近十年來,在環(huán)保基建項目中有65個公開報道的政企違約案例,這集中在污水處理和垃圾焚燒項目。但這僅是冰山一角,企業(yè)經(jīng)常是“打掉牙齒咽進肚”。
最常見的違約情況是政府欠費,縣級及以下政府較多此類;省會城市則主要是因為鄰避運動;地級市則是因處理量與協(xié)議不符。
嚴重后果是污染環(huán)境。陜西一家污水處理廠污水直排渭河,原因是政府欠費,企業(yè)停運。政企雙方甚至對簿公堂。
“沒有人愿意和政府關(guān)系搞僵,除非萬不得已。”水務(wù)資深人士董智明對南方周末記者表示。
而這樣的“萬不得已”,近年來在環(huán);A(chǔ)設(shè)施項目中卻屢有發(fā)生。最近的是青海西寧,企業(yè)起訴政府違約拖欠污水處理費用3000萬元,政企最終翻臉。
上述環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目,主要包括污水處理、垃圾焚燒等。政府以公私合作的模式,在公共服務(wù)領(lǐng)域與企業(yè)開展合作。對于企業(yè)來說,這門生意的明顯特征是,政府付費。而政府能否履約,是項目的最大風(fēng)險所在。
2015年9月17日,全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會起草了《關(guān)于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目違約情況的調(diào)研》,劍指政府拖欠企業(yè)費用、實際處理量波動大、調(diào)價機制備受詬病等六大問題。“企業(yè)普遍認為地方政府欠缺契約精神和法律意識,上級政府應(yīng)加強對下級政府的監(jiān)督和履約檢查。”《調(diào)研》如是寫道。
南方周末記者根據(jù)公開資料進行不完全統(tǒng)計,檢索到共65個發(fā)生違約情況的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目。涵蓋了東、中、西部地區(qū),包括垃圾焚燒、污水處理等項目類別。其中最早的發(fā)生在2004年,最晚的則在2015年10月才見諸報端。
在濟邦咨詢公司董事長張燎看來,這僅僅是冰山一角。在他十余年的從業(yè)經(jīng)歷中,至少三成項目都存在政府違約情況。
對此,《調(diào)研》也提到:“環(huán)保企業(yè)在項目執(zhí)行過程中傾向于與各地政府維護良好關(guān)系,適當妥協(xié)讓步以利于項目的長期運營。因此,目前明確以違約形式結(jié)束項目的企業(yè)并不多。”畢竟,一個PPP項目的建設(shè)運營,與政府的合作期將長達25至30年。
“發(fā)生違約情況,企業(yè)一般會去找領(lǐng)導(dǎo)、跑關(guān)系、說情,使用這些非正常的手段來解決。真正被報道、進入仲裁或司法程序的,少之又少。”一位要求匿名的環(huán)保企業(yè)人士表示。
國家決策層亦看到了這一頑疾。在2014年底發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》明確寫道,政府有關(guān)部門要嚴格按照預(yù)算管理有關(guān)法律法規(guī),完善財政補貼制度,切實控制和防范財政風(fēng)險。
1重災(zāi)區(qū):污水和垃圾處理
雖然沉疴已久,但所有受訪專家和業(yè)內(nèi)人士均表示,談宏觀的違約表現(xiàn)和原因可以,但涉及具體案例,則是一件比較敏感的事。“畢竟所涉及的對象多是各級人民政府”。
根據(jù)目前的條件,南方周末記者對違約情況進行分析。由于僅使用公開報道的案例作為樣本,因此樣本數(shù)據(jù)并不一定具有代表性,僅供參考。
在65個被檢索到的案例中,2013-2015年的三年間,均發(fā)生了十余例,占比都在20%-30%之間。這也反映出,盡管違規(guī)案例不少,但始終沒有較好的政企約束辦法。
問題集中在產(chǎn)業(yè)化程度較高的環(huán)保領(lǐng)域,垃圾焚燒和污水處理里的違規(guī)項目共占了97%,但后者明顯多于前者,多了13例。
“垃圾焚燒項目比較特殊,垃圾焚燒項目的收入除了政府付費外,還有發(fā)電所得。而其它多數(shù),如污水處理、河道整治、土壤修復(fù),其收入來源有且僅有政府部門的付費。”張燎介紹,“然而,這并不意味著垃圾焚燒項目沒有來自政府違約的風(fēng)險。不論是發(fā)電所得還是垃圾焚燒費,都依賴于充足的垃圾供應(yīng)量。而垃圾的回收轉(zhuǎn)運系統(tǒng)是由政府管理的,因而風(fēng)險依然來自于政府的履約誠信。”
供應(yīng)量問題同樣作用于污水處理項目,污水管網(wǎng)掌握在政府手中,因而污水量也并非企業(yè)可以決定的因素。
如據(jù)2015年10月26日《華商報》報道,陜西再生資源產(chǎn)業(yè)園區(qū)污水處理廠自2014年5月建成后,始終沒有投入使用,成為“曬太陽工程”。企業(yè)負責(zé)人解釋原因為:無污水可處理。對此,禮泉縣環(huán)保局對媒體的回應(yīng)是,招商情況不理想,外圍管網(wǎng)還沒鋪設(shè)完畢。
“政府違約的形式,主要包括前期準備工作不充分、垃圾污水供應(yīng)量不足、調(diào)價困難、不按時足額付費等幾類。”張燎向南方周末記者說。
“吃不飽”的情況,更多發(fā)生在地級市。該級別城市的21個案例中,因處理量與協(xié)議不符的有8個,約占30%。
在65個違約案例中,按照違約形式分,政府拖欠款項的、處理量與協(xié)議不符的、政府前期準備工作不充分導(dǎo)致建設(shè)進度延緩的,都各占近三成。另有其中一方單方面毀約、資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)問題、政府強行霸占環(huán);A(chǔ)設(shè)施等其他原因,占15%。
“而在實際操作中,政府拖欠款項,包括不足額、不及時付費兩種情況的,粗略統(tǒng)計大約會占到一半。”董智明判斷。
2欠費持久戰(zhàn)
在上述各類違規(guī)情況中,最讓企業(yè)頭疼的就是欠費。
“聽到小道消息,2015年4至5月份的垃圾處理費已經(jīng)從上面撥下來了,盡管還有一些程序要走。”2015年11月17日,云南昆明一家垃圾焚燒企業(yè)負責(zé)人于華對南方周末記者說。
而這句話是有前因的。“從2008年開始投產(chǎn)后,政府就有欠款行為,一直持續(xù)到現(xiàn)在。截至目前一共欠費9000萬元。”于華說。而2015年的垃圾處理費目前只收到第一季度。
另外,在該企業(yè)與昆明市城管局簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議的補充協(xié)議上,垃圾處理費被明確寫為90元/噸,而企業(yè)實際所得垃圾處理費不足70元/噸。
除了上述情況,政府或不足額付費,或不及時付費的情況,還有很多:根據(jù)公開資料,遼寧大伙房水庫上游污水處理廠,被拖欠費用1300萬元;河南安陽市波宗村污水處理廠,被拖欠費用2816萬元;福建明溪縣城區(qū)污水處理項目和生活垃圾無害化處理項目,被拖欠1300萬元
有的甚至達數(shù)億金額之巨。2015年9月10日,中原環(huán)保發(fā)布公告,公司于9月8日收到鄭州市財政局拖欠的污水處理費4.39億元。
根據(jù)董智明的經(jīng)驗,政府一般不會直接說不付費,多是拖著。“財政困難,暫時沒錢支付,再等等”“過段時間會有專項資金來,到時候一定解決”“現(xiàn)在有一點資金了,先把前幾個月的結(jié)了,剩下的下次再說”
不過,在政府看來,企業(yè)亦有不當行為,常見的是污水、垃圾等處理結(jié)果不達約定標準,而如青海西寧的案例中,則是上級部門文件與當?shù)卣蠛贤s定不同造成的。
根據(jù)65個公開案例的統(tǒng)計分析,政府拖欠款項多發(fā)生在縣級以下政府,縣級以下的17個違約案例中,有7個是因為政府欠款,高達41%。其次是省會城市,占省會案例的29%。地級市的比例為22%。
“相較大中城市而言,縣級財政更容易出現(xiàn)財政資金困難問題,且契約精神相較大中城市也更差,因而欠款問題占比更大。”上述匿名企業(yè)人士分析,“相對的,大城市由于民眾受教育程度高,對于垃圾焚燒等項目的敏感度也更強,所以多發(fā)生鄰避運動,影響項目建設(shè)進程。”
根據(jù)南方周末記者統(tǒng)計,省會城市及直轄市中,因建設(shè)進程延緩導(dǎo)致違約的占到43%。
3政企扯皮之后
“企業(yè)經(jīng)不住這樣一直耗下去,成本總是剛性的。可以拖欠職工幾個月工資嗎不能;可以拖欠幾個月水電費嗎不能;可以拖欠幾個月稅費嗎不能。”上述匿名企業(yè)人士說道,“一般企業(yè)會嘗試盡了各種方式,無效之后,才和政府撕破臉。還有很多委屈,都是打掉牙齒咽進肚的。”
嚴重后果是污染環(huán)境。2015年2月6日,陜西三原玉龍污水處理公司的設(shè)備停止運行,三原縣城每日3萬噸污水直排入渭河支流。而據(jù)污水處理公司對媒體表示,是因為污水處理費無法及時收到,導(dǎo)致企業(yè)正常運轉(zhuǎn)的資金鏈斷了。由于無法按時還款,企業(yè)的污水處理系統(tǒng)主控電腦被債權(quán)人扣押,企業(yè)不得不停止運行。
隨后,三原縣環(huán)保局對該公司不正常運行、逃避監(jiān)管的違法行為,移送公安機關(guān)并對其負責(zé)人予以拘留。后雙方甚至對簿公堂。
而在大中城市,常見的是鄰避運動。張燎多年前曾受江蘇一地政府委托,參與生活垃圾焚燒項目。因為群眾反對,項目一拖三年,導(dǎo)致協(xié)議無法履行。每拖一年,社會投資方都會承受巨大損失。
“這也并非政府愿意看到的結(jié)果。”董智明認為,發(fā)生此類問題,企業(yè)也應(yīng)該多加理解。
“對于此類與當?shù)毓姕贤ǖ呢?zé)任,具體由何方主體承擔(dān),損失由何方賠付,都是懸而未決的難題。”《調(diào)研》中如是寫道。
政府違約拖欠企業(yè)款項,或長期未按照協(xié)議所載的條件提價,或垃圾、污水量不足,導(dǎo)致環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)企業(yè)經(jīng)營困難,致使垃圾、污水停止處理或處理不合格。而由于企業(yè)處理停滯,原本尚存一絲可能的處理費用,也變得不可能,這樣又加劇了企業(yè)的經(jīng)營困難,形成惡性循環(huán)。
而源源不斷產(chǎn)生的垃圾和污水,則無法得到妥當處理。“損害的最終是環(huán)境,扯皮的是政府和企業(yè)。”董智明認同上述惡性循環(huán)的模式,并這樣總結(jié)。
4“這是整個社會的問題”
“問題一直存在,而地方政府部門履約能力和意識的提升,卻非一朝一夕能夠解決。”多位受訪者均這樣認為。
《調(diào)研》給出了籠統(tǒng)的回答:需進一步完善交易結(jié)構(gòu)、監(jiān)管架構(gòu)等規(guī)范性和可操作性的配套政策,以約束地方政府及企業(yè)的違約行為。
盡管如此,張燎則認為仍可以做些技術(shù)性的改進:“比如政府部門將雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進行詳細的梳理,厘清設(shè)計責(zé)任和風(fēng)險邊界,如定價成本和服務(wù)價格涵蓋的范圍等。”
對于具體的污水、垃圾供應(yīng)量不足問題,董智明表示,應(yīng)該強化項目前期規(guī)劃設(shè)計和保底或基本水量制度。企業(yè)投資完成后,不論是否有水進廠,政府都應(yīng)該以70%的保底水量進行結(jié)算。這樣至少可以覆蓋或部分覆蓋企業(yè)固定投資成本。
“我認為,像這樣的項目,好的辦法是:合同條款應(yīng)該向社會公布,接受公眾監(jiān)督。畢竟這筆錢都是來自納稅人。”中國城市建筑設(shè)計研究院總工徐海云對南方周末記者說。
亦有觀點認為,企業(yè)在違約中也應(yīng)承擔(dān)一定的責(zé)任,存在違約行為的并非只有政府。“一個巴掌拍不響,違約是雙方的。”北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥對南方周末記者表示,“如果說政府違約,其實社會資本違約的情況也很嚴重。例如惡意搶標,中標后迫使政府漲價等行為。”
徐海云亦對于雙方承擔(dān)責(zé)任的說法表示認同。徐海云認為,有些時候,是企業(yè)違約在先,政府違約在后。
“而目前,最后的結(jié)果就是,雙方相互不信任,最終出現(xiàn)摩擦,甚至交叉違約。”金永祥說,“契約意識差,這并不是環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目的問題,而是整個社會的問題。”
環(huán);ǔ沙绷 政府違約成疾:環(huán)保企業(yè)難念政府經(jīng)