水潤萬物，雨生百谷。自古以來，人類逐水而居，城市依水而立，協(xié)調(diào)“人城水”關(guān)系是亙古不變的話題。正如古代先賢管子所論，“高毋近阜而水用足，下毋近水而溝防省”，城市的營城選址及規(guī)劃建設(shè)首要關(guān)注水安全。近年來，隨著全球城市化加速及氣候變暖，極端氣候所引起的雨洪災(zāi)害日益頻繁，根據(jù)聯(lián)合國防災(zāi)減災(zāi)署發(fā)布的《2000~2019年災(zāi)害造成的人類損失》，過去20年，全球的洪水災(zāi)害數(shù)量從1389起上升至3254起，在所有災(zāi)害總數(shù)中占比44%，城市的安全健康和可持續(xù)發(fā)展面臨更大威脅和挑戰(zhàn)。隨著“韌性城市”建設(shè)被寫入“十四五”規(guī)劃，增強(qiáng)城市防洪排澇能力、建設(shè)海綿城市成為推進(jìn)中國特色現(xiàn)代化新型城市建設(shè)的重要任務(wù)，相應(yīng)的規(guī)劃也有了新的挑戰(zhàn)和要求�；�于此，城市規(guī)劃需要在空間層面系統(tǒng)思考提升雨洪韌性的策略方法，可重點(diǎn)關(guān)注三個維度。

尺度：將“雨洪韌性”納入規(guī)劃編制體系全過程

流域、城市、街區(qū)等不同空間尺度下的雨洪災(zāi)害防控具有差異性和協(xié)同性。荷蘭、日本、新加坡等國較早探索構(gòu)建了貫穿不同空間層級的雨洪韌性規(guī)劃方法與實(shí)施路徑，如新加坡將“水環(huán)境韌性”納入概念規(guī)劃、總體規(guī)劃與各類專項(xiàng)規(guī)劃、實(shí)施規(guī)劃三個層級規(guī)劃管理全流程。近年來，我國逐漸重視城市雨洪災(zāi)害防控的多尺度、系統(tǒng)性構(gòu)建，如生態(tài)環(huán)境部等17部門聯(lián)合印發(fā)《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》，提出構(gòu)建適應(yīng)氣候變化區(qū)域格局，明確東北、華北等地理區(qū)域及京津冀、長三角等戰(zhàn)略區(qū)域的行動指引；《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南——低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建（試行）》也提出，在總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等不同規(guī)劃層級和設(shè)計(jì)中納入“低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)”的具體要求。因此，從先行國家經(jīng)驗(yàn)和我國規(guī)劃建設(shè)實(shí)際中不難看出，將雨洪韌性融入多層級規(guī)劃體系，將是未來發(fā)展的趨勢和方向，成為規(guī)劃設(shè)計(jì)技術(shù)轉(zhuǎn)型和優(yōu)化的重要議題。

雨洪災(zāi)害防控在不同空間尺度上，因規(guī)劃對象資源稟賦、管控精度及目標(biāo)不同，規(guī)劃技術(shù)內(nèi)容有所差異，應(yīng)至少包含三個層級。宏觀層面涉及地理分區(qū)、流域及城市群等大尺度范圍，需要破解單一城市難以應(yīng)對非常態(tài)、高風(fēng)險(xiǎn)極端氣候帶來的突發(fā)性沖擊和持續(xù)性壓力，推動區(qū)域尺度內(nèi)各城市主體間聯(lián)動機(jī)制的建立和規(guī)劃治理的銜接。在系統(tǒng)構(gòu)建以生態(tài)海綿空間為主的安全格局基礎(chǔ)上，還應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)洪泛區(qū)、蓄滯洪區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等韌性空間與國土利用間的關(guān)系，提升易災(zāi)地區(qū)的安全性。中觀層面涉及市域及城區(qū)的中尺度范圍，結(jié)合城市總體布局綜合識別城市重點(diǎn)災(zāi)害類型及防災(zāi)分區(qū)，重點(diǎn)關(guān)注以自然河流、城市公園、水渠、管網(wǎng)為代表的生態(tài)與人工海綿空間，傳導(dǎo)落實(shí)宏觀層面的安全格局，完善雨洪韌性防災(zāi)空間與防控體系。微觀層面包括城市片區(qū)、社區(qū)及場地等小尺度空間，采用設(shè)計(jì)手段將海綿設(shè)施與市民活動需求相結(jié)合，將下沉綠地、雨水花園等設(shè)施轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯坝^，適應(yīng)城市發(fā)展對空間高效利用的需求。

跨度：多專業(yè)協(xié)同實(shí)現(xiàn)各類韌性規(guī)劃的有機(jī)耦合

傳統(tǒng)綜合防災(zāi)規(guī)劃一般將單災(zāi)種防災(zāi)內(nèi)容進(jìn)行機(jī)械疊加，忽視了各災(zāi)種之間的聯(lián)系和相互作用。隨著城市體量及復(fù)雜程度的增加，多災(zāi)種耦合的特點(diǎn)愈發(fā)明顯，放大了風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)，加劇了雨洪災(zāi)害的危害�！秱惗仨g性戰(zhàn)略2020》《東京都國土強(qiáng)韌化地域規(guī)劃》《韌性的新加坡》等國際韌性城市規(guī)劃實(shí)踐案例，均強(qiáng)調(diào)了城市洪澇、地震、糧食、能源等多維度風(fēng)險(xiǎn)的耦合與統(tǒng)籌。因此，推進(jìn)多學(xué)科融合識別多災(zāi)種的耦合特征、控制風(fēng)險(xiǎn)連鎖反應(yīng)，進(jìn)而統(tǒng)籌城市空間的規(guī)劃與管理方式亟須得到關(guān)注。

在具體規(guī)劃中，一是需要注重3S技術(shù)（地理信息技術(shù)）、水文模型等新技術(shù)的應(yīng)用，推進(jìn)多學(xué)科融合構(gòu)建綜合評價(jià)體，根據(jù)觸發(fā)關(guān)系對各類災(zāi)害進(jìn)行耦合分析，可為精準(zhǔn)識別災(zāi)害特征及應(yīng)對策略提供技術(shù)支持。二是亟須關(guān)注各韌性規(guī)劃間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。例如，海綿城市規(guī)劃中會結(jié)合公園綠地設(shè)置公共海綿設(shè)施，而在抗震防災(zāi)規(guī)劃中會結(jié)合公園綠地設(shè)置固定疏散場地，同一空間建設(shè)管理要求的差異將影響規(guī)劃實(shí)施和城市風(fēng)險(xiǎn)防控效能。三是在國土空間體系下需要注重防災(zāi)空間的整合梳理與管控要求的統(tǒng)籌制定。如底線管控中的洪澇風(fēng)險(xiǎn)控制線、地質(zhì)災(zāi)害防控線、鐵路安全防護(hù)線、重大基礎(chǔ)設(shè)施及廊道控制線（能源、電力、引水干渠等）往往存在交叉重疊，重疊區(qū)域的風(fēng)險(xiǎn)評估和管控要求制定則需要多專業(yè)統(tǒng)籌協(xié)作進(jìn)行深入研究。

溫度：共同締造提升民生安全治理效能

面對我國風(fēng)情雨情汛情交互疊加的氣候形勢，應(yīng)堅(jiān)持人民至上、生命至上，切實(shí)把保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全放到第一位。保障人民安全與健康是城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的前提和落腳點(diǎn)，除去城市物質(zhì)空間的規(guī)劃建設(shè)，更重要的是通過多元主體的良性互動來提高社區(qū)韌性治理的有效性。

為此，應(yīng)落實(shí)“以人民為中心”的防控理念，在社區(qū)治理中堅(jiān)持“共謀、共建、共管、共評、共享”的方法機(jī)制，不斷提升人民群眾在海綿城市建設(shè)治理過程中的主體地位，保障其知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)，系統(tǒng)解決內(nèi)澇、黑臭水體等人民群眾急難愁盼問題。提前謀劃社區(qū)應(yīng)急應(yīng)難避災(zāi)空間，綜合考慮逃生通道、逃生方式的多情預(yù)案，推進(jìn)各類涉水空間的應(yīng)急教育實(shí)訓(xùn)、演習(xí)等。加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)的應(yīng)用，共享相關(guān)部門應(yīng)急信息，在第一時(shí)間開展災(zāi)難預(yù)警與應(yīng)急救援工作，通過搭建社區(qū)公眾開放智能平臺，及時(shí)向群眾傳達(dá)雨洪災(zāi)情等信息。