財小新
記者：劉虹橋
編者按
耕地污染終于站在了中國輿論的風(fēng)口。
中國現(xiàn)有耕地20.27億畝。4月17日，環(huán)保部向社會通報全國土壤污染狀況，按照公報，有19.4%的耕地點(diǎn)位超標(biāo)（即所有耕地點(diǎn)位所取的土壤樣本中，有19.4%的樣本為污染土壤）。
上世紀(jì)90年代，環(huán)保部通報數(shù)據(jù)就顯示中國污染耕地約1.85億畝。其時，中國土壤超標(biāo)率為10%左右，顯然，19.4%的點(diǎn)位超標(biāo)率意味著中國土壤污染數(shù)據(jù)的大幅躍升。
對于人口全球第一、人均耕地僅為全球平均水平40%的中國來說，這是一個天大的壞消息。
耕地是民本，更是國脈，也一直是上下五千年中國史眾多矛盾的交匯點(diǎn)。困擾現(xiàn)代中國社會方方面面達(dá)數(shù)十年之久的18億畝耕地紅線，即是明證。盡管糧食產(chǎn)量已不再是大問題，但糧食和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全一直是中國社會的頭等大事之一。
眾多的耕地被污染，怎么辦？中國需要答案，但還沒有找到。
世界上從未有一個大國面對過像中國這樣嚴(yán)重的耕地污染問題。發(fā)達(dá)國家由于實施土地私有制，土地所有者出于對自身權(quán)利的絕對捍衛(wèi)，使土地在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展期避免了大面積污染。但中國數(shù)十年的經(jīng)濟(jì)粗放發(fā)展帶來了惡果，問題之嚴(yán)重在近年才被確認(rèn)。
擺在中國面前的一個現(xiàn)實挑戰(zhàn)是，對于大規(guī)模被污染耕地，全世界范圍內(nèi)都沒有經(jīng)濟(jì)有效的修復(fù)措施。近觀日本，33年投入巨資，最終只能以“客土法”治理神通川流域的重金屬污染，且仍留下眾多后患。遠(yuǎn)觀美國，超級基金管治下的數(shù)十萬塊棕地，僅有極小比例的重度污染場地得到修復(fù)，大量污染耕地或被閑置，或通過成本相對較低、修復(fù)周期漫長的植物、生物等方法進(jìn)行修復(fù)。
對中國來說，污染耕地數(shù)量大到無法采用高成本的“客土法”；人口眾多、均地到戶的現(xiàn)實，使大量棄用污地也難以實現(xiàn)。中國必須獨(dú)自探路。
最近十幾年來，中國官方和科學(xué)界均在探索污地破解之路，但答案尚遠(yuǎn)。
城市和城郊的工業(yè)污染土地倒是走出一條治理之路。由于城市土地連年升值，這讓高成本修復(fù)土地成為可能，最終的受益者——地產(chǎn)商和地方政府，愿意直接或間接為城市污地埋單。但這一模式很難復(fù)制到中國農(nóng)村的污染耕地當(dāng)中。
耕地對修復(fù)的要求遠(yuǎn)高于城市建設(shè)用地，現(xiàn)有技術(shù)還存在不足。更重要的是，耕地修復(fù)的巨額成本誰來出？
學(xué)者認(rèn)為，修復(fù)1畝耕地的成本在數(shù)萬元至20萬元不等，以平均10萬元計，這其實相當(dāng)于1畝耕地的200年收益（以每畝凈收益500元計算）。用200年的收益來換取不一定能達(dá)到的修復(fù)效果，值不值？
治理難，但問題顯然也不能放任。污染土地每年讓湖南和江西等省份生產(chǎn)出數(shù)量巨大的“鎘米”（鎘超標(biāo)大米），更在部分地區(qū)間接帶來環(huán)境疾病。土地中的污染還對地下水安全造成重大威脅。
無論如何，中國需要面對耕地污染問題，退無可退。故此，財新記者歷時一月有余，采訪了國家相關(guān)部委和科學(xué)界人士，力求全面呈現(xiàn)中國的污地難題，探討可行的解決之道。
國際環(huán)境日前一天，2014年6月4日，環(huán)保部副部長李干杰在國務(wù)院新聞辦公室舉行的發(fā)布會上表示，環(huán)保部門將落實“堅決向污染宣戰(zhàn)”的具體行動，打好大氣污染、水污染、土壤污染防治“三大戰(zhàn)役”。
“三大戰(zhàn)役”的提法，出自環(huán)保部部長周生賢。在2014年全國“兩會”的政府工作報告中，國務(wù)院提出“我們要像對貧困宣戰(zhàn)一樣，堅決向污染宣戰(zhàn)”。2014年3月下旬，周生賢在一次環(huán)保部內(nèi)部講話中，提出向污染宣戰(zhàn)現(xiàn)階段主要是打好“三大戰(zhàn)役”。
中國城市的嚴(yán)重空氣污染舉世皆知，嚴(yán)重水污染更是老生常談。但中國普通公眾之前并未意識到，耕地污染正成為最新難題——其帶來的危害（如食品污染、人體健康侵害等）不亞于前兩者，治理則更加艱難。
2014年上半年，國內(nèi)媒體上充滿著關(guān)于土壤治理堪稱浪漫的想象——環(huán)保部將出臺《土壤污染防治行動計劃》，該計劃將催生數(shù)萬億元土壤治理市場。各路研究者開始在媒體上展示近年的治土成果，發(fā)表對這一約占中國環(huán)保市場一半以上份額的領(lǐng)域的樂觀看法。
現(xiàn)實無情。除了部分城市化工污染場地因為房地產(chǎn)開發(fā)原因可進(jìn)行實質(zhì)修復(fù)，中國土壤污染的核心部分——億畝級別的污染耕地是否要修復(fù)——尚無定論。因此，數(shù)萬億甚至10萬多億元的土壤市場，目前僅是一個概念。
財新記者通過一個多月的采訪了解到，主管環(huán)境質(zhì)量的環(huán)保部原則上主張對污染耕地進(jìn)行修復(fù)治理，當(dāng)然前提是先對耕地實施保護(hù)，防止新的污染發(fā)生。
但每畝高達(dá)10萬元以上的治理成本由誰支付，以及當(dāng)前技術(shù)能否真正治好兩大難題，會對上述主張形成現(xiàn)實困擾。
直接主管耕地的農(nóng)業(yè)部近年對耕地治理甚少發(fā)聲。面對財新記者的詢問，農(nóng)業(yè)部方面以書面回函稱，未來將對污染耕地進(jìn)行分類管理，采取農(nóng)藝措施、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)和劃定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)域等辦法。細(xì)看上述措施，其實很少涉及對污染耕地本身的實質(zhì)修復(fù)。
一位接近農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部的專家告訴財新記者，農(nóng)業(yè)部內(nèi)的一些意見是傾向于管控土壤污染，而非治理。“即便環(huán)保部、農(nóng)業(yè)部內(nèi)部，其實也沒形成各自的統(tǒng)一意見，國土、科技等部委也有各自的看法。”
污染耕地怎么辦，不僅在部委間未達(dá)成共識，就是在科學(xué)界也有不同聲音，且各有論據(jù)，難分高下。
部委分歧
2014年4月，國土部與環(huán)保部聯(lián)合公布《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》。
根據(jù)公報，全國土壤總點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%。其中，耕地超標(biāo)率最高，超標(biāo)點(diǎn)位高達(dá)19.4%。
耕地污染形勢初步明了，中國相關(guān)部委下一步的重要工作之一，或許是相互溝通，就“污染耕地怎么辦”亮明觀點(diǎn)，深入討論。
2013年12月8日，環(huán)保部生態(tài)司司長莊國泰在2013中國環(huán)保上市公司峰會上表示，土壤治理市場規(guī)模一旦打開，規(guī)模或達(dá)幾十萬億元。
由環(huán)保部主管的《中國環(huán)境報》2014年3月刊文，進(jìn)行了更為詳細(xì)的測算。該文稱，在中國受污染的約1.5億畝耕地（注：該數(shù)字為上世紀(jì)90年代的官方預(yù)估數(shù)字）中，中重度污染耕地大體在5000萬畝左右（同為舊的官方預(yù)估數(shù)字），僅修復(fù)這些耕地大約需要8萬多億元人民幣。顯然，莊國泰的表態(tài)是站在治理耕地污染的基礎(chǔ)上。
然而，相較頻頻就土壤污染問題公開發(fā)聲的環(huán)保部，主管耕地的農(nóng)業(yè)部一直保持低調(diào)。但農(nóng)業(yè)部有著自己的主張。據(jù)《株洲日報》報道，2014年5月26日，農(nóng)業(yè)部副部長張?zhí)伊帧⒑鲜「笔￠L張碩輔、湖南省農(nóng)業(yè)廳廳長劉宗林等，走訪了茶陵縣馬江鎮(zhèn)和平水鎮(zhèn)的“萬畝低鎘水稻品種種植示范區(qū)”和“千畝酒用高粱種植示范區(qū)”。
張?zhí)伊值热舜诵�，實際是為參加農(nóng)業(yè)部在湖南株洲舉辦的“農(nóng)業(yè)部重金屬污染防治項目交流匯報會”。在這次匯報會上，來自農(nóng)業(yè)部、中科院、中國農(nóng)科院及湖南、江蘇、廣東等七省的專家介紹了各自解決農(nóng)田重金屬污染問題、防治鎘污染的經(jīng)驗。
總結(jié)各地經(jīng)驗、探索耕地污染治理的“株洲模式”，正是該會議在株洲舉辦的重要原因。所謂“株洲模式”，即是將污染土地分類管控，劃分為低度污染區(qū)、中度污染區(qū)和重度污染區(qū)，然后分別采取農(nóng)藝措施調(diào)節(jié)、農(nóng)作物種植全過程管控、換種農(nóng)作物等措施。
細(xì)究“株洲模式”可發(fā)現(xiàn)，上述措施并不過多直接涉及對耕地本身污染的治理和修復(fù)，其思路是管控污染進(jìn)入農(nóng)作物或管控污染農(nóng)作物不被人食用。
“株洲模式”還是農(nóng)業(yè)部授意在湖南進(jìn)行的試點(diǎn)項目的一部分。2014年4月，財政部、農(nóng)業(yè)部對外宣布，將在2014年啟動重金屬污染耕地修復(fù)綜合治理工作，并在湖南長株潭地區(qū)率先啟動試點(diǎn)。試點(diǎn)面積170萬畝，計劃3年-5年內(nèi)實施。中央財政在2014年撥款11.5億元，湖南財政亦相應(yīng)投資。
青島農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院副院長王凱榮認(rèn)為，政府層面尚未對污染耕地的修復(fù)治理目標(biāo)達(dá)成共識。到底是要將污染物從土壤中去除，使耕地得到“凈化”，還是應(yīng)當(dāng)采取相對緩和的方法，將污染控制在允許范圍，以保證農(nóng)產(chǎn)品安全，各級主管部門之間分歧較大。
為何要修復(fù)
目前公眾對污染土壤的關(guān)注，首先來自對人體健康的關(guān)注。近年攪動糧食市場的湖南“鎘米”問題，就是因農(nóng)產(chǎn)品受污染繼而引發(fā)健康關(guān)注的典型。
2011年2月《財新新世紀(jì)周刊》封面報道《鎘米殺機(jī)》揭開“鎘米”面紗后（回復(fù)“鎘米”可查看），“鎘米”問題不斷發(fā)酵。2013年上半年廣東省公布大米鎘超標(biāo)批次名單，使“鎘米”從傳言變?yōu)楝F(xiàn)實，鎘大米對人的身體健康影響的討論正式進(jìn)入決策者的視野。
“城市棕地”則更直接地顯示了污染土壤對人體健康的威脅。在急速城鎮(zhèn)擴(kuò)張過程中，許多化工、農(nóng)藥廠等污染企業(yè)并未在搬遷時進(jìn)行污染治理修復(fù)，這已造成問題。
2004年，北京宋家莊地鐵工程建筑工地的三名工人在開挖深層土壤時，出現(xiàn)急性中毒事件。事后查明出事地點(diǎn)原為農(nóng)藥廠。北京、上海、武漢、南京等地也出現(xiàn)過污染場地造成人體健康損害案例，最終推動環(huán)保部門在近年出臺針對場地污染的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
2014年4月，國土部與環(huán)保部在公布全國土壤污染調(diào)查公報的同時，列舉了污染土壤的三大危害。首先是土壤污染會對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和品質(zhì)的影響，這既表現(xiàn)在作物減產(chǎn)、質(zhì)量受損、經(jīng)濟(jì)效益損失，更表現(xiàn)在“長期食用受污染的農(nóng)產(chǎn)品可能嚴(yán)重危害身體健康”。
第二大危害是對人居環(huán)境安全的影響。住房、商用等建設(shè)用地土壤污染，可經(jīng)口鼻攝入、皮膚接觸等多種方式危害人體健康，未經(jīng)治理直接開發(fā)建設(shè)的污染場地還會對人群造成長期危害。
第三大危害是對生態(tài)環(huán)境安全的威脅。土壤污染不僅會使土壤的正常功能受損，還可能發(fā)生轉(zhuǎn)化遷移，繼而進(jìn)入地表水、地下水和大氣環(huán)境，影響其他環(huán)境介質(zhì)，威脅飲用水源。
多位專家提醒，在當(dāng)前的中國，污染土壤對地下水和其他環(huán)境介質(zhì)的威脅還沒有得到?jīng)Q策者和公眾的足夠重視�，F(xiàn)有治理修復(fù)項目，罕見對地下水的配套治理修復(fù)。然而，與地表水不同，地下水自凈能力極低，一旦污染，修復(fù)更是艱難。
在美國，政府之所以對土壤污染的關(guān)注，很大程度上是因為其可能影響地下水安全。
在美國超級基金的污染場地清單上，仍有大量污染地塊閑置，這些地塊要么受限于技術(shù)，要么受限于經(jīng)費(fèi)，暫時未做修復(fù)。但是，對于可能污染地下水的污染地塊，即便暫不對土壤進(jìn)行修復(fù)，也會先采取措施，切斷從土壤到地下水的污染途徑，并對地下水水質(zhì)變化進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)控。
修復(fù)1畝地要花200年收入
在多位土壤學(xué)者看來，部委意見不統(tǒng)一并不奇怪，就連科學(xué)界也存在較大爭論。一派學(xué)者堅持認(rèn)為，污染耕地必須修復(fù)，否則會繼續(xù)污染糧食，污染地下水、地表水，對環(huán)境和健康造成深遠(yuǎn)影響。
但持修復(fù)主張的學(xué)者面臨兩大尷尬難題，一是修復(fù)的技術(shù)并不成熟，二是成本高昂到社會難以接受。
多位業(yè)內(nèi)人士表示，目前在城市棕地修復(fù)上應(yīng)用較為廣泛的物理修復(fù)和化學(xué)修復(fù)方法——如化學(xué)氧化、電動分離、土壤淋洗固化穩(wěn)定化、熱處理等——均可應(yīng)用到污染耕地修復(fù)。這些方法的特點(diǎn)是修復(fù)周期短、效果好，在短短幾個月的時間里，即可完成修復(fù)，將耕地重新交付使用，但成本高昂。
修復(fù)周期相對較長、修復(fù)效率較低，但成本相對較低的生物和植物方法，是另一種選擇。
所謂植物修復(fù)，是指利用植物忍耐和累積環(huán)境中污染物的特性，通過植物的生長來清除土壤環(huán)境中的污染物的修復(fù)方法。這一方法在國內(nèi)最典型的應(yīng)用，是中科院地理科學(xué)與資源研究所環(huán)境修復(fù)中心主任陳同斌研究員領(lǐng)導(dǎo)的團(tuán)隊，于2005年在廣西環(huán)江縣采用蜈蚣草等超富集植物對千畝污染土壤進(jìn)行修復(fù)。這是目前中國乃至世界面積最大的土壤修復(fù)示范項目。
實現(xiàn)上述兩個方案的前提是，要么有足夠充裕的修復(fù)資金，要么有足夠長的修復(fù)時間。
土壤修復(fù)到底需要花多少錢？要用多長時間才能完成？每個地塊的情況各有不同，很難給出一致結(jié)論。但一些現(xiàn)成案例可供參考。
比如，倫敦2012年奧運(yùn)會場土壤修復(fù)工程耗時兩年，造價2億英鎊，采用土壤清洗、生物修復(fù)、固化/穩(wěn)定化等修復(fù)方法，共修復(fù)了66萬噸土壤，折合每立方米修復(fù)成本約3030英鎊。
修復(fù)周期也需要考慮。上述修復(fù)方式均意味著污染耕地需要閑置多年，甚至在數(shù)十年內(nèi)不得耕種。上世紀(jì)七八十年代，日本富山縣政府曾采用“客土法”對被鎘污染的日本神通川流域約3700畝耕地進(jìn)行修復(fù)。這一修復(fù)計劃進(jìn)行了30年，直至2010年才結(jié)束。國內(nèi)報價顯示，“客土法”的單畝修復(fù)報價約為30萬元。
“中國不一定能接受客土法，沒有錢來做。臺灣的經(jīng)驗是用化學(xué)淋洗和土壤翻耕，但針對的是鋅、銅等對人體健康不會帶來很高效應(yīng)的污染物。”在日本鹿兒島大學(xué)農(nóng)學(xué)部攻讀博士期間對土壤污染控制與修復(fù)多有研究的廣東省生態(tài)環(huán)境與土壤研究所研究員陳能場說。
即便中國有足夠財力大規(guī)模推廣“客土法”，中科院寒區(qū)旱區(qū)環(huán)境與工程研究所南仁忠等研究者也認(rèn)為，“客土法”所采用的表土剝離、原址填埋、客土覆蓋的工程方法，未將污染物從土壤中剝離或鈍化，存在二次污染隱患，最終依舊是治標(biāo)不治本。
近年來，國內(nèi)一些科研機(jī)構(gòu)或土壤修復(fù)企業(yè)，陸續(xù)發(fā)布了一些新型修復(fù)技術(shù)，如礦物修復(fù)、微生物修復(fù)、電動力學(xué)與滲透反應(yīng)格柵聯(lián)合技術(shù)等，一些機(jī)構(gòu)也宣布應(yīng)用上述技術(shù)已成功修復(fù)污染場地。
“總體來說，國內(nèi)技術(shù)是比較缺的，產(chǎn)業(yè)鏈方面也不夠通暢，但不排除局部的某些技術(shù)是有希望的。不要普遍樂觀，但也不能普遍悲觀。”陳同斌認(rèn)為，“環(huán)江模式”所使用的植物修復(fù)方法，在山東濟(jì)寧、云南會澤、湖南郴州、廣東大寶山等地的推廣效果不錯，今后或許有大規(guī)模應(yīng)用的潛力。
根據(jù)中國環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟秘書長高勝達(dá)的估算，視耕地污染輕重不同，每畝修復(fù)成本在幾萬元至十幾萬元浮動，1畝產(chǎn)糧耕地每年的凈收益在500元左右。按每畝10萬元的修復(fù)成本計算，將透支這片耕地未來200年的收益，投入產(chǎn)出比極低。
阻斷更現(xiàn)實？
另一派觀點(diǎn)則認(rèn)為，既然修復(fù)困難、成本高昂、耗時又長，污染耕地能不能不修復(fù)？
持此種觀點(diǎn)者不在少數(shù)。在“重金屬污染耕地可防可治，稻米鎘積累可控可調(diào)”的指導(dǎo)思想下，農(nóng)業(yè)部于2014年初在湖南省長株潭地區(qū)啟動了耕地污染修復(fù)治理試點(diǎn)工作。
這一試點(diǎn)將污染耕地分為三類，輕度污染耕地劃分為達(dá)標(biāo)生產(chǎn)區(qū)，采用“VIP”治理修復(fù)技術(shù)，即“低鎘品種（variety）+合理灌溉（irrigation）+調(diào)節(jié)酸度（pH）”，希望實現(xiàn)“在污染的土地上生產(chǎn)出合格的大米”。
中度污染耕地劃分為管控生產(chǎn)區(qū)，對作物的生長、種植、收購、儲存等進(jìn)行封閉管理，以防止不達(dá)標(biāo)作物流入市場；重度污染耕地劃分為作物替代種植區(qū)，改變種植結(jié)構(gòu)，種植非直接食用、非口糧作物。
可明確的是，此次長株潭耕地污染修復(fù)治理試點(diǎn)方案中，除調(diào)節(jié)酸堿度可算作土壤改良工作，整體方案基本未涉及對污染耕地的修復(fù)工作。
湖南省此次的做法，與中國疾病預(yù)防控制中心環(huán)境流行病與健康影響室尚琪研究員等環(huán)境健康學(xué)專家長期呼吁對鎘污染耕地進(jìn)行食物鏈阻斷的觀點(diǎn)不謀而合。尚琪認(rèn)為，只要實施有效的鎘阻斷措施，即阻止新的鎘米產(chǎn)生，切斷鎘污染進(jìn)入人體的食物鏈通道，可將鎘米風(fēng)險降至最小。
但另一些學(xué)者表示不能贊同僅食物鏈阻斷的辦法，陳同斌即是反對者。“老百姓和政府現(xiàn)在有種錯覺，認(rèn)為農(nóng)田污染了，可以不修復(fù)，只要不種吃的就沒問題。但這個理念是錯的。食物鏈阻斷并不能真正解決問題。即便不種吃的，污染還是沒有消失，依舊會有健康問題。”陳同斌說。
他舉例說，一項在湖南郴州某地砷污染事件發(fā)生后四年的跟蹤研究顯示，在事件后出生的幼兒，血液和頭發(fā)中的砷含量依舊嚴(yán)重超標(biāo)，而當(dāng)?shù)卦谖廴臼录笠炎兏�，村民日常食用的食物從外地購入�?/span>
陳同斌也認(rèn)為，污染修復(fù)的時間代價尚未納入決策考量。在資源有限的情況下，應(yīng)當(dāng)有的放矢，按照污染程度和污染內(nèi)容，采用不同辦法進(jìn)行修復(fù)。
陳同斌建議針對污染耕地的風(fēng)險區(qū)劃設(shè)計修復(fù)治理規(guī)劃，“能管控的先管控，能修復(fù)的先修復(fù)，不能修復(fù)的進(jìn)行風(fēng)險管理。”
財新記者在湖南采訪時，湖南省當(dāng)?shù)匾恍┙咏娜耸刻岢�，中國的土壤污染�?biāo)準(zhǔn)和農(nóng)作物食品標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)格，只要將標(biāo)準(zhǔn)稍稍放寬，土壤污染格局就會發(fā)生較大變化，污染情況不至于那么觸目驚心。
但在湖南之外的多位土壤和環(huán)境健康專家看來，上述說法有些荒誕。“標(biāo)準(zhǔn)是按一套規(guī)范合理制定出來的，中國多數(shù)地方能做到，標(biāo)準(zhǔn)就是合理的。不能因為湖南一地就改標(biāo)準(zhǔn)。”一位受訪的環(huán)境健康專家說。
誰擔(dān)責(zé)，誰出錢
2011年起，國家財政在全國范圍內(nèi)陸續(xù)支持了一系列污染耕地修復(fù)試點(diǎn)項目。2014年4月啟動的湖南長株潭地區(qū)污染耕地治理修復(fù)試點(diǎn)，更是創(chuàng)下一次性投資11.5億元的中央預(yù)算記錄。
數(shù)億畝的污染耕地治理修復(fù)規(guī)模，國家能否承擔(dān)得起，又是否應(yīng)當(dāng)由國家財政來承擔(dān)？
業(yè)界估計，中國未來土壤修復(fù)市場將達(dá)到萬億元的規(guī)模。如果單靠中央和地方財政來為土壤修復(fù)市場埋單，國力無法承擔(dān)。
針對歷史遺留污染場地，特別是工業(yè)危廢填埋場、露天化工廢物傾倒場地和回收利用拆解場地，美國自1980年起，通過《超級基金法》等一系列法律，逐漸搭建起污染場地管理框架。
根據(jù)《超級基金法》，污染者需要為場地修復(fù)行動付費(fèi)。針對責(zé)任方，超級基金建立了嚴(yán)格、連帶和具有追溯力的法律責(zé)任。這意味著，不論潛在責(zé)任方是否實際參與或造成了場地污染，或污染行為在發(fā)生時是否違法，潛在責(zé)任方都需為場地污染負(fù)責(zé)。
當(dāng)污染者暫時不明或資金無法立即到位時，超級基金由美國環(huán)境保護(hù)局先行支付修復(fù)費(fèi)用，再通過訴訟等方式向責(zé)任方索回。所以，雖然超級基金看似由國家籌資來修復(fù)污染場地，其遵循的依舊是“污染者付費(fèi)原則”。
早在2010年，世界銀行就在其發(fā)布的《中國污染場地的修復(fù)與再開發(fā)的現(xiàn)狀分析》中指出，中國在污染土地防治以及污染土地再開發(fā)方面的法律法規(guī)尚不完善，相關(guān)規(guī)范僅散見于一般性環(huán)境保護(hù)法規(guī)中，規(guī)定籠統(tǒng)，難以明確界定利益相關(guān)方之間的法律責(zé)任和義務(wù)。
污染者責(zé)任機(jī)制缺失的狀況至今仍未得到改變。財新記者獲悉，立法者目前有意在《土壤污染防治法》中明確“污染者付費(fèi)原則”，但立法進(jìn)程仍在進(jìn)行之中。
現(xiàn)在的中國與30多年前的美國面臨著相似的問題。即便污染者付費(fèi)原則被確定下來，許多“歷史遺留”的污染耕地已難尋責(zé)任方。許多早年的污染企業(yè)，要么倒閉，要么產(chǎn)權(quán)發(fā)生更迭，已很難追尋。這其中，又有不少已負(fù)債累累的老牌國有企業(yè)，追究污染責(zé)任與國家財政支付修復(fù)資金，更像是左口袋掏右口袋，責(zé)任難分。
“政府本來想親力親為解決好這些事情，但既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員，并沒能把行事規(guī)則建立起來。”高勝達(dá)說，這看起來像是政府在做工作，但實際上也是變相的不負(fù)責(zé)任，“如果政府不能建立起防火墻，不能解除未來繼續(xù)發(fā)生污染的可能性，繼續(xù)任由這些事情發(fā)生，政府只能一直兜底。”
政策雖不清晰，資本已經(jīng)行動。根據(jù)此前發(fā)布的《全國土壤環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》，“十二五”期間，用于全國污染土壤修復(fù)的中央財政資金將達(dá)300億元。此后短短兩三年內(nèi)，宣稱從事土壤修復(fù)業(yè)務(wù)的新企業(yè)如雨后春筍般出現(xiàn)。
多位研究者指出，土壤修復(fù)無疑需加大投資，但在頂層設(shè)計、商業(yè)模式、融資模式和工程技術(shù)路線規(guī)范不明確的情況下，光靠加大投資并不能解決問題。
“土壤污染嚴(yán)重，中央說要解決，公眾也盼望解決，但是怎么解決？現(xiàn)在管理方式、修復(fù)方式等都缺乏經(jīng)驗，政府、公眾、專家、市場等各方面都還沒準(zhǔn)備好，就突然來了一場戰(zhàn)役。”高勝達(dá)說。
“這里還有個風(fēng)險，土壤污染光修復(fù)土不行，上游的污染源是否將繼續(xù)排污？如果污染源繼續(xù)排污，是不是要繼續(xù)修復(fù)？”他認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是對污染耕地進(jìn)行“新老劃斷”。對于歷史遺留污染，暫時找不到污染者的，可以借鑒“超級基金”，由國家掏錢進(jìn)行修復(fù)；對于仍在排放的企業(yè)，國家應(yīng)當(dāng)設(shè)立更嚴(yán)格的排放、監(jiān)管、驗收標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)防新增污染。如果不能用嚴(yán)刑峻法規(guī)范現(xiàn)有生產(chǎn)企業(yè)的排污行為，威脅耕地健康的達(dá)摩克利斯之劍依舊高懸。
陳同斌等學(xué)者贊同“新老劃斷”觀點(diǎn)，認(rèn)為這是當(dāng)前現(xiàn)實可行的一條道路。
值得期待的是，3月18日，環(huán)保部常務(wù)會議審議并原則通過《土壤污染防治行動計劃》，該計劃目前已上報國務(wù)院，環(huán)保部稱年內(nèi)可以向社會發(fā)布。
據(jù)當(dāng)天的會議報道，計劃提出，依法推進(jìn)土壤環(huán)境保護(hù)，堅決切斷各類土壤污染源，實施農(nóng)用地分級管理和建設(shè)用地分類管控以及土壤修復(fù)工程。該計劃的目標(biāo)是，到2020年，中國農(nóng)用地土壤環(huán)境得到有效保護(hù)，土壤污染惡化趨勢得到遏制。
新刊封面——污地怎么辦
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