隨著全球城市化快速發(fā)展，擁有人口規(guī)模1000萬以上的超大城市數(shù)量不斷增多，成為帶動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的戰(zhàn)略空間單元。但與此同時(shí)，包括熱帶風(fēng)暴、地震、洪水、海平面上升、重大傳染病等各種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)超大城市安全帶來巨大威脅，如1995年的阪神大地震造成6000多人死亡；2020年新冠肺炎疫情造成全球超大城市經(jīng)濟(jì)停擺、社會(huì)撕裂。因此，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)韌性理念，加快推進(jìn)韌性城市建設(shè)步伐，增強(qiáng)城市對(duì)各類災(zāi)害的預(yù)防、適應(yīng)能力，成為全球超大城市的一項(xiàng)共同議題。我國黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》首次提出了建設(shè)“韌性城市”的新目標(biāo)。積極借鑒國際城市經(jīng)驗(yàn)，做好韌性城市建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略規(guī)劃，是貫徹新發(fā)展理念、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、重塑新發(fā)展格局的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。美國紐約作為自然災(zāi)害頻發(fā)的沿海超大城市，自2012年承受桑迪颶風(fēng)巨大破壞以來，開始全面啟動(dòng)韌性城市建設(shè)，積累了十分豐富的經(jīng)驗(yàn)，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。本文在界定韌性城市內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)紐約市政府建設(shè)韌性城市的主要經(jīng)驗(yàn)和做法進(jìn)行了歸納總結(jié)，并就我國如何創(chuàng)建超大韌性城市提出相關(guān)思路和建議。

#1超大城市：高度不確定世界中的風(fēng)險(xiǎn)高地

在當(dāng)今全球化網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，隨著人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的破壞、各類生產(chǎn)要素的全球化大流動(dòng)、現(xiàn)代科技的日新月異，使得當(dāng)今世界已經(jīng)變成一個(gè)相互依存、瞬息萬變和錯(cuò)綜復(fù)雜的巨型社會(huì)體系，自然災(zāi)害(干旱、高溫、嚴(yán)寒、颶風(fēng)、洪水、海平面上升等)、傳染病、生物威脅、隱私泄露、社會(huì)不平等、社會(huì)騷亂等各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)，以超級(jí)互聯(lián)、連鎖放大的形式給全球每個(gè)國家和城市帶來共同的巨大威脅。具有稀有性、極大沖擊性的許多“黑天鵝”事件將在不可預(yù)知的情況下發(fā)生，進(jìn)一步加劇了社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)程度。在全球范圍內(nèi)，超大城市(城區(qū)人口超過1000萬)容納了5億人口，即全球人口的6.8%，預(yù)計(jì)到2030年這一比例將上升至8.7%。這些超大城市大多位于沿海、沿河、沿江等近水地帶，更容易受到颶風(fēng)、洪水、地震、海平面上升等自然災(zāi)害的影響。同時(shí)，超大城市通過鋪設(shè)大量基礎(chǔ)設(shè)施(道路、建筑、管道、電線等)、改變土壤性質(zhì)、產(chǎn)生熱島效應(yīng)等，對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和小氣候環(huán)境帶來顯著影響，強(qiáng)化了超大城市沿海居住區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)程度。再加上超大城市的大規(guī)模社會(huì)流動(dòng)性、高度開放性、高度異質(zhì)性，更容易引發(fā)傳染病擴(kuò)散等流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)以及因不同群體利益沖突的社會(huì)騷亂、恐怖襲擊等人為災(zāi)難。所以，在充滿不確定性的風(fēng)險(xiǎn)世界中，超大城市是一個(gè)極具脆弱性的風(fēng)險(xiǎn)高地和危機(jī)前沿，面臨更大的災(zāi)害壓力和應(yīng)急管理需求。超大城市既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重鎮(zhèn)，也應(yīng)是韌性城市建設(shè)的中堅(jiān)力量。

#2韌性城市：與復(fù)雜性風(fēng)險(xiǎn)共生的城市智慧

“韌性”是一個(gè)最早起源于工程材料學(xué)的概念，表示物理系統(tǒng)受擾動(dòng)脅迫后保持穩(wěn)定力的能力。從20世紀(jì)60年代以來，這一概念逐漸延伸到生態(tài)和城市領(lǐng)域，產(chǎn)生了大量“韌性城市”“城市韌性”的研究成果，但國內(nèi)外研究對(duì)韌性城市的定義，依然沒有規(guī)范、統(tǒng)一的界定，如美國洛克菲勒基金會(huì)認(rèn)為：“城市韌性是一個(gè)城市內(nèi)個(gè)人、社區(qū)、機(jī)構(gòu)、行業(yè)及其所組成的系統(tǒng)，無論是經(jīng)歷突變性擾動(dòng)還是緩慢性壓力所具備的生存、適應(yīng)和發(fā)展能力”；國內(nèi)部分學(xué)者認(rèn)為，韌性城市是指城市即便經(jīng)歷災(zāi)害沖擊也能快速重組和恢復(fù)生活與生產(chǎn)，它具有反思力、隨機(jī)應(yīng)變力、穩(wěn)健性、冗余性、靈活性和包容性等特點(diǎn)，主要由結(jié)構(gòu)韌性(技術(shù)韌性、經(jīng)濟(jì)韌性、社會(huì)韌性和政府韌性)、過程韌性(維持、恢復(fù)、轉(zhuǎn)型3個(gè)階段)和系統(tǒng)韌性(感知、運(yùn)算、執(zhí)行、反饋)3部分結(jié)構(gòu)組成。

筆者以為，在人類風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，超大城市更具復(fù)雜性、脆弱性和不確定性，無法保持絕對(duì)安全的目標(biāo)，韌性城市實(shí)際上是城市與風(fēng)險(xiǎn)共存的一種智慧和能力，從“生命有機(jī)體”“巨型復(fù)雜系統(tǒng)”特點(diǎn)出發(fā)，通過城市建筑、生命線系統(tǒng)等“硬實(shí)力”和有效制度、公平政策、精神文化、合作治理等“軟實(shí)力”建設(shè)，盡可能縮短災(zāi)害發(fā)生時(shí)城市功能中斷的時(shí)間，盡可能降低生命與財(cái)產(chǎn)損失，盡可能增強(qiáng)應(yīng)對(duì)下次災(zāi)難的能力，從而全面提高城市對(duì)各類災(zāi)害的免疫力、適應(yīng)力(災(zāi)前)、抵御力、吸收力(災(zāi)中)和恢復(fù)力(災(zāi)后)，確保城市走向更安全的持續(xù)繁榮之路。韌性城市建設(shè)是一個(gè)多主體、多領(lǐng)域、多環(huán)節(jié)、多路徑、多階段的復(fù)雜體系，需要采取基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、技術(shù)等綜合策略，久久為功，不斷增強(qiáng)韌性水平。超大城市作為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)地，率先建設(shè)韌性城市，具有特殊重要的價(jià)值和作用。

#3紐約超大城市韌性發(fā)展的主要風(fēng)險(xiǎn)

紐約是一個(gè)地處沿海(港口城市)的國際大都市，是美國人口最多的城市，也是充滿活力的最大都會(huì)區(qū)，其面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在4個(gè)方面：

3.1 氣候變化引發(fā)的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)

紐約是一個(gè)毗鄰海洋、海灣的港口城市，海岸線大約832km，地勢(shì)較低，很容易受到沿海風(fēng)暴、侵蝕和不同類型洪水的影響，2012年10月29日的桑迪颶風(fēng)，襲擊了紐約整個(gè)城區(qū)，由于缺乏應(yīng)有的充分準(zhǔn)備，城市遭受了建筑大面積破壞、電力中斷、公用事業(yè)服務(wù)中斷和大規(guī)模洪水，造成近800座建筑被摧毀、200萬用戶斷電、8.4萬用戶失去天然氣服務(wù)以及97人喪生，數(shù)千人流離失所，造成了190億美元的經(jīng)濟(jì)損失。目前，約有40萬紐約居民和7.2萬幢建筑以及大部分基礎(chǔ)設(shè)施都位于100年一遇的洪水區(qū)域內(nèi)(表1)，海平面上升是其最大風(fēng)險(xiǎn)之一，根據(jù)紐約氣候變化專門委員會(huì)2015年數(shù)據(jù)，紐約市海平面在過去100年內(nèi)上升了一英尺(約0.3m)，目前以全球平均速率的兩倍持續(xù)上升，到2050年，海平面預(yù)計(jì)會(huì)上升8～30英寸(約0.2～0.8m)，到本世紀(jì)末，預(yù)計(jì)會(huì)上升15至75英寸(約0.4～1.9m)。

表1 紐約受到每年發(fā)生的概率為1%的洪泛區(qū)影響的人和事物數(shù)量

3.2 高密度人口帶來的社會(huì)服務(wù)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)紐約市而言，高密度的人口是其誘導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的重要因素之一。2012-2020年的人口數(shù)據(jù)表明，過去10年間，紐約每年增加約2萬～8萬人，人口增加了60多萬(圖1)，超過了美國其他任何一座城市，2021人口達(dá)到了880萬，占紐約州總?cè)丝诘?3%，也是美國人口最密集的城市，其人口密度達(dá)到10890人/km2。龐大的人口規(guī)模對(duì)資源供應(yīng)和城市公共服務(wù)設(shè)施帶來巨大挑戰(zhàn)。一方面，對(duì)能源、電信、交通、供水和廢水處理等生命線系統(tǒng)造成超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，紐約下水道有85年歷史，給水管有70年歷史，而電網(wǎng)投入運(yùn)營的時(shí)間甚至可以追溯到20世紀(jì)20年代，交通基礎(chǔ)設(shè)施在性能和容量上的問題層出不窮，地鐵系統(tǒng)面臨著服務(wù)水平低和擁擠的問題。任何中斷這些關(guān)鍵系統(tǒng)運(yùn)行的事件——包括對(duì)關(guān)鍵維護(hù)的疏忽——都會(huì)使該地區(qū)處于危險(xiǎn)之中。另一方面，持續(xù)增加的人口對(duì)教育、醫(yī)療、健康等服務(wù)帶來巨大壓力，面臨著發(fā)生流行病爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，紐約市大約有100萬幢建筑，規(guī)模巨大，許多老建筑面臨著大風(fēng)、高溫、嚴(yán)冬、地震和洪水等災(zāi)害的更大風(fēng)險(xiǎn)。

圖1 紐約近十年人口增長(zhǎng)情況

3.3 異質(zhì)性、不平等帶來的社會(huì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)一個(gè)國際化大都市來說，人口多元化和文化多樣化，在容易激活城市創(chuàng)新力的同時(shí)，往往會(huì)因?yàn)楦叨鹊漠愘|(zhì)性而帶來新的文化沖突、族群矛盾和各種不平等問題，這極易引發(fā)社會(huì)兩極分化、種族隔離、社會(huì)騷亂等公共安全風(fēng)險(xiǎn)。紐約市是一個(gè)人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜的國際大都市，其種族構(gòu)成為白人占42.73%;黑人或非裔美國人占24.31%;其他種族占14.75%;亞裔占14.09%;兩個(gè)或兩個(gè)以上種族占3.63%;印第安人占0.43%;夏威夷本地人或太平洋島民占0.06%。同時(shí)，還有大量的老年人、殘疾人、慢性疾病患者、被社會(huì)排斥者、貧困者、英語能力有限者等弱勢(shì)群體，這些人群更具有脆弱性。2014年“占領(lǐng)華爾街”事件充分暴露了紐約多元社會(huì)和不平等面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 新一代信息和數(shù)字技術(shù)引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)

互聯(lián)網(wǎng)改善了溝通、創(chuàng)新和獲取信息的能力，但其很大程度上的開放和不受監(jiān)管的性質(zhì)，意味著市政部門、企業(yè)和居民更容易受到網(wǎng)絡(luò)安全威脅和事件的危害，通常包括來自內(nèi)外部的有組織網(wǎng)絡(luò)犯罪、隱私泄露、網(wǎng)絡(luò)間諜、網(wǎng)絡(luò)攻擊等。紐約市越來越多的人通過智能手機(jī)和移動(dòng)設(shè)備來管理他們的日常生活，這使得他們特別容易受到惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)的攻擊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2017年美國就發(fā)生了53308次網(wǎng)絡(luò)攻擊事件。城市生活的各個(gè)方面，包括從供水和供電，到交通、生命安全和應(yīng)急響應(yīng)，都深深依賴技術(shù)網(wǎng)絡(luò)，城市社會(huì)環(huán)境、建設(shè)環(huán)境、自然環(huán)境、未來環(huán)境都會(huì)面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)威脅。

#4紐約建設(shè)韌性城市的主要舉措與經(jīng)驗(yàn)

韌性城市建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，對(duì)紐約而言，2012年的桑迪颶風(fēng)災(zāi)難，充分暴露了城市在沿海風(fēng)暴和海平面上升面前的極度脆弱性，直接引發(fā)了政府和民眾的強(qiáng)烈反應(yīng)，迫使紐約市應(yīng)急管理部門從全風(fēng)險(xiǎn)綜合防范的視野出發(fā)，結(jié)合實(shí)際，以防范最有可能發(fā)生的氣候?yàn)?zāi)害、流行病擴(kuò)散、社會(huì)排斥、網(wǎng)絡(luò)安全等重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)入手，采取城市規(guī)劃、組織建設(shè)、項(xiàng)目實(shí)施、制度創(chuàng)新、政策創(chuàng)新等諸多舉措，增強(qiáng)城市對(duì)各類潛在風(fēng)險(xiǎn)的抵御力、適應(yīng)力和恢復(fù)力�？傮w而言，其韌性城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)主要包括如下6方面。

4.1 設(shè)立協(xié)同推動(dòng)城市韌性發(fā)展的權(quán)威職能機(jī)構(gòu)

從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，針對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)立專職機(jī)構(gòu)，制定統(tǒng)一行動(dòng)方案和政策框架，成為紐約韌性發(fā)展的第一策略。早在2009年，紐約設(shè)立了“紐約市氣候變化專門委員會(huì)”(New York City Panel on Climate Change，NPCC)，是一個(gè)由20名成員(他們擁有廣泛的學(xué)科專業(yè)知識(shí)，包括氣候科學(xué)、人口統(tǒng)計(jì)學(xué)、工程學(xué)、地理學(xué)、脆弱性分析、全球變化、建筑和城市規(guī)劃等，由5名共同主席領(lǐng)導(dǎo))組成的獨(dú)立咨詢機(jī)構(gòu)，其任務(wù)是綜合有關(guān)氣候變化的科學(xué)信息，為未來氣候變化及其潛在影響向市政府提供權(quán)威、可操作的科學(xué)信息和韌性決策建議，以防止氣溫上升、洪水增加和其他災(zāi)害。桑迪颶風(fēng)以后，紐約市應(yīng)急管理局還增設(shè)了一些促進(jìn)韌性發(fā)展的專門機(jī)構(gòu)，主要包括：一是，2014年3月成立的“紐約市長(zhǎng)恢復(fù)與韌性辦公室”(Mayor’s Office of Recovery and Resilience，ORR)，該組織在監(jiān)督《更強(qiáng)大、更有韌性的紐約2013版》執(zhí)行的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加強(qiáng)城市機(jī)構(gòu)之間韌性政策、規(guī)劃的協(xié)調(diào)，確保紐約市的社區(qū)、經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)能夠承受氣候變化和21世紀(jì)其他威脅的影響，讓城市變得更強(qiáng)大。二是，2014年5月成立的“紐約市長(zhǎng)氣候韌性辦公室”(Mayor’s Office of Climate Resiliency，MOCR)，由城市規(guī)劃師、建筑師、工程師、律師和政策專家團(tuán)隊(duì)組成，主要承擔(dān)氣候科學(xué)分析、創(chuàng)新政策與解決方案、制定項(xiàng)目、能力建設(shè)(領(lǐng)導(dǎo)跨部門合作等)等核心職能，統(tǒng)領(lǐng)全市韌性發(fā)展的所有力量，推進(jìn)建設(shè)一個(gè)更具彈性、公平和充滿活力的未來韌性城市的戰(zhàn)略愿景。

4.2 制定具有韌性價(jià)值導(dǎo)向的城市總體戰(zhàn)略規(guī)劃

規(guī)劃是城市治理的重要工具，也是促進(jìn)紐約城市韌性建設(shè)的主要抓手。在桑迪颶風(fēng)后的2013年，紐約市政府制定了題為《一個(gè)更強(qiáng)大、更有韌性的紐約》的總體規(guī)劃，該規(guī)劃在充分吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出了“擁抱海岸線”“必須雄心勃勃地規(guī)劃”“將使紐約成為一個(gè)更強(qiáng)大、更有韌性的城市”的韌性原則，設(shè)計(jì)了投資近200億美元的250多項(xiàng)倡議，采取舉措將進(jìn)一步保護(hù)海岸線，防止風(fēng)暴和海平面上升，加強(qiáng)紐約人居住和工作的建筑物，以及所有支持城市生活的重要系統(tǒng)，包括能源網(wǎng)、交通系統(tǒng)、公園、電信網(wǎng)絡(luò)、醫(yī)療保健系統(tǒng)、水和食品供應(yīng)等。2014年，紐約發(fā)布《一座城市，一起重建》報(bào)告，政府、社區(qū)和民眾協(xié)同努力，制定了“紐約市災(zāi)害緩解計(jì)劃”。2015年，紐約市政府又制定頒布《一個(gè)紐約2050：建立一個(gè)強(qiáng)大且公平的城市》總體規(guī)劃，其中專設(shè)一章“韌性城市”，圍繞鄰里社區(qū)、建筑物、基礎(chǔ)設(shè)施、海灘防御等領(lǐng)域，制定了韌性實(shí)施項(xiàng)目和評(píng)價(jià)指標(biāo)，旨在讓紐約能夠承受氣候變化、自然災(zāi)害、人為災(zāi)害等帶來的威脅挑戰(zhàn)，旨在確保紐約保持韌性城市發(fā)展的世界領(lǐng)導(dǎo)地位。目前，這一戰(zhàn)略規(guī)劃是統(tǒng)領(lǐng)紐約多個(gè)政府部門和利益相關(guān)者共同推動(dòng)韌性城市建設(shè)的愿景方案、路線圖和行動(dòng)指南。

4.3 對(duì)城市建筑、重要基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行戰(zhàn)略改造從而提升設(shè)施韌性

基礎(chǔ)設(shè)施韌性是指交通、能源、燃?xì)�、電力等基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)對(duì)災(zāi)害的應(yīng)對(duì)能力和災(zāi)后的恢復(fù)能力，也指災(zāi)害發(fā)生時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)抵御災(zāi)害、吸收損失并及時(shí)恢復(fù)至正常運(yùn)行狀態(tài)的能力。一個(gè)強(qiáng)大的韌性城市，基礎(chǔ)設(shè)施韌性或建筑韌性是前提和基礎(chǔ)。桑迪颶風(fēng)后，紐約加大對(duì)建筑、基礎(chǔ)設(shè)施改造升級(jí)的投資力度，以改善城市硬件設(shè)施對(duì)未來災(zāi)害的應(yīng)對(duì)能力，保持更加強(qiáng)大的狀態(tài)。一方面，政府結(jié)合“重建家園”計(jì)劃，及時(shí)修正建筑法、建筑設(shè)計(jì)規(guī)范和施工守則，制定新的建筑韌性設(shè)計(jì)指南，對(duì)全市5個(gè)行政區(qū)的老建筑進(jìn)行加固系統(tǒng)、抬高房屋、置換空間、異地搬遷等多方式改造，提高新建建筑的防洪標(biāo)準(zhǔn)和防風(fēng)韌性，以抵御未來極端天氣事件和其他災(zāi)害的影響。另一方面，升級(jí)設(shè)施系統(tǒng)、加強(qiáng)城市排水設(shè)施、污水處理設(shè)施、堅(jiān)固路面，完善應(yīng)對(duì)暴雨的綠色基礎(chǔ)設(shè)施等，全面提升基礎(chǔ)設(shè)施的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。與此同時(shí)，將城市基礎(chǔ)設(shè)施改造升級(jí)與區(qū)域發(fā)展緊密結(jié)合，推行韌性水岸公園項(xiàng)目、東海岸帶韌性項(xiàng)目(East Side Coastal Resiliency，ESCR)等，既強(qiáng)化海岸線的物理設(shè)施建設(shè)，加大投資改善地下內(nèi)部排水系統(tǒng)，提高排水系統(tǒng)能力，以保護(hù)海岸免受未來的風(fēng)暴潮和洪水侵襲，又注重當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)韌性(打造韌性社區(qū))、經(jīng)濟(jì)韌性建設(shè)，改善濱水開放空間和可達(dá)性，從而增強(qiáng)韌性項(xiàng)目的綜合經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)。

4.4 實(shí)施海岸洪水韌性分區(qū)規(guī)劃

紐約作為沿海城市，突出強(qiáng)調(diào)濱水區(qū)的防御功能，成為城市防范自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的主要路徑。根據(jù)災(zāi)害發(fā)生的規(guī)律和特點(diǎn)，針對(duì)洪水泛濫平原社區(qū)(年度洪水概率1%和0.2%的區(qū)域)，2021年5月12日，紐約市議會(huì)通過了《海岸洪水韌性分區(qū)文本修正案》，在濱水區(qū)推行“海岸洪水韌性分區(qū)規(guī)劃”，對(duì)沿海地區(qū)新建建筑標(biāo)準(zhǔn)、緊急狀態(tài)恢復(fù)程序等做出了非常全面而具體的規(guī)定。該規(guī)劃方案允許房主、企業(yè)主、建筑師和其他人設(shè)計(jì)有彈性的建筑，允許按照預(yù)防標(biāo)準(zhǔn)建造新的建筑物；沒有達(dá)到聯(lián)邦應(yīng)急管理局標(biāo)準(zhǔn)的建筑，進(jìn)行彈性改造，更好抵御洪水風(fēng)險(xiǎn)，降低洪水保險(xiǎn)成本；設(shè)計(jì)彈性開放空間，增設(shè)避難場(chǎng)所數(shù)量，保護(hù)和支持公眾進(jìn)入濱水場(chǎng)地；采取更加靈活性的建筑設(shè)計(jì)，減少養(yǎng)老院等設(shè)施布局，幫助紐約居民提高對(duì)風(fēng)暴和新冠肺炎疫情危機(jī)等其他災(zāi)難的抵御能力、恢復(fù)能力。

4.5 選擇實(shí)施韌性社區(qū)規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃

針對(duì)桑迪颶風(fēng)帶給不同類型社區(qū)受災(zāi)程度的差異，根據(jù)不同社區(qū)特點(diǎn)，實(shí)施特定策略，成為紐約應(yīng)對(duì)災(zāi)難、提高韌性的主要抓手。2013年，在美國住房和城市發(fā)展部(HUD)社區(qū)發(fā)展災(zāi)后重建基金資助下，紐約在參照公眾參與社區(qū)重建計(jì)劃的基礎(chǔ)上，選擇沿海洪水影響區(qū)域的一些特殊社區(qū)(韌性分區(qū)規(guī)劃無法解決風(fēng)險(xiǎn)問題的11個(gè)典型社區(qū)，分布在全市5個(gè)行政區(qū)當(dāng)中)，地方發(fā)起倡議并制定更具針對(duì)性的社區(qū)韌性規(guī)劃。通過采取制定分區(qū)戰(zhàn)略、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、增加基礎(chǔ)設(shè)施投資、提供混合收入的住房和配套服務(wù)、限制建筑高度和改善公共空間、培育社會(huì)資本、開展公共安全教育項(xiàng)目等特定韌性策略，支持洪泛區(qū)社區(qū)的活力和韌性，并為未來的風(fēng)暴和其他災(zāi)難做好準(zhǔn)備，從而提升特殊社區(qū)的韌性程度。每一項(xiàng)規(guī)劃都考慮到每個(gè)社區(qū)的獨(dú)特特征、具體問題和機(jī)遇，但都接受減少洪水威脅、降低脆弱性、增強(qiáng)適應(yīng)性、增強(qiáng)社區(qū)活力、提高社區(qū)韌性等共同目標(biāo)的指導(dǎo)。

4.6 整合性實(shí)施網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)防范及韌性計(jì)劃

黑客攻擊、數(shù)據(jù)安全、隱私泄露等網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)將個(gè)人、政府和企業(yè)利益置于危險(xiǎn)之中，如何以一種集中、協(xié)調(diào)、全市范圍的方法來減輕網(wǎng)絡(luò)安全威脅帶來的風(fēng)險(xiǎn)，提高網(wǎng)絡(luò)韌性，也是紐約建設(shè)韌性城市的重要思路和策略。為此，2017年紐約市對(duì)其市政網(wǎng)絡(luò)安全當(dāng)局進(jìn)行重組，成立紐約市網(wǎng)絡(luò)司令部(NYC3)，并依市長(zhǎng)行政命令授權(quán)紐約市網(wǎng)絡(luò)司令部領(lǐng)導(dǎo)紐約市100多個(gè)機(jī)構(gòu)和辦公室的網(wǎng)絡(luò)防御工作，以預(yù)防、檢測(cè)、響應(yīng)網(wǎng)絡(luò)威脅并從中恢復(fù)。NYC3通過使用最新技術(shù)、建立公私合作伙伴關(guān)系以及為紐約市員工進(jìn)行培訓(xùn)和威脅模擬，幫助他們預(yù)防和檢測(cè)威脅以及采取其他措施來提高系統(tǒng)安全性；在所有紐約市擁有的系統(tǒng)中部署域名系統(tǒng)(DNS)保護(hù)，保護(hù)紐約市的基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)鍵系統(tǒng)免受惡意攻擊。通過創(chuàng)建NYC3，紐約市建立了類似于紐約市警察、消防、衛(wèi)生和交通組織的現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)安全行動(dòng)，作為平等的合作伙伴，確保人們的安全和信息安全。

#5對(duì)我國建設(shè)超大韌性城市的啟示

在我國，新冠肺炎疫情給城市安全和治理能力帶來巨大考驗(yàn)，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》首次提出建設(shè)“韌性城市”，這也是北京、上海等一批超大城市的共同戰(zhàn)略選擇。2021年夏天發(fā)生在鄭州的特大洪水災(zāi)害，更凸顯了加快韌性城市建設(shè)步伐的緊迫性和重要性。但綜觀全國各大城市的韌性建設(shè)實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，各城市還尚未形成韌性城市建設(shè)的組織體系、規(guī)劃目標(biāo)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)和行動(dòng)計(jì)劃，更缺乏總體性、整體性的政策行動(dòng)。鑒于這種情況，紐約的韌性城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們有一定的啟示性借鑒作用。具體而言，我國超大韌性城市建設(shè)應(yīng)該從以下5個(gè)方面加以推進(jìn)。

5.1 組織創(chuàng)新：推動(dòng)韌性城市建設(shè)制度化整體化

紐約的經(jīng)驗(yàn)表明，在城市政府層面，設(shè)立專門主管韌性城市建設(shè)的專業(yè)職能部門，設(shè)置專門崗位或官職，從總體性、整體性、系統(tǒng)性的高度出發(fā)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌安排韌性城市建設(shè)的規(guī)劃、項(xiàng)目與政策，是韌性城市建設(shè)的重要基礎(chǔ)和前提。為此，建議國內(nèi)各大城市在韌性城市建設(shè)進(jìn)程中，首先要加強(qiáng)韌性城市建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)體制創(chuàng)新，通過設(shè)立“城市韌性建設(shè)委員會(huì)”“城市氣候變化應(yīng)對(duì)小組”“韌性城市市長(zhǎng)辦公室”等類似的機(jī)構(gòu)和部門，甚至設(shè)立“韌性城市首席官或氣候變化首席官”之類的專職崗位，依法明確其對(duì)整個(gè)城市開展韌性建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、資金分配、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、監(jiān)督檢查、政策執(zhí)行等多種功能，協(xié)調(diào)多個(gè)部門統(tǒng)一行動(dòng)，整合跨部門資源，保障韌性城市建設(shè)的制度化、常態(tài)化、整體化以及政策的連續(xù)性，確保多個(gè)系統(tǒng)韌性的相互耦合與效能最大化，進(jìn)而促進(jìn)城市整體韌性程度。

5.2 規(guī)劃引領(lǐng)：編制全面體現(xiàn)韌性理念的總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃方案

截至目前，國內(nèi)一些城市雖然在總體規(guī)劃中提出了建設(shè)“韌性城市”的設(shè)想，還沒有任何一座城市編制出臺(tái)過有關(guān)“韌性城市”的主題專業(yè)規(guī)劃方案。具體規(guī)劃方案以及韌性目標(biāo)和行動(dòng)計(jì)劃的缺失，延緩了韌性城市建設(shè)的進(jìn)程，降低了建設(shè)的效能。因此，借鑒紐約的經(jīng)驗(yàn)，在積極開展城市綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，且將氣候變化的潛在影響、災(zāi)難預(yù)防適應(yīng)重建和韌性理念貫穿在城市所有規(guī)劃編制中的基礎(chǔ)上，要從城市整體韌性、系統(tǒng)韌性的高度出發(fā)，政府多個(gè)有關(guān)部門(城市建設(shè)、規(guī)劃管理、水務(wù)、綠化、交通、氣象、應(yīng)急等)、市場(chǎng)企業(yè)、社區(qū)居民等多主體共同參與，編制類似《城市氣候變化適應(yīng)性行動(dòng)計(jì)劃》《韌性城市建設(shè)導(dǎo)則》《城市韌性發(fā)展總體規(guī)劃》等專門性規(guī)劃方案，整合資源、設(shè)定目標(biāo)、設(shè)計(jì)項(xiàng)目、明確重點(diǎn)、劃分責(zé)任，引領(lǐng)城市復(fù)雜系統(tǒng)不斷提高整體韌性程度，穩(wěn)步提升城市應(yīng)對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)的能力和水平。特別要針對(duì)不同類型的不確定性災(zāi)難風(fēng)險(xiǎn)，城市規(guī)劃要強(qiáng)調(diào)因地制宜原則，根據(jù)“災(zāi)難或風(fēng)險(xiǎn)地圖”，實(shí)施“災(zāi)害分區(qū)規(guī)劃”，提高應(yīng)對(duì)特定風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)難的針對(duì)性和有效性。

5.3 金融創(chuàng)新：形成面向基礎(chǔ)設(shè)施的預(yù)防性災(zāi)難金融投資支持體系

在韌性城市的建設(shè)中，城市硬件設(shè)施強(qiáng)有力的抵抗力，是檢驗(yàn)城市韌性程度的第一標(biāo)準(zhǔn)，也是第一防線。如果一個(gè)城市的防洪堤壩、排水系統(tǒng)、地下管網(wǎng)等足夠韌性，應(yīng)該能夠有效防范特大暴雨、洪水等氣候威脅，不至于造成“城市看海”的嚴(yán)重內(nèi)澇災(zāi)害。對(duì)此，城市的金融資金投向，就發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。在實(shí)踐中，由于災(zāi)難的不確定性以及預(yù)防設(shè)施投資大、周期長(zhǎng)，一些城市往往不愿意投資或投資力度非常有限，造成災(zāi)難防范設(shè)施的歷史欠賬很大，結(jié)果在大災(zāi)大難面前，城市不堪一擊，付出沉重的代價(jià)。全球城市的實(shí)踐也表明，在災(zāi)難管理中，對(duì)災(zāi)前評(píng)估、災(zāi)難預(yù)防、災(zāi)難準(zhǔn)備等“災(zāi)難前”的金融投資僅占5%，而95%投資主要被用于災(zāi)后重建中。為此，建議國內(nèi)各大城市政府，高度重視韌性城市建設(shè)中的金融政策導(dǎo)向，要加大對(duì)城市生命線系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施、老舊小區(qū)、地下管網(wǎng)、避難場(chǎng)所、應(yīng)急物資儲(chǔ)備、動(dòng)態(tài)感知平臺(tái)、災(zāi)難宣傳教育、人類健康設(shè)施等“災(zāi)前”軟硬設(shè)施的投資力度，建立健全政府公共財(cái)政、保險(xiǎn)、信托、基金、社會(huì)等多元化的韌性建設(shè)投資體系，為提高城市面對(duì)各類不確定性“黑天鵝”災(zāi)難的抵抗力、適應(yīng)力、恢復(fù)力，提供有力的金融保障，打下堅(jiān)實(shí)的韌性基礎(chǔ)。

5.4 能源供給創(chuàng)新：全面推行城市能源供給和空間的分布式設(shè)計(jì)

在諸多不確定性災(zāi)難的應(yīng)對(duì)中，城市的水、氣、煤、電、網(wǎng)絡(luò)等能源系統(tǒng)的供給韌性，對(duì)城市功能的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和快速恢復(fù)，具有至關(guān)重要的作用。一般而言，對(duì)超大規(guī)模城市而言，組團(tuán)式、去中心化的城市空間結(jié)構(gòu)和能源供給格局，將顯著提升城市的韌性程度，每個(gè)片區(qū)的供水、供電、水處理系統(tǒng)、通訊、醫(yī)療等供給系統(tǒng)保持相互獨(dú)立，一旦某個(gè)片區(qū)發(fā)生重大災(zāi)難事故導(dǎo)致供給中斷時(shí)，既不會(huì)造成其他片區(qū)功能的損傷，還可以讓正常片區(qū)功能給受災(zāi)區(qū)進(jìn)行及時(shí)的補(bǔ)給，快速恢復(fù)城市功能。因此，建議我國特大或超大城市在韌性城市建設(shè)中，重點(diǎn)針對(duì)城市能源(包括網(wǎng)絡(luò)通訊)供給系統(tǒng)，結(jié)合城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整，開展多中心化的“組團(tuán)式”規(guī)劃設(shè)計(jì)和改造，不同組團(tuán)各自擁有相對(duì)獨(dú)立的能源供給體系，以提高城市應(yīng)對(duì)災(zāi)難的韌性程度。實(shí)際上，這一規(guī)劃思路可以結(jié)合城市“新城”建設(shè)同步進(jìn)行，把新城打造成組團(tuán)式、多中心的韌性城市新載體和新典范。

5.5 社區(qū)導(dǎo)向：打造以社區(qū)生活共同體為主體的基層社區(qū)韌性框架

基層不牢，地動(dòng)山搖。針對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急管理，軟硬并舉，打造高韌性社區(qū)，是超大城市建設(shè)安全韌性城市的重要依托，也是紐約的主要經(jīng)驗(yàn)之一。當(dāng)前，我國超大城市社區(qū)韌性建設(shè)普遍面臨應(yīng)急物資儲(chǔ)備不足、綜合性服務(wù)設(shè)施缺乏、多部門協(xié)同體制不順、人力隊(duì)伍有限、應(yīng)急信息共享平臺(tái)缺乏、社區(qū)居民參與有限等問題，在一定程度上影響著城市的整體韌性程度。此次新冠肺炎疫情中暴露的社區(qū)治理缺陷，充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)。為此，建議超大城市要更加突出基層社區(qū)在韌性城市建設(shè)中的特殊作用，按照社區(qū)生活共同體理念，以人為本，積極編制專門的社區(qū)韌性發(fā)展規(guī)劃，建立健全應(yīng)急信息共享平臺(tái)和多部門協(xié)同行動(dòng)機(jī)制，合理設(shè)定“城市安全健康單元”，配齊救災(zāi)儲(chǔ)備中心、避難場(chǎng)所、應(yīng)急逃生通道等應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施體系和社區(qū)生活圈等綜合性公共服務(wù)設(shè)施體系，培訓(xùn)社區(qū)安全應(yīng)急人員隊(duì)伍，幫助提高駐區(qū)企業(yè)、單位、家庭、園區(qū)、城市綜合體等的安全應(yīng)急能力，為未來真正碰到重特大災(zāi)難后實(shí)現(xiàn)快速響應(yīng)和恢復(fù)重建打下堅(jiān)實(shí)的社區(qū)韌性基礎(chǔ)。

#6結(jié)論

“韌性”是一個(gè)多科學(xué)共同研究的古老議題。20世紀(jì)70年代以來，城市韌性研究已經(jīng)在西方學(xué)術(shù)界興起，2020年新冠肺炎疫情爆發(fā)和2021年日漸增多的極端天氣，使得韌性城市研究成為近年來國內(nèi)外再次關(guān)注的一個(gè)熱門話題。加快推動(dòng)韌性城市建設(shè)，也首次成為我國中央政府和各地方政府治國理政的重要內(nèi)容之一，韌性城市開始進(jìn)入了起步和探索發(fā)展的新階段。不論從地理區(qū)位上看，還是從城市規(guī)模和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上看，在當(dāng)今風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，超大城市面臨著更大的安全風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，韌性建設(shè)更具緊迫性。美國紐約自承受2012年桑迪颶風(fēng)災(zāi)難以來，紐約政府從組織體制創(chuàng)新、規(guī)劃策略創(chuàng)新、硬件設(shè)施更新、基層社區(qū)建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施應(yīng)對(duì)等領(lǐng)域出發(fā)，加速推動(dòng)韌性城市建設(shè)步伐，積累了許多務(wù)實(shí)性的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，在全球范圍內(nèi)也具有一定的引領(lǐng)性，這值得我國超大城市學(xué)習(xí)借鑒。但需要指出的是，我國超大城市韌性建設(shè)中，對(duì)西方的做法不能生搬硬套，要緊密結(jié)合城市自身特點(diǎn)，從國情和市情出發(fā)，發(fā)揮中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，尤其是要總結(jié)鞏固疫情防控取得的有益經(jīng)驗(yàn)，補(bǔ)短板，拉長(zhǎng)板，努力從組織體制重建、城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、韌性投資融資、能源供給布局調(diào)整、社區(qū)韌性建設(shè)等方面出發(fā)，形成一整套管用、務(wù)實(shí)、高效的韌性政策體系和行動(dòng)方案，確保城市在各種不確定性風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)難面前保持足夠的抵御力、適應(yīng)力和恢復(fù)力，在危機(jī)應(yīng)對(duì)中不斷走向更強(qiáng)大、更安全、更繁榮。

轉(zhuǎn)自公眾號(hào)“ 上海城市研究”