文/李競一（濟邦咨詢公司 總監(jiān)）
十八屆三中全會提出要“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”，把“市場化”在“資源配置”中的重要性提升到了前所未有的高度，而“政府購買服務(wù)”和“混合所有制”則成為落實這一主基調(diào)的兩個關(guān)鍵路徑。
“政府購買服務(wù)”是通過公共部門與私營部門間的服務(wù)交易關(guān)系，實現(xiàn)“以市場化方式進行資源配置”，達到轉(zhuǎn)變政府職能、改進公共服務(wù)提供方式、提高公共服務(wù)績效水平等目的；
而“混合所有制”則是通過國有資本和社會資本間的股權(quán)合作關(guān)系，實現(xiàn)“對資源配置進行市場化改造”，達到深化國有企業(yè)改革、促進國企去行政化、打破國有壟斷、提高資源運用效率等目的。
對于“政府購買服務(wù)”，這一概念是傳統(tǒng)意義上政府購買行為的廣義延伸，不易產(chǎn)生理解上的歧義，應(yīng)用的重點在于對其應(yīng)用范圍、政府職能定位和績效衡量等方面的決策，筆者已在其他文章中有所論述。而對于“混合所有制”，雖然由來已久但定義寬泛、含混，極有可能在實踐中產(chǎn)生形式化應(yīng)用的風(fēng)險。
在市政公用領(lǐng)域，過去十多年間的國企改革即大多圍繞著混合所有制展開，但除了少數(shù)成功案例外，大部分混合所有制改革異化成了“一賣了之”型的存量資產(chǎn)套現(xiàn)和“不歡而散”型的公私部門互制。因此，在市政公用領(lǐng)域迎來第二輪國有企業(yè)改革浪潮之時，如何進行改革以及怎樣有效應(yīng)用混合所有制，是應(yīng)該優(yōu)先研究的問題。
本輪市政公用領(lǐng)域國企改革的目標
市政公用領(lǐng)域的國有企業(yè)改革已經(jīng)不是一個新話題了，從大的趨勢來講，近十年來我國市政公用領(lǐng)域的國企改革經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。
第一階段是從世紀之初到2008年全球金融危機爆發(fā)前的“民營化浪潮”。如果對基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)的完善程度做百分制打分，那么在此之前通過計劃經(jīng)濟方式、利用國有資本行政集權(quán)優(yōu)勢進行的普及性建設(shè)，相當于從不及格做到了七十分。然而在從七十分向八十分、九十分邁進時，傳統(tǒng)模式遇到了資金瓶頸，于是伴隨著當時大力推進的經(jīng)濟體制改革，股權(quán)或產(chǎn)權(quán)層面的“國退民進”成為該領(lǐng)域國有企業(yè)改革的主旋律。
但2008年全球金融危機的爆發(fā)和隨后中央出臺的“四萬億”投資刺激計劃，徹底扭轉(zhuǎn)了這一趨勢。盡管政策層面仍舊重視社會資本對經(jīng)濟發(fā)展的作用，但在執(zhí)行層面，以央企和地方政府投融資平臺為代表的國有企業(yè)依靠貨幣擴張中的融資優(yōu)勢重領(lǐng)市政公用舞臺的風(fēng)騷。這一階段，暫時解決了資金障礙的國有資本，毫不客氣地將社會資本“打入冷宮”，部分進入該領(lǐng)域的民營企業(yè)受危機影響出現(xiàn)了資金困難甚至資金鏈斷裂的情況，“國進民退”成為事實。
本屆政府執(zhí)政后，市場力量在經(jīng)濟體制改革中的作用再次受到高度重視，尤其在市政公用領(lǐng)域，國家發(fā)改委、財政部、住建部等中央部委以及一些國際多邊組織和國際機構(gòu)正在大力推廣PPP（公私協(xié)作）模式的應(yīng)用和相關(guān)立法。盡管這一階段改革的背后仍有來自經(jīng)濟、金融環(huán)境變化的短期需求推動，但市政公用領(lǐng)域從普遍服務(wù)向健全服務(wù)的轉(zhuǎn)換、從向市場要資金到向市場要效率的轉(zhuǎn)變才是長期改革的核心驅(qū)動因素。
在此背景下，當前國有企業(yè)改革的目標應(yīng)定位于“國民共進”，即通過國有資本與社會資本的合作，推動國有資產(chǎn)管理體制和國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，使國有資本與社會資本一樣按照市場化的方式和機制運作，社會資本則得以更廣泛、更深入地參與原來被國有資本獨占的行業(yè)和市場，實現(xiàn)新的增長。
為此，本輪國有企業(yè)改革需要重點解決政企職能不分以及政府對國有企業(yè)放權(quán)不足的問題，可能采取的措施包括：以國有資本管理的行政授權(quán)代替對國有企業(yè)管理的行政干預(yù)，完善國企內(nèi)部治理，從管人、管企業(yè)、管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變，減少國有資產(chǎn)的制度性流失；國有資本授權(quán)管理去行政化，取消黨管干部，改變重行政級別和安全平穩(wěn)、輕經(jīng)營績效和創(chuàng)新求變的狀況；取消或放寬國有資本持股比例的限制，減少政府對市場領(lǐng)域的干預(yù)，為社會資本的參與和市場機制的良好運轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。
混合所有制在國企改革中的角色
接下來，再看看混合所有制與國有企業(yè)改革的關(guān)系。國資委對于下一階段國有企業(yè)改革提出的方向是，“研究推行公有制多種實現(xiàn)形式的政策措施，根據(jù)放寬市場準入、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革要求，推動企業(yè)在改制上市、兼并重組、項目投資等方面，積極引入民間資本和戰(zhàn)略投資者，全面推進國有企業(yè)公司制股份制改革”。坦率地講，筆者并不贊同上述對混合所有制角色的定位，即將混合所有制當作國有企業(yè)改革的目的。
事實上，在市政公用領(lǐng)域，與“混合所有制”概念相似的“產(chǎn)權(quán)多元化”已經(jīng)施行了十余年，相當數(shù)量的大中城市國有市政公用企業(yè)都經(jīng)歷了企業(yè)改制和產(chǎn)權(quán)多元化改革的過程。但多年過去，前文所述的諸多痼疾依舊普遍存在著，新一輪國有企業(yè)改革的啟動也在某種程度上驗證了單純?yōu)閷崿F(xiàn)混合所有制所進行的“國退民進”改革并不成功。
所謂“混合所有制”，顧名思義就是將不同所有制類型的資本在同一家企業(yè)內(nèi)進行混合。國有企業(yè)改革中，如果將資本大致分為國有資本和社會資本，那么混合所有制就是在國有資本單一所有制的企業(yè)中混入社會資本。如筆者在本文開頭的論述，“混合所有制”是通過國有資本和社會資本間的股權(quán)合作關(guān)系，對原來完全由國有資本配置的資源進行市場化改造，使之轉(zhuǎn)由社會資本與國有資本共同按照市場機制進行配置，最終達到深化國有企業(yè)改革、促進國企去行政化、打破國有壟斷、提高資源配置效率等目的。因此，混合所有制是推行國有企業(yè)改革的諸多手段或途徑中的一種，改革的真正目的是將國有企業(yè)原有的資源配置機制轉(zhuǎn)換為市場機制。
從另外一個角度來看，當在一些行業(yè)中打破了國有企業(yè)的壟斷權(quán)力、去除了行政力對企業(yè)經(jīng)營管理的過度影響、經(jīng)過改革的國有企業(yè)能夠按照市場機制進行運轉(zhuǎn)時，混合所有制可能就會成為國有企業(yè)改革的一種結(jié)果。這種順應(yīng)經(jīng)濟規(guī)律形成的混合所有制與為“混合而混合”得到的結(jié)果相比，自然要穩(wěn)定和長久的多，從而達到“國民共進”的效果。
市政公用領(lǐng)域國企改革及混合所有制應(yīng)用的要點
如前所述，混合所有制只是實現(xiàn)國有企業(yè)改革目標的一種途徑，因此對國有市政公用企業(yè)進行市場化改革與應(yīng)用混合所有制不能混為一談。
筆者認為，國有市政公用企業(yè)由于其業(yè)務(wù)職能混雜、資產(chǎn)規(guī)模龐大、資產(chǎn)種類眾多、內(nèi)部主體關(guān)系層次不一等特點，在進行市場化改革時，首先應(yīng)依據(jù)業(yè)務(wù)職能屬性的不同，對企業(yè)資產(chǎn)進行分層和分類，明確改革對象的“進”與“退”。分層是指將該國有企業(yè)及其下屬擁有獨立業(yè)務(wù)的子公司、分公司、事業(yè)部等進行拆解，形成一個個邊界清晰且相對獨立的業(yè)務(wù)單元；分類是指將這些拆解后的業(yè)務(wù)單元按功能及特征進行分類，如可經(jīng)營性系數(shù)高低、壟斷/競爭屬性、是否具有特殊的國家戰(zhàn)略價值等。
而后，對于不同類別的業(yè)務(wù)單元，應(yīng)采取不同的改革和監(jiān)管措施。通常而言，對于可經(jīng)營性較差的公益性業(yè)務(wù)和戰(zhàn)略性業(yè)務(wù)，應(yīng)退化成為政府責任邊界內(nèi)的公共資源管理平臺，利用財政資金和地方債務(wù)性資金進行運轉(zhuǎn)和資金的體內(nèi)循環(huán)；對于可經(jīng)營性較強的戰(zhàn)略性業(yè)務(wù)，在引入社會資本的同時應(yīng)堅持國有資本控股；對于自然壟斷性業(yè)務(wù)，可以進化一步，在堅持國有資本參股并持有“黃金股”的前提下，允許社會資本參股甚至控股；對于其他經(jīng)營性業(yè)務(wù)，甚至可以更加充分發(fā)揮和利用市場機制，更進一步，完全交由社會資本負責，實現(xiàn)國有資本退出、政府監(jiān)管到位。
結(jié)束語
當前國家加大力量推行國有企業(yè)改革并鼓勵應(yīng)用混合所有制的政策導(dǎo)向，無論對于市政公用領(lǐng)域的國有企業(yè)，還是代表社會資本的民營企業(yè)、外資企業(yè)來說，都是一次自我調(diào)整和重新定位的機會。這輪改革有可能導(dǎo)致相關(guān)行業(yè)市場格局的重新洗牌，甚至對公共部門與私營部門、國有資本與社會資本的概念進行重新定義。
在下一階段改革中，一些經(jīng)歷本輪改革通過去行政化完成市場化改造的國有企業(yè)，以及通過混合所有制實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)變的混合所有制企業(yè)，將有可能作為新的社會資本，代表私營部門參與到“政府購買服務(wù)”中去。這，才是真正意義上的市場。
本文2014年4月發(fā)表于《濟邦通訊》第42期
