(wèn)題，一方面可以通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)收益分配原則，各有獲益。這將大大扭轉(zhuǎn)之前PFI監(jiān)管模式對(duì)特許經(jīng)營(yíng)效率提升不利的局面。我們非�？春眠@方面的積極意義，E20一直認(rèn)為運(yùn)營(yíng)效率的提升才是市場(chǎng)化的本意，未來(lái)，E20研究院將積極配合環(huán)保界同仁一起來(lái)推動(dòng)行業(yè)實(shí)踐中，全面落實(shí)本款要求。
01防范新增隱性債務(wù)，聚焦使用者付費(fèi)
文件中指出，“聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目。政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)，不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任。政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持；政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。除此之外，不得通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式，使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。”
文件提出聚焦“使用者付費(fèi)項(xiàng)目”的根本目的，是從源頭上防范新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是對(duì)前言所描述的PFI類項(xiàng)目（并非官方定義，但是是市場(chǎng)實(shí)情，具體可參見(jiàn)文末鏈接）帶來(lái)的隱性債務(wù)的糾偏。
而在“政府補(bǔ)貼”方面，文件明確指出是“項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)。在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持，政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。”新機(jī)制中對(duì)于環(huán)保類項(xiàng)目，實(shí)際上本意“打擊”PPP背景下內(nèi)核是純政府付費(fèi)的工程型的PFI類項(xiàng)目。但是，由于官方分類的不完善，導(dǎo)致“城門失火殃及池魚(yú)”，連帶傷及其他所有長(zhǎng)期財(cái)政支付與工程投資掛鉤的項(xiàng)目，因此其要求財(cái)政補(bǔ)貼只能補(bǔ)運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)建設(shè)成本。當(dāng)前政策下，解決方案是調(diào)整居民端的服務(wù)費(fèi)，使項(xiàng)目對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴度下降，使“使用者付費(fèi)部分”可以覆蓋相關(guān)建設(shè)投資成本，財(cái)政補(bǔ)貼又能覆蓋相關(guān)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。但對(duì)于調(diào)價(jià)的敏感性，地方政府在實(shí)際操作中存在一定的困難。更多觀點(diǎn)見(jiàn)附件2《專訪：徐東升 關(guān)于政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的幾點(diǎn)思考》。
通過(guò)上述分析，我們可以合理推測(cè)，新規(guī)中的這一要求在地方政府實(shí)際操作中可能難以真正落實(shí)。事實(shí)上，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，尤其是像污水處理和垃圾焚燒這類成熟項(xiàng)目，由于其運(yùn)營(yíng)屬性才使得項(xiàng)目得以運(yùn)轉(zhuǎn)順利，即便是財(cái)政補(bǔ)貼包含了建設(shè)投資回收，并不會(huì)對(duì)行業(yè)的整體運(yùn)行產(chǎn)生任何不利影響。此外，由于污水處理居民收費(fèi)和垃圾上網(wǎng)電價(jià)都可以對(duì)建設(shè)成本有較大覆蓋，實(shí)施中對(duì)這方面的認(rèn)定也存在較大的模糊空間，上述規(guī)定的負(fù)面因素在地方具體實(shí)踐中應(yīng)該能夠有一定的削弱。
水務(wù)領(lǐng)域方面，市政污水處理領(lǐng)域具有明顯的特許經(jīng)營(yíng)屬性，目前使用者付費(fèi)程度雖不能覆蓋污水處理的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)成本，甚至不能覆蓋建設(shè)成本，但其在水務(wù)領(lǐng)域中仍是價(jià)費(fèi)機(jī)制最完善的領(lǐng)域，也是此文件目錄中明確提出的領(lǐng)域，未來(lái)有望通過(guò)水價(jià)調(diào)整、創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施方式等逐步落地，但實(shí)施周期依然較長(zhǎng)。而農(nóng)村污水處理目前尚未建立完善的使用者付費(fèi)機(jī)制，因而需伴隨著價(jià)費(fèi)機(jī)制的建立而逐步探索。污泥處理處置服務(wù)費(fèi)包含在污水處理費(fèi)中，屬于污水處理費(fèi)的一部分，屬于廣義的目錄范圍，在實(shí)際操作中，污水處理費(fèi)與污泥處理處置費(fèi)同步上繳，存在模糊性，或可以一并推進(jìn)。此外，特別值得關(guān)注的是再生水類項(xiàng)目，特別是工業(yè)再生水回用項(xiàng)目，由于其屬于經(jīng)營(yíng)性商業(yè)行為，在政策執(zhí)行中或較易落地。
在這個(gè)文件中，特別需要注意的是，在“民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%的項(xiàng)目”的項(xiàng)目清單中，出現(xiàn)了污水管網(wǎng)項(xiàng)目，實(shí)際上根據(jù)本文件要求，卻又是不能操作的。在2018年，發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見(jiàn)》中明確指出“按照補(bǔ)償污水處理和污泥處置設(shè)施運(yùn)營(yíng)成本（不含污水收集和輸送管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本）并合理盈利的原則，制定污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”。而此文件中又提出“在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持，政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。”按照2018年的文件，百姓沒(méi)有對(duì)管網(wǎng)的支付責(zé)任，管網(wǎng)沒(méi)有收費(fèi)權(quán)，而此文件又規(guī)定財(cái)政補(bǔ)貼只能補(bǔ)運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)建設(shè)，因而市政污水管網(wǎng)就不具備通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行融資的可能性，所以只能走購(gòu)買服務(wù)委托運(yùn)營(yíng)模式外包，不具備特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的基礎(chǔ)，除非未來(lái)發(fā)改委修訂價(jià)格機(jī)制，管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)維可以向居民等收費(fèi)，管網(wǎng)的特許經(jīng)營(yíng)（PPP）才可以被實(shí)施。
固廢領(lǐng)域方面，例如生活垃圾焚燒，填埋，餐廚廚余處理，建筑垃圾資源化等均具有鮮明的特許經(jīng)營(yíng)所具有的運(yùn)營(yíng)屬性。聚焦固廢領(lǐng)域的使用者付費(fèi)，目前垃圾收費(fèi)制度并未在全國(guó)范圍全面展開(kāi)，特別是經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)需要進(jìn)一步推動(dòng)并完善垃圾收費(fèi)體系的建立，垃圾收費(fèi)應(yīng)面向居民端及非居民端，費(fèi)用支出應(yīng)涵蓋垃圾管理全流程。目前來(lái)講，已開(kāi)征垃圾處理費(fèi)地區(qū)所征收垃圾處理費(fèi)僅能覆蓋垃圾處理全流程成本不及20%，好在垃圾發(fā)電收益也作為成本覆蓋的計(jì)算范圍，但是提高垃圾收費(fèi)價(jià)格也是時(shí)不我待。嚴(yán)格按照文件指導(dǎo)思想，未收取垃圾處理費(fèi)的地區(qū)所涉及固廢處理項(xiàng)目將不能采用特許經(jīng)營(yíng)模式。文件整體思想還是希望能降負(fù)債，排除隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但如此以來(lái)會(huì)對(duì)需要市場(chǎng)化建設(shè)焚燒廠等固廢處理設(shè)施的實(shí)際需求形成誤傷。而政府無(wú)力一次性支付建設(shè)成本是不爭(zhēng)事實(shí)，即使政府有力支付，卻沒(méi)能撬動(dòng)社會(huì)資本助力，有失市場(chǎng)化本意，而交由地方平臺(tái)專營(yíng)也同樣未能降低政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。
從公共服務(wù)角度而言，市政固廢全流程管理所涉及項(xiàng)目均具有強(qiáng)公用屬性，強(qiáng)運(yùn)營(yíng)屬性，均應(yīng)包含在特許經(jīng)營(yíng)范疇，不應(yīng)因使用者付費(fèi)覆蓋比例問(wèn)題或經(jīng)營(yíng)期補(bǔ)貼問(wèn)題將其排除在特許經(jīng)營(yíng)范疇以外，應(yīng)在進(jìn)一步完善價(jià)格機(jī)制的同時(shí)，積極調(diào)動(dòng)社會(huì)資本推動(dòng)固廢行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。在存在一定爭(zhēng)議意見(jiàn)的領(lǐng)域，例如相對(duì)依賴政府支付/補(bǔ)貼更多的以清掃保潔為主的輕資產(chǎn)傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)服務(wù)領(lǐng)域，在前文提到，其公用屬性、運(yùn)營(yíng)屬性均十分契合特許經(jīng)營(yíng)涵蓋內(nèi)容，不應(yīng)以使用者付費(fèi)支付比例對(duì)其定性。雖然環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域有較為成熟的政府購(gòu)買服務(wù)模式，但由于其行業(yè)高速發(fā)展的中長(zhǎng)期投資訴求，結(jié)合中轉(zhuǎn)站運(yùn)營(yíng)、公廁運(yùn)維、停車場(chǎng)運(yùn)營(yíng)等運(yùn)營(yíng)資產(chǎn)的城市管家型環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目納入特許經(jīng)營(yíng)管理范疇，與較短期的政府購(gòu)買服務(wù)相比，特許經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)定性及中長(zhǎng)期評(píng)估體系將給行業(yè)發(fā)展帶來(lái)更多穩(wěn)定動(dòng)力。好在并不同于污水行業(yè)的管網(wǎng)全面依賴財(cái)政，污水廠全成本應(yīng)來(lái)自居民付費(fèi)，國(guó)家相關(guān)文件中，對(duì)城市垃圾領(lǐng)域并沒(méi)有收集清掃歸財(cái)政，垃圾處理歸居民付費(fèi)的明確分割要求，因此，環(huán)衛(wèi)特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)可以利用這個(gè)政策模糊處做文章騰挪，E20估計(jì)除非跟進(jìn)的細(xì)則文件中點(diǎn)名約束，各地實(shí)踐中環(huán)衛(wèi)特許經(jīng)營(yíng)模式應(yīng)該還會(huì)得到實(shí)施，因?yàn)橐环矫孢@類市場(chǎng)化領(lǐng)域是強(qiáng)運(yùn)營(yíng)并且弱建設(shè)，與隱債本質(zhì)上無(wú)關(guān)，第二方面相較于短周期購(gòu)買服務(wù)，采用特許經(jīng)營(yíng)更大范圍更長(zhǎng)時(shí)間的外包，對(duì)市場(chǎng)化效率會(huì)有更明顯的提升。
對(duì)于市政供水領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，存在兩類特許經(jīng)營(yíng)，一類是制水廠單元的特許經(jīng)營(yíng)，另一類是水司特許經(jīng)營(yíng)，當(dāng)前行業(yè)中因?yàn)榻K端水價(jià)調(diào)整不到位不及時(shí)，導(dǎo)致以上兩類特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目存在增加政府負(fù)擔(dān)、企業(yè)投資虧損、政府和社會(huì)資本合作不暢等問(wèn)題。在新機(jī)制下，解決水價(jià)問(wèn)題依然是上述政策可落地、可執(zhí)行的重要一環(huán)。因此，建議政府建立穩(wěn)定的水價(jià)調(diào)整機(jī)制、加大居民用水付費(fèi)的宣傳力度、加大投資優(yōu)化論證、形成政企合作的良性循環(huán)至關(guān)重要。更多觀點(diǎn)見(jiàn)附件2《專訪：徐東升 關(guān)于政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的幾點(diǎn)思考》。
02鼓勵(lì)民營(yíng)/外資企業(yè)參與公共服務(wù)類項(xiàng)目
文件中指出，“優(yōu)先民營(yíng)企業(yè)參與。市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項(xiàng)目，應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股；關(guān)系國(guó)計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；少數(shù)涉及國(guó)家安全、公共屬性強(qiáng)且具有自然壟斷屬性的項(xiàng)目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與。對(duì)清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，可積極鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與。外商投資企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目按照外商投資管理有關(guān)要求并參照上述規(guī)定執(zhí)行。
此條款中重要的一點(diǎn)如何確定外資企業(yè)。已在海外上市（包括香港上市）的企業(yè)，其海外上市融資平臺(tái)將被視為外資，因此在項(xiàng)目角逐中不受該規(guī)定的限制。更多觀點(diǎn)見(jiàn)附件1《專訪：劉敬霞 PPP新機(jī)制對(duì)環(huán)保行業(yè)的若干影響》。水務(wù)固廢的十大影響力企業(yè)的不少國(guó)企，將因其具有H股身份，而被視為外資獲得本文件鼓勵(lì)的民企身份待遇，對(duì)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)會(huì)有一定的影響。
在項(xiàng)目清單中，相對(duì)意外的是垃圾和污水被區(qū)別對(duì)待了。“垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目”隸屬于“應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股的項(xiàng)目”；“ 污水處理項(xiàng)目、污水管網(wǎng)項(xiàng)目、城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目”隸屬于“民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%的項(xiàng)目”。 文件中提出的是“優(yōu)先”、“鼓勵(lì)”等原則表明文件的鼓勵(lì)立場(chǎng)，并非強(qiáng)制規(guī)定，新建特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在落地過(guò)程中應(yīng)充分考慮文件精神，但同時(shí)也需要考慮實(shí)操性，充分考慮行業(yè)自身發(fā)展的需求。實(shí)際上，目前垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電市場(chǎng)國(guó)企占比已然很高，據(jù)E20推測(cè)，對(duì)垃圾焚燒等固廢領(lǐng)域要求民企控股的要求全面落地的難度較大。此外，項(xiàng)目清單輻射的是新建及改擴(kuò)建項(xiàng)目，已有項(xiàng)目不受影響。
市政污水、市政供水領(lǐng)域，文件要求民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%，這一政策為具有投資能力的、且具有技術(shù)及裝備優(yōu)勢(shì)的上市民營(yíng)企業(yè)帶來(lái)利好，激活民企或外資的市場(chǎng)活力。而對(duì)于國(guó)企而言此文件的落地或改變當(dāng)前的項(xiàng)目運(yùn)作模式，因?yàn)槊衿笳脊?5%后其股東將享有“一票否決權(quán)”，但從另一個(gè)方面來(lái)講，這樣的股權(quán)結(jié)構(gòu)可能會(huì)在一定程度上喪失決策高效性。在公司早期的蜜月期平安無(wú)事，但隨著公司的發(fā)展壯大后，往往會(huì)發(fā)生“共患難易，同富貴難”的情況，利益分配的沖突日趨明顯，小股東可能會(huì)行使投票權(quán)否決公司重大事項(xiàng)，使公司喪失船小好掉頭的迅速?zèng)Q策優(yōu)勢(shì)。因此，在合作中股權(quán)比例如何設(shè)置才能維系共贏的初心，還需因事而異，具體情況具體分析。比如，E20研究院觀察到，在供水行業(yè)，實(shí)際發(fā)生的民營(yíng)或外資與地方政府合作的項(xiàng)目中，民營(yíng)或外資方占股35%的情況很少，如果有民營(yíng)或外資參與，通常會(huì)持股更多，比如西南某項(xiàng)目，外資（50%）：當(dāng)?shù)貒?guó)資（50%）；中部某項(xiàng)目，民營(yíng)（69%）：當(dāng)?shù)貒?guó)資（27%）：?jiǎn)T工持股（剩余）；華東某項(xiàng)目，民營(yíng)（80%）：當(dāng)?shù)貒?guó)資（20%）；華東某項(xiàng)目，外資（49%）：當(dāng)?shù)貒?guó)資（51%）。
城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目屬于第二類“民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%的項(xiàng)目”。這段表述的確讓大家感受到鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)空前的力度，但也讓不少同行產(chǎn)生迷惑，引發(fā)思考：以后新建城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目市場(chǎng)化都必須有民營(yíng)企業(yè)參與，且占股不低于35%？E20傾向于理解為最大程度鼓勵(lì)而非必須，由于供水的特殊性，落地上也是具有相當(dāng)難度。
從另外的合作角度看，當(dāng)前市政污水處理、垃圾焚燒等行業(yè)發(fā)展進(jìn)入成熟穩(wěn)定期，商業(yè)模式成熟，設(shè)備技術(shù)運(yùn)營(yíng)等逐步標(biāo)準(zhǔn)化，毛利率較低，投資能力/融資成本成為核心競(jìng)爭(zhēng)條件之一，在此環(huán)境下形成了投融資優(yōu)勢(shì)不明顯的民營(yíng)企業(yè)在投資運(yùn)營(yíng)類項(xiàng)目的占比逐漸減少的現(xiàn)狀，民營(yíng)企業(yè)更多成為設(shè)備技術(shù)提供方，工程建設(shè)施工方，或某工藝環(huán)節(jié)服務(wù)方。在國(guó)家大力鼓勵(lì)推動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)策下，環(huán)保行業(yè)優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與的政策將給行業(yè)帶來(lái)更多活力，民營(yíng)企業(yè)仍然將以技術(shù)及設(shè)備制造的優(yōu)勢(shì)更多的參與到項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)及管理中，民營(yíng)企業(yè)可與國(guó)央企形成聯(lián)合體，結(jié)合相關(guān)政策給與的兩標(biāo)并一標(biāo)的便利，形成戰(zhàn)略型鎖定，深度參與的同時(shí)，可通過(guò)工程及設(shè)備銷售獲得相應(yīng)前期回報(bào)，在一定程度上抵消前期投資風(fēng)險(xiǎn)。在對(duì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行扶持的同時(shí)，環(huán)保領(lǐng)域國(guó)央企與民營(yíng)的合作將帶來(lái)運(yùn)營(yíng)管理的多元化提升，以及技術(shù)裝備發(fā)展的快速提升，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力及議價(jià)能力。而以有機(jī)固廢資源化為例，其行業(yè)發(fā)展仍屬高速發(fā)展期，資源化路徑多元，技術(shù)門檻相對(duì)較高，運(yùn)營(yíng)情況復(fù)雜多變，有一定利潤(rùn)空間但同時(shí)需承擔(dān)資源化供需風(fēng)險(xiǎn)，在此類項(xiàng)目中，民營(yíng)企業(yè)仍能發(fā)揮其技術(shù)差異性優(yōu)勢(shì)，占有一定市場(chǎng)份額。但固廢處理領(lǐng)域尤其焚燒領(lǐng)域，全面強(qiáng)制由民營(yíng)控股，與當(dāng)前市場(chǎng)狀況產(chǎn)生了一定的偏離，其落地實(shí)操性有相當(dāng)大的難度。生活垃圾焚燒領(lǐng)域目前市場(chǎng)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目趨于飽和，新建項(xiàng)目增速明顯放緩，市場(chǎng)下沉到縣域或偏遠(yuǎn)地區(qū)，支付能力較差，人口密度較低，但同時(shí)存在亟須解決的垃圾處理問(wèn)題，在更需要國(guó)央企肩負(fù)責(zé)任與義務(wù)的情景下，過(guò)度鼓勵(lì)民營(yíng)控股，未必有利于行業(yè)發(fā)展。更多觀點(diǎn)見(jiàn)附件1《專訪：劉敬霞 PPP新機(jī)制對(duì)環(huán)保行業(yè)的若干影響》。
03鼓勵(lì)項(xiàng)目創(chuàng)新，產(chǎn)生的收益歸特許經(jīng)營(yíng)者所有
文件指出，“支持創(chuàng)新項(xiàng)目實(shí)施方式。鼓勵(lì)特許經(jīng)營(yíng)者通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新等降低建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，提高投資收益，促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目更好實(shí)施。特許經(jīng)營(yíng)者在保障項(xiàng)目質(zhì)量和產(chǎn)出（服務(wù)）效果的前提下，通過(guò)加強(qiáng)管理、降低成本、提升效率、積極創(chuàng)新等獲得的額外收益主要?dú)w特許經(jīng)營(yíng)者所有。鼓勵(lì)符合條件的國(guó)有企業(yè)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)。”
在市政領(lǐng)域，原有的成本核定模式對(duì)成熟的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目帶來(lái)了傷害，政府的手盲目深入項(xiàng)目邊界內(nèi)，使得企業(yè)在一定程度上降低了對(duì)技術(shù)創(chuàng)新、管控提升、降本增效、資源化延伸的驅(qū)動(dòng)力。而此文件中明確提出了產(chǎn)生的額外收益歸特許經(jīng)營(yíng)者所有將改變此局面，這將激發(fā)行業(yè)橫縱雙維度的深入探究，縱向驅(qū)動(dòng)了技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，包括智慧賦能的升級(jí)，帶動(dòng)行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，橫向驅(qū)動(dòng)了多領(lǐng)域的合作，例如固廢資源化、污水污泥資源化的延伸，以及跨領(lǐng)域的合作等。而特許經(jīng)營(yíng)一定的行政壟斷性將消減一部分資源化供需風(fēng)險(xiǎn)，具有技術(shù)差異化優(yōu)勢(shì)的民營(yíng)企業(yè)在鼓勵(lì)創(chuàng)新，提質(zhì)增效上將進(jìn)一步發(fā)揮重要作用。在頭部陣營(yíng)中的環(huán)保民營(yíng)企業(yè)，特別是上市民營(yíng)企業(yè)將有可能借此東風(fēng)，成為環(huán)保行業(yè)的又一中流砥柱。
在水務(wù)領(lǐng)域，無(wú)論是污水、污泥處理后的熱能利用，或是資源化利用，在非成本監(jiān)審的成本定價(jià)模式下，在額外收益歸特許經(jīng)營(yíng)者的政策鼓勵(lì)下，在國(guó)企民企（外企）的通力合作下，將打破原有的限制性局面，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、模式創(chuàng)新拓寬收入來(lái)源，提高投資收益。而在合作主體上，由于跨領(lǐng)域合作的因素，且在政策鼓勵(lì)下，未來(lái)的項(xiàng)目參與主體中或增加跨領(lǐng)域民營(yíng)企業(yè)的占比。例如，在再生水領(lǐng)域，再生水的使用者（民企），即需求方，或成為那股權(quán)占比35%的持有者，亦或者需求方（民企）與技術(shù)方（民企）共同持股占比達(dá)到35%，多方共同針對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行技術(shù)及管理提升，一方面可以保持項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的領(lǐng)先性，保持行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，另一方面項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、付費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)、成本控制風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)可控。再比如，地下污水廠與上蓋產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)等，跨領(lǐng)域間的企業(yè)合作或?qū)⒓訌?qiáng)。
就固廢無(wú)害化而言，無(wú)論是焚燒廠的余熱利用，發(fā)電效率提升，爐渣資源化；還是填埋場(chǎng)的填埋氣利用；或者是傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)服務(wù)到城市大管家的行業(yè)升級(jí)，例如停車場(chǎng)運(yùn)營(yíng)，廣告牌管理，綠化養(yǎng)護(hù)服務(wù)等都將成為項(xiàng)目橫向或縱向拓展的可能，在此文件下，其拓展收益或效率提升所帶來(lái)的收益將主要?dú)w特許經(jīng)營(yíng)者所有，不以成本核算原則計(jì)入處理費(fèi)或服務(wù)費(fèi)的調(diào)價(jià)考量。就固廢資源化而言，其多元的資源化路徑將得到更多政策支持，無(wú)論是技術(shù)創(chuàng)新還是商業(yè)模式創(chuàng)新，由于其商業(yè)屬性較強(qiáng)，相對(duì)于市政屬性較強(qiáng)的無(wú)害化版塊，會(huì)有更多的想象力和更大的空間。而向資源化下游再多走一步融入資源化產(chǎn)品消納產(chǎn)業(yè)的布局可能將成為固廢資源化發(fā)展的又一趨勢(shì)。
04建議進(jìn)一步區(qū)分專營(yíng)和特許經(jīng)營(yíng)，并完善相關(guān)法規(guī)制度
本文在開(kāi)篇處提到，該指導(dǎo)意見(jiàn)是一份補(bǔ)位性質(zhì)的政策文件，并不是對(duì)特許經(jīng)營(yíng)制度整體全面的升級(jí)，比如價(jià)格機(jī)制談?wù)撦^少，比如并未對(duì)特許經(jīng)營(yíng)和專營(yíng)進(jìn)行區(qū)分解釋說(shuō)明。這一點(diǎn)對(duì)于地方水務(wù)企業(yè)來(lái)講，依然是困惑較大的部分，此處展開(kāi)進(jìn)行探討。
2002年建設(shè)部出臺(tái)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，首次提出政府特許經(jīng)營(yíng)制度，指出可由政府授予企業(yè)在一定時(shí)間和范圍內(nèi)對(duì)某項(xiàng)市政公用產(chǎn)品或服務(wù)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，即為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。政府通過(guò)合同協(xié)議或其他方式明確政府與獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)。
以供水為例，因供水具有天然的區(qū)域壟斷特性和歷史沿襲，且屬地供水企業(yè)通常為本地國(guó)資委所管轄的國(guó)有全資或國(guó)有控股企業(yè)，在獲取當(dāng)?shù)刈詠?lái)水項(xiàng)目時(shí)，并未經(jīng)過(guò)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中規(guī)定的公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等準(zhǔn)入競(jìng)爭(zhēng)，而是由地方政府通過(guò)行政許可的方式直接授予供水特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并未簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，因此對(duì)于這種情況更準(zhǔn)確的說(shuō)法應(yīng)是“專營(yíng)”而非“特許經(jīng)營(yíng)”。此類現(xiàn)象，在污水、垃圾、環(huán)衛(wèi)等領(lǐng)域也有出現(xiàn)，實(shí)操中存在不少爭(zhēng)議。E20研究院在近幾年觀察到，有不少地方水務(wù)國(guó)企因監(jiān)管或上市需要被要求補(bǔ)充特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，但在實(shí)際操作中感到很迷茫。由于特許經(jīng)營(yíng)的概念和適用范圍在實(shí)際應(yīng)用中已被泛化，邊界也不夠清晰，從業(yè)者和政府主管部門難以進(jìn)行準(zhǔn)確定位和區(qū)分。十多年來(lái)，專營(yíng)公司為了劃清政企邊界，一直在強(qiáng)走特許經(jīng)營(yíng)之路，實(shí)際上一直在沖擊特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)法規(guī)體系的嚴(yán)謹(jǐn)性和規(guī)范性。因此，建議建立一套有關(guān)專營(yíng)制度的法律體系，保障項(xiàng)目獲取的合規(guī)性，降低潛在風(fēng)險(xiǎn)；可以借鑒特許經(jīng)營(yíng)的思路，但不能與嚴(yán)格意義上的特許經(jīng)營(yíng)混為一談，打亂原有特許經(jīng)營(yíng)的邏輯體系。
另外，由于屬地性水務(wù)企業(yè)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的缺失或者相關(guān)的法規(guī)制度不完善，帶來(lái)一系列關(guān)聯(lián)問(wèn)題：比如政企權(quán)責(zé)邊界不是很清晰，越位行為時(shí)有發(fā)生；公共服務(wù)和公共管理的職責(zé)邊界比較模糊；價(jià)格調(diào)整不及時(shí)不到位。這些都對(duì)企業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)不良影響，也不利于企業(yè)向用戶提升公共服務(wù)的品質(zhì)。建議國(guó)家層面盡快建立地方國(guó)企承接基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)投資運(yùn)營(yíng)的整套相應(yīng)政策體系，以便指導(dǎo)地方政府與屬地性固廢水務(wù)企業(yè)補(bǔ)充完善相關(guān)協(xié)議，也可以借此機(jī)會(huì)，規(guī)范政企權(quán)責(zé)邊界，包括監(jiān)管邊界、投資邊界等，健全與之匹配的價(jià)格機(jī)制。
附件1
專訪 北京市京都律師事務(wù)所高級(jí)合伙人 劉敬霞 律師
——PPP新機(jī)制對(duì)環(huán)保行業(yè)的若干影響
一、新機(jī)制采用新措施積極鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與
在2000年代開(kāi)始的市政、環(huán)保市場(chǎng)化改革中，環(huán)保領(lǐng)域的領(lǐng)軍企業(yè)多數(shù)是民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)，比如北京的桑德、碧水源、曉清、金州等民營(yíng)，威立雅、凱丹等外商投資企業(yè)。2014年開(kāi)始的政府和社會(huì)資本合作之處，很多民營(yíng)企業(yè)大舉拿下很多PPP項(xiàng)目，但后來(lái)也受困于PPP項(xiàng)目；外商投資企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的雖然不多，但卻在此期間基于各種原因多數(shù)退出了市政、環(huán)保市場(chǎng)。
新機(jī)制分類施策，采用清單、控股等措施鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本優(yōu)選民營(yíng)企業(yè)。《新機(jī)制》對(duì)相關(guān)領(lǐng)域擬采取特許經(jīng)營(yíng)模式推進(jìn)的項(xiàng)目，根據(jù)特性進(jìn)行分類施策：對(duì)于市場(chǎng)化程度高、公共屬性相對(duì)弱的垃圾處理、固廢處理、垃圾焚燒發(fā)電等項(xiàng)目，要求由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股；對(duì)于關(guān)系國(guó)計(jì)民生、公共屬性相對(duì)強(qiáng)的污水處理等項(xiàng)目，民營(yíng)企業(yè)在項(xiàng)目公司的股權(quán)比例原則上不低于35%（在此股權(quán)結(jié)構(gòu)下，民營(yíng)企業(yè)股東將享有“一票否決權(quán)”；對(duì)于即使少數(shù)涉及國(guó)家安全、公共屬性強(qiáng)且具有自然壟斷性的投資規(guī)模大、建設(shè)難度高的項(xiàng)目，也要積極創(chuàng)造條件支持民營(yíng)企業(yè)參與。而且，《新機(jī)制》還采用不窮盡列舉的方式制定了《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建項(xiàng)目清單》，對(duì)清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，也積極鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與。同時(shí)，該清單注明了2023年版，這也說(shuō)明了清單將根據(jù)后續(xù)實(shí)踐情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。
二、新機(jī)制聚焦使用者付費(fèi)的環(huán)保項(xiàng)目
環(huán)保領(lǐng)域的收費(fèi)來(lái)源差異較大。城市的污水處理項(xiàng)目，因有城市自來(lái)水收費(fèi)中代收的污水處理費(fèi)納入政府性基金預(yù)算中支付，通常從源頭上按照使用者付費(fèi)對(duì)待。垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，收費(fèi)來(lái)源有發(fā)電收入、國(guó)家給予的綠電上網(wǎng)補(bǔ)助、地方政府支付的部分垃圾處理補(bǔ)貼。餐廚垃圾處理，有的地方完全由負(fù)責(zé)餐廚垃圾收集處理的企業(yè)自己創(chuàng)收自負(fù)盈虧，政府不補(bǔ)助，有的地方政府有一定補(bǔ)助。但農(nóng)村的污水處理、垃圾處理基本由政府付費(fèi)。雖然國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部2015年1月21日的《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改價(jià)格[2015]119號(hào)）規(guī)定：“2016年底前，設(shè)市城市污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.95元，非居民不低于1.4元；縣城、重點(diǎn)建制鎮(zhèn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.85元，非居民不低于1.2元。已經(jīng)達(dá)到最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)但尚未補(bǔ)償成本并合理盈利的，應(yīng)當(dāng)結(jié)合污染防治形勢(shì)等進(jìn)一步提高污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。未征收污水處理費(fèi)的市、縣和重點(diǎn)建制鎮(zhèn)，最遲應(yīng)于2015年底前開(kāi)征，并在3年內(nèi)建成污水處理廠投入運(yùn)行。”但是，全國(guó)絕大部分地方至今尚未出臺(tái)農(nóng)村污水處理費(fèi)征收政策和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。垃圾處理費(fèi)，國(guó)內(nèi)絕大部分城市和農(nóng)村均無(wú)對(duì)居民收費(fèi)的政策。新機(jī)制要求政府和社會(huì)資本合作須聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，不得因政府和社會(huì)資本合作而新增地方政府財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任，政府不得通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。對(duì)于代收的污水處理費(fèi)形成的政府性基金“池子”足夠支付城市污水處理費(fèi)的項(xiàng)目而言，如果按照“收支兩條線”穿透看其來(lái)源，應(yīng)為污染者（使用者）付費(fèi)，結(jié)合政府性基金“�？顚Ｓ�”的要求，筆者理解新機(jī)制下依然可以通過(guò)政府和社會(huì)資本合作實(shí)施。但其它環(huán)保項(xiàng)目如果收費(fèi)不是源于使用者付費(fèi)，筆者理解應(yīng)該難以通過(guò)政府和社會(huì)資本合作實(shí)施。
三、新機(jī)制下PPP項(xiàng)目全部采用特許經(jīng)營(yíng)模式
城市污水處理項(xiàng)目、垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，自2004年住建部126號(hào)令開(kāi)始，多數(shù)采用特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，2014年后既有采用PPP模式實(shí)施的，也有采用特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施的。新機(jī)制明確規(guī)定政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，全部采用特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施（當(dāng)然，筆者理解，相關(guān)領(lǐng)域的項(xiàng)目并非必須政府和社會(huì)資本合作才能實(shí)施，但如果通過(guò)政府和社會(huì)資本合作實(shí)施，則應(yīng)采取特許經(jīng)營(yíng)模式）。
四、外商投資企業(yè)參照鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)的規(guī)定執(zhí)行
新機(jī)制采用清單、控股等措施鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本優(yōu)選民營(yíng)企業(yè)的規(guī)定，外商投資企業(yè)可以參照?qǐng)?zhí)行。
按照商務(wù)部《關(guān)于外商投資舉辦投資性公司的規(guī)定（2015修正）》規(guī)定，允許外國(guó)投資者根據(jù)中國(guó)有關(guān)外國(guó)投資的法律、法規(guī)及該規(guī)定在中國(guó)設(shè)立投資性公司；符合規(guī)定條件的外國(guó)投資者，還可以其全資擁有的子公司的名義投資設(shè)立投資性公司。臺(tái)灣、香港和澳門地區(qū)的投資者在大陸投資舉辦投資性公司的，準(zhǔn)用《關(guān)于外商投資舉辦投資性公司的規(guī)定》，即臺(tái)灣、香港和澳門地區(qū)注冊(cè)的公司、企業(yè)或經(jīng)濟(jì)組織按照《關(guān)于外商投資舉辦投資性公司的規(guī)定》在中國(guó)大陸投資設(shè)立的投資性公司，按照外商投資企業(yè)對(duì)待。如某A+H股上市公司，在香港注冊(cè)“X（香港）公司”，該X（香港）公司在中國(guó)大陸投資設(shè)立“X（中國(guó)）投資有限公司”，該X（中國(guó)）投資公司在中國(guó)大陸投資時(shí)按照外商投資企業(yè)對(duì)待。環(huán)保行業(yè)中也有不少符合《關(guān)于外商投資舉辦投資性公司的規(guī)定》的投資性公司，其在新機(jī)制下可以作為外商投資企業(yè)參照?qǐng)?zhí)行PPP項(xiàng)目社會(huì)資本優(yōu)選民營(yíng)企業(yè)的鼓勵(lì)政策。
附件2
專訪 北控水務(wù)集團(tuán)市場(chǎng)投資中心副總經(jīng)理 徐東升
——關(guān)于政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的幾點(diǎn)思考
一、新機(jī)制“聚焦使用者付費(fèi)”
“聚焦使用者付費(fèi)”是對(duì)政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)域需具有“市場(chǎng)化”基礎(chǔ)和特征的再次強(qiáng)調(diào)，也是自2002年開(kāi)始的特許經(jīng)營(yíng)、以及2013年開(kāi)始的PPP一直強(qiáng)調(diào)的（遺憾的是PPP后期出現(xiàn)了過(guò)度泛化）。這一原則有利于推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的市場(chǎng)化和價(jià)格機(jī)制改革，其落地效果也有賴于市場(chǎng)化和價(jià)格機(jī)制改革水平。以市政污水為例，開(kāi)征污水處理費(fèi)是推動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)模式的基礎(chǔ)，但“收支兩條線”管理也是為防止價(jià)格機(jī)制不到位而采取的保障手段。根據(jù)《城鎮(zhèn)排水和污水處理?xiàng)l例》、《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》規(guī)定，污水處理費(fèi)是“專項(xiàng)用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行和污泥處理處置的資金”，當(dāng)“征收的污水處理費(fèi)不能保障城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)的，地方財(cái)政應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)貼”。注意，這里的“運(yùn)營(yíng)”和“運(yùn)行”有所區(qū)別，“運(yùn)營(yíng)”應(yīng)該既包含生產(chǎn)維護(hù)成本的回收、也包含投資建設(shè)成本的回收，是針對(duì)“建設(shè)、運(yùn)行”而言的。隨著征地拆遷費(fèi)用、工程造價(jià)和出水標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，污水處理廠的建設(shè)和運(yùn)行成本也不斷提高，全國(guó)絕大多數(shù)城市的污水處理費(fèi)難以覆蓋正常運(yùn)營(yíng)所需，因此普遍需要財(cái)政補(bǔ)貼，“收支兩條線”發(fā)揮了重要的保障作用，但也給地方財(cái)政造成了越來(lái)越大的壓力。所以，隨著本新規(guī)的發(fā)布，未來(lái)急需推進(jìn)污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的提高，使其逐漸“覆蓋污水處理設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)和污泥處理處置成本并合理盈利水平”，從而保障政府和社會(huì)資本合作的建立和可持續(xù)。
二、優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與
“優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與”，是對(duì)中央和國(guó)務(wù)院促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的響應(yīng)和落實(shí)，對(duì)于拉動(dòng)民間資本、促進(jìn)民營(yíng)投資（包括外商投資）具有重要的意義。但也應(yīng)該看到，近幾年來(lái)，在市政環(huán)保投資領(lǐng)域，民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)份額不斷降低，央企和地方平臺(tái)占據(jù)市場(chǎng)成交的七到八成以上甚至更高，這一輪PPP下來(lái)，市政水務(wù)領(lǐng)域里的民營(yíng)企業(yè)可說(shuō)是鳳毛麟角，這里面既有少數(shù)民營(yíng)企業(yè)誤判局勢(shì)、盲目投資、管理失控的原因，很大程度上也與民營(yíng)企業(yè)自身在應(yīng)對(duì)政府欠費(fèi)困境、投資回報(bào)要求、融資和市場(chǎng)準(zhǔn)入方面與國(guó)有企業(yè)存在較大差異有關(guān)，因此能否真正吸引民營(yíng)企業(yè)參與，可能需要在真正落實(shí)懲戒履約失信、真正做到投資主體一視同仁、真正尊重投資合理訴求等方面同步推進(jìn)解決。
三、市政供水領(lǐng)域特許經(jīng)營(yíng)的特別思考
市政供水領(lǐng)域來(lái)說(shuō)存在兩類特許經(jīng)營(yíng)，一類是制水廠單元的特許經(jīng)營(yíng)（水廠特許經(jīng)營(yíng)模式，一般是BOT居多），由于需要適度超前建設(shè)，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的相當(dāng)長(zhǎng)階段，水量沒(méi)有達(dá)到一定負(fù)荷時(shí)政府必須進(jìn)行補(bǔ)貼，行業(yè)里面通常約定基本水量來(lái)解決這一問(wèn)題。另外，由于制水成本是終端水價(jià)的一部分，所以當(dāng)終端用戶水價(jià)不到位時(shí)，也需要政府給予補(bǔ)貼。另一類是水司特許經(jīng)營(yíng)，這種模式里同樣存在供水管網(wǎng)超前建設(shè)產(chǎn)生的成本需要政府補(bǔ)貼問(wèn)題。當(dāng)前行業(yè)中恰恰因?yàn)榻K端水價(jià)調(diào)整不到位不及時(shí)，導(dǎo)致以上兩類特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目存在增加政府負(fù)擔(dān)、企業(yè)投資虧損、政府和社會(huì)資本合作不暢等問(wèn)題。因此，建議政府建立穩(wěn)定的水價(jià)調(diào)整機(jī)制、加大居民用水付費(fèi)的宣傳力度、加大投資優(yōu)化論證、形成政企合作的良性循環(huán)。
