十八屆三中全會“處理好政府和市場關(guān)系”的提法，再次明確中央對深化改革的決心，基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用行業(yè)改革也已箭在弦上。一個明顯的現(xiàn)象便是，近期PPP被越來越多的政府官員提及并見于報(bào)端。但改革終究走向何方、如何落實(shí)，仍是未知。

文/張燎（濟(jì)邦咨詢公司 董事總經(jīng)理）

一、改革目標(biāo)
      貫徹落實(shí)十八屆三中全會提出的相關(guān)改革目標(biāo)：在深入理解和兼顧市政公用行業(yè)民生性和自然壟斷特點(diǎn)基礎(chǔ)上，做好政企分開、特許經(jīng)營、政府采購公共服務(wù)和政府監(jiān)管，正確處理政府和市場的關(guān)系，積極發(fā)揮市場機(jī)制的決定性作用。

二、改革總體思路
      以增量和存量設(shè)施中全面推行特許經(jīng)營制度和政府購買服務(wù)為抓手，推進(jìn)落實(shí)市政公用事業(yè)政企分開、政事分開；以鼓勵PPP模式為抓手，在有需求的地方和行業(yè)積極引導(dǎo)各類社會資本進(jìn)入市政公用事業(yè)；以提高行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、鼓勵跨區(qū)域服務(wù)、增加財(cái)政政策引導(dǎo)為抓手，推動提高行業(yè)集中度，培育市政公用行業(yè)的大型現(xiàn)代化企業(yè)；以完善準(zhǔn)入、運(yùn)營、價格和補(bǔ)貼制度為主要抓手，建立健全適合于各類資本平等參與的市政公用事業(yè)科學(xué)監(jiān)管體系。

三、主要改革措施
     應(yīng)該肯定，市政公用事業(yè)在2002年提出加快推進(jìn)市場化進(jìn)程改革以來，尤其是2004年頒布的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法后，相比其它基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，引進(jìn)社會資本、發(fā)揮市場機(jī)制方面取得了非常顯著的成績。但是，上一輪改革中暴露出來的問題也說明，亟待在成本監(jiān)審、定價機(jī)制、績效對比、增加透明度和公眾參與方面，進(jìn)一步深化改革。主要措施建議如下：
     （一）激活和完善市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度。2004年的126號文，提出了市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度的正確改革方向，但實(shí)施中存在兩個問題：一是對特許經(jīng)營制度的認(rèn)識不深、闡釋不透，導(dǎo)致實(shí)踐上理解不準(zhǔn)確，操作不恰當(dāng)，誤把所有關(guān)涉市場機(jī)制的模式措施都?xì)w為特許經(jīng)營。二是僅在增量設(shè)施和項(xiàng)目中施行特許經(jīng)營，簽定特許協(xié)議，而大量的存量設(shè)施和國有在營市政公用企業(yè)完全沒有施行，導(dǎo)致這一制度成為“半拉子工程”，進(jìn)而使得大量政企不分、政事不分的現(xiàn)象繼續(xù)長期存在。
     我們認(rèn)為，特許經(jīng)營制度是因應(yīng)具有自然壟斷屬性的市政公用事業(yè)所需要的一種特殊的行業(yè)管制制度安排；它應(yīng)該是一種獨(dú)立于公用事業(yè)企業(yè)“所有制”的制度，無論特許經(jīng)營者是國有的、私營的，還是股份制、混合所有制的，都應(yīng)該能適用于同一套管制制度，從而合理劃分政府和市場（企業(yè)）邊界。因此，我們建議在闡述清楚特許經(jīng)營制度的含義基礎(chǔ)上，在所有市政公用事業(yè)——無論其是新建還是存量，無論是政府投資還是社會資本投資管理——全面推行特許經(jīng)營制度。
     （二）推進(jìn)政府采購公用事業(yè)服務(wù)，保障公用事業(yè)企業(yè)的財(cái)務(wù)可持續(xù)，約束政府主導(dǎo)造成的重復(fù)建設(shè)。市政公用事業(yè)具有民生性，其終端（用戶）價格實(shí)行政府定價理所應(yīng)當(dāng)，政府毫無疑問是市政公用事業(yè)服務(wù)的最終責(zé)任主體。但是，承擔(dān)服務(wù)提供責(zé)任的公用事業(yè)企業(yè)需要獲得市場地位，按照市場規(guī)律行動，保證企業(yè)的財(cái)務(wù)可持續(xù)，處理好政企關(guān)系的最佳方式即是推行地方政府采購公用事業(yè)服務(wù)。
     基于契約（特許經(jīng)營協(xié)議及配套的相關(guān)服務(wù)協(xié)議）的政府采購公用事業(yè)服務(wù)，一方面更容易劃分清楚政企關(guān)系，另一方面能夠方便對接各種產(chǎn)權(quán)所有制的特許經(jīng)營者（服務(wù)提供者）；再有，在終端價格無法覆蓋完全成本的情況下，政府能制度化地提供財(cái)務(wù)補(bǔ)貼，進(jìn)而要求推進(jìn)政府中期財(cái)政預(yù)算規(guī)劃能力。
     （三）鼓勵通過PPP（Public-Private Partnership, 公私協(xié)作）引入社會資本參與。我們認(rèn)為，在市政公用事業(yè)行業(yè)，特許經(jīng)營設(shè)施和項(xiàng)目并不一定要是社會資本投資運(yùn)營的PPP模式，不搞一刀切，財(cái)力殷實(shí)的地方政府投資運(yùn)營應(yīng)予認(rèn)可，但市政公用事業(yè)的PPP一定是特許經(jīng)營項(xiàng)目。特許經(jīng)營與PPP有交集，卻并非同一概念。應(yīng)該鼓勵運(yùn)用各種PPP模式，譬如BOT、DBFO、ROT、BOO、BLT、O&M等等引導(dǎo)社會資本、技術(shù)、人才和管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)入市政公用事業(yè)，形成績效比對和競爭機(jī)制下的鯰魚效應(yīng)，強(qiáng)化地方政府的契約意識。
     PPP合同關(guān)系，就是社會資本參與市政公用事業(yè)背景下的政府采購公共服務(wù)的法律關(guān)系。
     不要求所有的地方政府和市政公用事業(yè)都要實(shí)行PPP，應(yīng)該視地方政府財(cái)力規(guī)劃、政府對公用事業(yè)服務(wù)效率的要求、現(xiàn)有在位運(yùn)營商的績效表現(xiàn)、行業(yè)或項(xiàng)目的技術(shù)新穎性、市場供給狀況等因素，在公開行業(yè)績效信息的基礎(chǔ)上，綜合權(quán)衡后由地方政府決定是否及如何在當(dāng)?shù)氐氖姓�公用行業(yè)引入PPP模式。
     （四）合理引導(dǎo)行業(yè)集中度適度提高，促進(jìn)行業(yè)運(yùn)營管理水平提升。我國市政公用事業(yè)的一個明顯特征是“小、散、弱”，企業(yè)管理水平和技術(shù)投入因此也差強(qiáng)人意。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化過程中，有必要通過提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、鼓勵跨地區(qū)共建共用、跨區(qū)域綜合服務(wù)等方式，必要時借助財(cái)政政策等引導(dǎo)手段，促進(jìn)市政公用行業(yè)的大型企業(yè)出現(xiàn)和成長，形成中國市政公用事業(yè)的大型現(xiàn)代化企業(yè)，具備條件的甚至走出去參與國際競爭。但這種引導(dǎo)不應(yīng)該理解為政府的拉郎配和簡單的小舢板捆綁，應(yīng)該采用市場化的兼并收購，讓規(guī)模經(jīng)濟(jì)和協(xié)同效應(yīng)等市場機(jī)制的內(nèi)力發(fā)功。政府應(yīng)該著力消除跨區(qū)域并購的準(zhǔn)入障礙和明晰服務(wù)監(jiān)管要求、價格補(bǔ)償機(jī)制等制度供給。
     （五）健全市政公用行業(yè)監(jiān)管體系，特別是價格監(jiān)管機(jī)制。市政公用事業(yè)之所以停留在“聞起來香，吃下去澀”的現(xiàn)狀，重要原因在于監(jiān)管體系不完善，尤其是起著指揮棒作用的服務(wù)價格機(jī)制。由于現(xiàn)行管理體制的分割，市政公用行業(yè)管理部門雖然熟悉了解行業(yè)，但在關(guān)鍵問題上發(fā)揮作用受到限制。
     如果將市政公用事業(yè)的提供過程從另一個角度看作是政府采購公共服務(wù)，那么情況又豁然開朗。我們承認(rèn)，價格管理部門強(qiáng)調(diào)和管制的市政公用事業(yè)服務(wù)終端價格的民生性、公益性是非常合理的，我們更進(jìn)一步認(rèn)為它需要更高的透明度、資本投資的可規(guī)劃性、公眾參與度；同時市政公用行業(yè)管理部門可以將“政府采購合同價格（或服務(wù)價格）”與“財(cái)政補(bǔ)貼”（終端/用戶價格與服務(wù)價格的差額）作為兩個監(jiān)管的重點(diǎn)，結(jié)合特許經(jīng)營制度和政府采購服務(wù)的合同安排，與財(cái)政部門配合，形成一套行業(yè)管理部門引導(dǎo)市政公用事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的抓手。
     按上述思路，行業(yè)管理部門協(xié)助地方政府及財(cái)政部門，監(jiān)審好公用事業(yè)特許運(yùn)營商的成本，按照中長期服務(wù)采購合同（特許協(xié)議及其配套合同）和政府允許的終端價格，定期計(jì)算支付或扣收用戶現(xiàn)金流低于或高于監(jiān)審成本及合理盈利所需的現(xiàn)金流部分。這些成本監(jiān)審和服務(wù)成本差額補(bǔ)貼的中長期合同和財(cái)務(wù)規(guī)劃，為地方政府財(cái)政中期規(guī)劃提供了技術(shù)基礎(chǔ)。對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)和重點(diǎn)扶持地區(qū)和方向，中央政府財(cái)政可以建立專項(xiàng)資金用于引導(dǎo)性補(bǔ)助補(bǔ)貼。
     （六）建立和健全市政公用投資約束機(jī)制，防范重復(fù)建設(shè)、低效建設(shè)和地方債務(wù)風(fēng)險。按上述改革方案，地方政府對市政公用事業(yè)的新增資本投資需求將通過下達(dá)給特許經(jīng)營者（可能是地方政府直接擁有的，也可能是社會資本投資、參股的混合所有制運(yùn)營商），并通過特許協(xié)議預(yù)先約定的機(jī)制進(jìn)入服務(wù)價格，影響今后政府采購公用事業(yè)服務(wù)所需支付的服務(wù)價格，輔以投資規(guī)劃公開、成本公開，人大專門委員會的聽證等措施，從而形成投資約束機(jī)制。
     政企分開落實(shí)，特許經(jīng)營關(guān)系明晰后，地方政府以前那種一味讓公用事業(yè)企業(yè)承債進(jìn)行固定資產(chǎn)投資，甚至重復(fù)建設(shè)、超前建設(shè)的現(xiàn)象，可能得到相當(dāng)程度的抑制，由于市政公用事業(yè)的無序投入形成的地方債務(wù)風(fēng)險也可以得到緩解。

四、配套制度和保障措施
為實(shí)現(xiàn)前述目標(biāo)，需要提出及施行以下配套制度和保障措施：
     （一）重新修訂，爭取由國務(wù)院頒布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理?xiàng)l例》
     （二）起草、修訂發(fā)布市政公用各子行業(yè)的《特許經(jīng)營合同》及配套《公用事業(yè)服務(wù)采購協(xié)議》示范建議文本
     （三）起草發(fā)布《促進(jìn)民間參與市政公用事業(yè)（PPP）管理辦法》
     （四）起草發(fā)布《市政公用事業(yè)服務(wù)監(jiān)管指引》
     （五）與財(cái)政部門聯(lián)合起草發(fā)布《市政公用事業(yè)引入民間資本的專項(xiàng)引導(dǎo)資金管理辦法》
     （六）與發(fā)改、商務(wù)等部門聯(lián)合起草發(fā)布《推進(jìn)市政公用事業(yè)現(xiàn)代化企業(yè)發(fā)展的意見》，包括中資企業(yè)走出去進(jìn)行海外公用事業(yè)項(xiàng)目投資的鼓勵政策。
     （七）制訂市政公用各子行業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵大型企業(yè)進(jìn)行跨區(qū)域服務(wù)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。