國(guó)辦發(fā)文，十多萬億PPP迎來新機(jī)制，有何特點(diǎn)？
第一財(cái)經(jīng)2023-11-08 23:13
政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式迎來一次全新重大變革，這關(guān)系十多萬億PPP項(xiàng)目。
11月8日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》），宣告了自2014年P(guān)PP模式實(shí)施以來，政策層面上力度最大的一次調(diào)整，對(duì)中國(guó)推廣應(yīng)用PPP模式影響深遠(yuǎn)。
鎖定特許經(jīng)營(yíng)模式，聚焦使用者付費(fèi)
PPP模式新機(jī)制究竟體現(xiàn)在哪？這體現(xiàn)在回報(bào)機(jī)制、適用具體模式、重點(diǎn)領(lǐng)域、管理部門等多個(gè)層面。
《意見》明確，PPP項(xiàng)目應(yīng)全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施。PPP項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，明確收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)，不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任。
此前PPP項(xiàng)目細(xì)分模式較多，此次限定為基于使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)模式。PPP回報(bào)機(jī)制分為三種，分別是政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助，其中采用政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助兩者PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資額占全部PPP項(xiàng)目比重超過90%。而此次《意見》明確，此后PPP回報(bào)機(jī)制聚焦使用者付費(fèi)，并不強(qiáng)調(diào)不因PPP模式而新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任。多位PPP專家告訴第一財(cái)經(jīng)，這意味著未來適用PPP項(xiàng)目將大幅減少。
《意見》還明確，政府可在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)、符合法律法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定要求的前提下，按照一視同仁的原則，在項(xiàng)目建設(shè)期對(duì)使用者付費(fèi)項(xiàng)目給予政府投資支持；政府付費(fèi)只能按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、不能補(bǔ)貼建設(shè)成本。
清華大學(xué)投融資政策研究中心首席專家王守清表示，PPP新機(jī)制強(qiáng)調(diào)使用者付費(fèi)，但要正確理解的是，這還包括穿透看也是使用者付費(fèi)的項(xiàng)目。例如，社會(huì)資本特許經(jīng)營(yíng)的供水廠所提供的水雖然是賣給控制管網(wǎng)的政府或其國(guó)企，但后者最終是賣給老百姓，故穿透看，仍然是使用者付費(fèi)；另外，不管采用什么投融資模式，但涉及國(guó)計(jì)民生的項(xiàng)目，如地鐵，仍然需要政府補(bǔ)貼，即政府補(bǔ)貼與投融資模式無關(guān)的行業(yè)性補(bǔ)貼項(xiàng)目，也可以認(rèn)為是使用者付費(fèi)；最后，如果使用者付費(fèi)不足甚至缺失，但政府合法合規(guī)地用其它資源（而非現(xiàn)金）補(bǔ)償社會(huì)資本，也可以算使用者付費(fèi)。
多位地方政府從事PPP管理人士告訴第一財(cái)經(jīng)，目前使用者付費(fèi)的PPP項(xiàng)目少，而且可以采用地方政府專項(xiàng)債券等其他方式去做，不一定采用PPP模式。
而之所以此次PPP新機(jī)制將回報(bào)機(jī)制聚焦在使用者付費(fèi)，專家認(rèn)為一大主要目的是防止新增隱性債務(wù)。
王守清表示，PPP新機(jī)制有利于促進(jìn)我國(guó)PPP的健康發(fā)展，因?yàn)樗梢灾苯訙p少地方政府不顧財(cái)力亂上政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，造成隱性債務(wù)、代際不公平和不可持續(xù)。也可以減小社會(huì)資本特別是央國(guó)企工程公司“投資是假，承包是真”、更想拿項(xiàng)目而不太關(guān)心地方政府財(cái)力和可持續(xù)性等問題。另外還可以減輕金融機(jī)構(gòu)過度依賴央國(guó)企和政府信用。
“總而言之，PPP新機(jī)制有利于倒逼地方政府、社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)等更關(guān)注PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)需求、現(xiàn)金流和可持續(xù)性。”王守清說。
一位不愿具名的PPP專家對(duì)第一財(cái)經(jīng)表示，PPP實(shí)踐中不能將財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與PPP項(xiàng)目付費(fèi)和補(bǔ)貼對(duì)立起來看。是否開展政府和社會(huì)資本合作的唯一依據(jù)社會(huì)資本干得好、效率高，從而實(shí)現(xiàn)物有所值，而不是誰付費(fèi)、誰補(bǔ)貼。可考慮將政府付費(fèi)和補(bǔ)貼納入政府債務(wù)系統(tǒng)中一并監(jiān)管。
中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司研究中心副主任徐成彬認(rèn)為，《意見》要求所有PPP項(xiàng)目均應(yīng)采用特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)化機(jī)制，聚焦使用者付費(fèi)。這既充分借鑒了國(guó)際PPP模式發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，更是基于中國(guó)國(guó)情，特別吸取了近十年我國(guó)PPP實(shí)踐中遇到的深刻教訓(xùn)，從而建立了合乎邏輯、符合國(guó)情的PPP投資回報(bào)機(jī)制。
基于PPP新機(jī)制聚焦使用者付費(fèi)的特許經(jīng)營(yíng)模式，《意見》要求合理把握重點(diǎn)領(lǐng)域。PPP應(yīng)限定于有經(jīng)營(yíng)性收益的項(xiàng)目。
發(fā)改委主管，優(yōu)先支持民企參與
此前PPP模式主要由國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部?jī)刹块T牽頭，為了解決分工不明晰，2016年7月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議厘清了相關(guān)部門在PPP領(lǐng)域分工職責(zé)。隨后財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委公開的文件中明確，財(cái)政部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)在公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP改革工作，國(guó)家發(fā)改委統(tǒng)籌負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP推進(jìn)工作。但實(shí)踐中PPP管理中仍存在一些職責(zé)不夠清晰等問題。
此次《意見》提出PPP新機(jī)制后，明確政府各方管理責(zé)任分工。
《意見》稱，國(guó)家發(fā)展改革委要牽頭做好特許經(jīng)營(yíng)模式推進(jìn)工作，切實(shí)加強(qiáng)政策指導(dǎo)。地方各級(jí)人民政府要切實(shí)負(fù)起主體責(zé)任，規(guī)范推進(jìn)本級(jí)政府事權(quán)范圍內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。地方各級(jí)人民政府可依法依規(guī)授權(quán)有關(guān)行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等，作為特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)），負(fù)責(zé)特許經(jīng)營(yíng)方案編制、特許經(jīng)營(yíng)者選擇、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議簽訂、項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管、合作期滿移交接收等工作。地方各級(jí)發(fā)展改革部門要發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)作用，嚴(yán)格把關(guān)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案等有關(guān)內(nèi)容，依法依規(guī)履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案職責(zé)。
《意見》稱，各級(jí)財(cái)政部門要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，加大財(cái)會(huì)監(jiān)督力度，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律。
此次《意見》還提出，優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目。要堅(jiān)持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目，制定《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》（以下簡(jiǎn)稱清單，見附件）并動(dòng)態(tài)調(diào)整。
具體來看，市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的PPP項(xiàng)目，應(yīng)由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股；關(guān)系國(guó)計(jì)民生、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，民營(yíng)企業(yè)股權(quán)占比原則上不低于35%；少數(shù)涉及國(guó)家安全、公共屬性強(qiáng)且具有自然壟斷屬性的項(xiàng)目，應(yīng)積極創(chuàng)造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與。對(duì)清單所列領(lǐng)域以外的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，可積極鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與。
王守清認(rèn)為，《意見》提出上述三類項(xiàng)目動(dòng)態(tài)清單給民企留下了更多空間，比較有利于吸引民企參與PPP，也給央國(guó)企留下空間，有利于PPP新機(jī)制的實(shí)施。不過，由于民企過去幾年投資PPP失敗較多，興趣和信心降低，加上他們?nèi)谫Y難和融資成本高等問題還沒有得到完全解決、地方政府對(duì)民企各方面的擔(dān)心以及害怕自己擔(dān)責(zé)等原因仍偏好央企，不要過高期望民企會(huì)像2014年起推廣PPP的早期幾年那樣蜂擁而上。
PPP新機(jī)制實(shí)施后，此前已經(jīng)實(shí)施的PPP項(xiàng)目如何處理是一大難題。根據(jù)官方數(shù)據(jù)，目前累計(jì)開工建設(shè)PPP項(xiàng)目超5000個(gè)，投資額超8萬億元。
對(duì)此，《意見》表示穩(wěn)妥推進(jìn)新機(jī)制實(shí)施。把握好工作力度、節(jié)奏，2023年2月PPP項(xiàng)目清理核查前未完成招標(biāo)采購(gòu)程序的項(xiàng)目，以及后續(xù)新實(shí)施的PPP項(xiàng)目，均應(yīng)按照本指導(dǎo)意見規(guī)定的新機(jī)制執(zhí)行，不再執(zhí)行2015年5月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）。
