首份內(nèi)澇報(bào)告出爐

“我并不驚訝。”2013年7月16日，南方周末記者采訪水利部防洪抗旱減災(zāi)工程技術(shù)研究中心常務(wù)副主任程曉陶，問及城市普遍內(nèi)澇問題時(shí)，他淡淡地說。

采訪前一天，北京暴雨如注，市氣象臺(tái)拉響了黃色預(yù)警信號(hào)，最大降雨量超200毫米；與此同時(shí)，廣州市三防總指揮部也啟動(dòng)了防暴雨內(nèi)澇三級(jí)應(yīng)急響應(yīng)，雷雨交加，多處道路成河澤；而此前不久，武漢、成都等地持續(xù)暴雨，“看海”又成為各地城市一景。

這些新聞確實(shí)已不新鮮。據(jù)住建部2010年對(duì)國內(nèi)351個(gè)城市專項(xiàng)調(diào)研顯示，2008年-2010年間，有62%的城市發(fā)生過不同程度的內(nèi)澇，其中內(nèi)澇災(zāi)害超過3次以上的城市有137個(gè)，在發(fā)生過內(nèi)澇的城市中，57個(gè)城市的最長積水時(shí)間超過12小時(shí)。

另據(jù)國家防汛抗旱總指揮部辦公室統(tǒng)計(jì)，2010年我國有258座城市受淹，其中大多數(shù)為暴雨內(nèi)澇。

壓力已空前巨大。在2012年“7·21”特大暴雨造成78人罹難之后，據(jù)報(bào)道，北京下了死命令，今年城區(qū)不能死一個(gè)人；武漢市長唐良智也公開表示了擔(dān)憂：“一打雷我就著急。”誓言要徹底解決城市漬水問題。

與以前城市更多是抵御江河泛濫、山洪爆發(fā)等外洪相比，如今城市主要是遭遇內(nèi)澇，一場(chǎng)暴雨，城市即成為高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域。

2013年3月，程曉陶所在的中國水利水電科學(xué)研究院完成了《城市防洪工作現(xiàn)狀、問題及其對(duì)策》課題研究，程為負(fù)責(zé)人。此課題旨在全面梳理中國城市防洪治澇體系及管理存在的主要問題，并提出了對(duì)策和措施。

該報(bào)告課題人員先后奔赴北京、上海、重慶、武漢、濟(jì)南、福州、吉林、佛山、敦煌等城市實(shí)地調(diào)研，歷時(shí)三年，終于完成了這份厚近兩百頁的專業(yè)報(bào)告。

據(jù)了解，這是近年來中國首份城市內(nèi)澇研究報(bào)告。在2013年各地再度內(nèi)澇的背景之下，這份報(bào)告顯得彌足珍貴。

城市不設(shè)防

頗令人震驚的是，早在1995年，國家即要求重點(diǎn)防洪城市在次年底之前完成防洪規(guī)劃。然而，直到10年之后的2006年，全國642座有防洪任務(wù)的城市中尚有12個(gè)重要城市、33個(gè)中等城市和125座一般城市，共計(jì)170座城市還沒有編制出城市防洪規(guī)劃。

不僅如此。“目前全國仍有340座城市（占總數(shù)53%）沒有達(dá)到國家規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)。特別是非農(nóng)業(yè)人口150萬人以上的34座特大城市中僅有7座（占總數(shù)21%）達(dá)到規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)。此外，一些新興的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和新城市的防洪工程建設(shè)嚴(yán)重滯后。”該報(bào)告首次披露。

以重慶市為例。按全國特大城市的要求，其防御洪水標(biāo)準(zhǔn)必須達(dá)到50年或100年一遇以上，但大部分沿江河的區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以及重要小城鎮(zhèn)的堤防護(hù)岸工程僅有10年一遇的防御標(biāo)準(zhǔn)，甚至有部分連一處防洪工程都沒有。

該報(bào)告還披露，按照我國2006年城鎮(zhèn)排水設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)《室外排水設(shè)計(jì)規(guī)范》的要求，城市一般地區(qū)排水設(shè)施的設(shè)計(jì)暴雨重現(xiàn)期為0.5-3年（即抵御0.5-3年一遇的暴雨），重要地區(qū)為3-5年。而實(shí)際上，大部分城市普遍采取標(biāo)準(zhǔn)的下限。調(diào)查顯示，我國70%以上的城市排水系統(tǒng)建設(shè)的設(shè)計(jì)暴雨重現(xiàn)期小于1年，90%老城區(qū)的重點(diǎn)區(qū)域甚至比規(guī)范規(guī)定的下限還要低。

另外，違法成本低、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象依然存在。

以武漢市為例，《武漢市城市排水條例》實(shí)施已8年多，很多條款已不能適應(yīng)現(xiàn)有排水工作需要，如排水處罰方面，最高3萬元的罰款顯然不足以起到威懾作用，亟需修訂。

權(quán)責(zé)不清，洪評(píng)不力

沒有城市防洪規(guī)劃，顯然有悖于防洪法。

頒布于1998年的防洪法明確提出“防洪工作按照流域或者區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)實(shí)施和流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的制度”。同年，水利部發(fā)布了《城市防洪規(guī)劃編制大綱》（修訂稿），并在原有31座全國重點(diǎn)防洪城市的基礎(chǔ)上，提高到了2006年的85座城市，這些城市稱為全國重要防洪城市。

然而，這些城市并非都已開展城市防洪排澇影響評(píng)價(jià)。程曉陶說，雖然已出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，但在各地推行阻力重重。

而城市規(guī)劃中也存在種種怪狀。據(jù)程曉陶介紹，現(xiàn)在不少地方視城市建設(shè)開發(fā)規(guī)劃為秘密，不對(duì)公眾公開，理由是擔(dān)心公眾在已知的規(guī)劃區(qū)域建房種房，從而耽誤城市建設(shè)步伐。“連這些都視為秘密，更別說可能有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的城市防洪排澇影響評(píng)價(jià)了。”

在課題組看來，新中國城市防洪的權(quán)責(zé)不明，一直是影響排澇工作的首要原因。

早在1978年以前，城市防洪的主管部門為城建部門。20年之后，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，城市防洪工作歸口水利部門，但地方并沒有完全統(tǒng)一。

據(jù)上述城市內(nèi)澇研究報(bào)告顯示，截至2006年，有379座城市的防洪工作由水利部門負(fù)責(zé)，有114座城市歸口城建部門，另有142座城市則由兩個(gè)部門共同管理，還有7座城市未明確管理部門。

據(jù)該報(bào)告透露，發(fā)生在2007年7月18日的濟(jì)南悲劇，源于責(zé)權(quán)劃分不清，協(xié)作機(jī)制不明。據(jù)分析，該市防洪排澇工作涉及水利、市政公用事業(yè)和黃河河務(wù)等局。除黃河河務(wù)局職責(zé)較明確外，另兩個(gè)部門職能重疊，兩家內(nèi)部分別下設(shè)內(nèi)河防辦和城市防辦，各自制定防汛應(yīng)急預(yù)案，但由于內(nèi)河與城區(qū)范圍內(nèi)的防汛預(yù)警密不可分，最終造成34人不幸遇難，6人失蹤。

課題組還注意到，一些城市的水利、城建部門對(duì)城市內(nèi)河道的分管存在問題：加蓋的河渠歸城建部門管理，不加蓋的河道歸水利部門管理。但在實(shí)際中，某些開發(fā)商擅自將原本無蓋的河道進(jìn)行修整加蓋。這樣一來，該區(qū)域便可能形成管理盲區(qū)。

再度規(guī)劃，沉疴恐難減

2013年7月12日，住建部下發(fā)通知，要求明年6月30日前，各省份住建部門報(bào)送各城市排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃。其中要求，通過采取綜合措施，直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市（36個(gè)大中城市）中心城區(qū)要能有效應(yīng)對(duì)不低于50年一遇的暴雨。該大綱還提到城市排水防澇能力與內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

在程曉陶看來，這是3月25日國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好城市排水防澇設(shè)施建設(shè)工作的通知》，明確住建部為城市排水牽頭統(tǒng)籌部門后的一次工作安排，也是國家部委層面時(shí)隔近20年，再度要求各城市編制排水防澇規(guī)劃。

“但這種規(guī)定時(shí)間規(guī)定內(nèi)容的一刀切做法，在全國難以奏效。”程曉陶說，“依照現(xiàn)有財(cái)力突出重點(diǎn)，應(yīng)該分區(qū)域分階段推行。”

考慮不周總會(huì)付出代價(jià)。據(jù)報(bào)告顯示，武漢修建第二長江大橋時(shí)就影響了羅家港排水通道的正常排水，雖然水務(wù)部門發(fā)現(xiàn)并規(guī)勸其整改，但是該工程迫在眉睫，難以調(diào)整。2011年暴雨突襲武漢，羅家港排水受限，最終造成城市內(nèi)澇。

      另外，如何保證工程建設(shè)按規(guī)劃設(shè)計(jì)的要求進(jìn)行，避免“豆腐渣工程”，是當(dāng)前我國一個(gè)較為普遍的問題。在武漢市城市防洪工程體系建設(shè)過程中，也曾出現(xiàn)過因工程未按設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)施工造成洪災(zāi)的事例。施工單位連同設(shè)計(jì)院一些工作人員擅自將工程防洪標(biāo)準(zhǔn)由100年一遇降至50年一遇，導(dǎo)致武漢機(jī)場(chǎng)高速路被淹，造成較為嚴(yán)重的災(zāi)害損失。

   “城鎮(zhèn)快速發(fā)展加重了內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)，從現(xiàn)實(shí)層面看，這種風(fēng)險(xiǎn)還在加劇，真正的谷底尚未到來，政府及相關(guān)部門應(yīng)對(duì)此高度重視，統(tǒng)籌考慮，科學(xué)決策，否則，后果不堪設(shè)想。”程曉陶毫不避諱地說。

 本文來源：南方周末