文章導(dǎo)讀
在未來的幾年中，以前“先試點后立法”的模式，或?qū)⑥D(zhuǎn)為“邊試點邊總結(jié)”。相關(guān)法律制定、全面建立市場，可能在各類環(huán)保市場試點結(jié)束前就要啟動。
來源：能源評論 作者：張建宇
在2013年11月推出的十八屆三中全會的《決定》中明確提出：發(fā)展環(huán)保市場，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制……但如果追溯2012年的十八大報告，會發(fā)現(xiàn)類似的內(nèi)容已經(jīng)出現(xiàn)。因此從行業(yè)本身看來，生態(tài)市場、生態(tài)規(guī)則等種種要素的建設(shè)，仍在按步推進，并沒有因此出現(xiàn)特別加速的情況。
但在未來一段時間內(nèi)，此次《決定》中的新提法——“制度”和“機制”或?qū)l(fā)揮作用。因為它不僅讓市場建立的方式更契合眼下條件，還會為生態(tài)市場的實施和操作明確方向。
“邊試點邊立法”
2013年，中國節(jié)能量等市場剛剛開展交易示范，而碳排放交易市場已經(jīng)全面啟動。盡管推進程度不同，但國內(nèi)各類環(huán)保市場的現(xiàn)狀都離不開一個詞——試點。
試點是中國生態(tài)市場獨有的一種模式，歐美國家推進類似市場往往采用“先立法、后實施”的順序。比如美國加州碳交易的《AB32法案》，本身制定法律就先用了2～3年，之后并未實施，而是又進行了長達六年的討論，直到2006年才正式推出。立法者反復(fù)推敲的目的，是希望把未來所有可能出現(xiàn)的情況都盡量考慮到，以在法律層面形成清晰的界定。同樣，歐洲碳交易相關(guān)的法案也經(jīng)過多年的推敲，全球限制各國溫室氣體排放的國際法案《京都議定書》也是在1997年通過、2002年才開始正式實施。
但中國不同。中國環(huán)境市場的推動一般會采取“先試點、后立法”的方式，即在法律沒有建立起來之前，先通過地方的決定和地方試點的辦法。此后將其中較好的部分提出，直接上升為制度和法律。之所以這樣做，主要是對制度進行設(shè)立和測試，并試點可以提前總結(jié)出經(jīng)驗，然后再把問題和法律的更新或建立結(jié)合起來。
兩種模式?jīng)]有優(yōu)劣之分，只是在不同的經(jīng)濟條件下，形成產(chǎn)業(yè)和市場的不同方式。但從時間上看，試點花費時間或偏長。因為試點方式本身就存在不確定性，結(jié)束后還需經(jīng)過一段時間進行總結(jié)，才知道試點是否成功，然后再進行制度建設(shè)。
但當(dāng)下，種種條件表明，我們可能沒有過多時間去經(jīng)過如此漫長的一個過程，因此，在未來的幾年中，以前“先試點后立法”的模式，或?qū)⑥D(zhuǎn)為“邊試點邊總結(jié)”。也就是說，相關(guān)法律制定、全面建立市場，可能在各類環(huán)保市場試點結(jié)束前就要啟動。
吸引企業(yè)的四個前提
同樣要看到的是，建立市場并不意味著運行市場。目前，環(huán)保市場的一些規(guī)則仍尚待完善。如果要讓企業(yè)參與，2014年，環(huán)保市場至少需要完善四項關(guān)鍵的條件。
最基本是法律規(guī)范，也是市場主體進入的前提之一。目前，關(guān)于環(huán)保市場法律大多沒有形成，如最核心的《環(huán)節(jié)保護法》《大氣污染防治法》都在修訂狀態(tài)，《應(yīng)對氣候變化法》也在討論。對于市場，法律最需要的是，對環(huán)境交易行為給予足夠的支持，并對要素市場加以根本上的界定，只有這樣，企業(yè)才能放心加入這個市場。
第二是許可證制度。在環(huán)境交易的市場化過程中，許可和許可證的概念非常重要，它實際上界定了企業(yè)排放的權(quán)利。如果缺乏這一制度，企業(yè)排放者無法了解自身的排放權(quán)利，買賣也就無從談起。但環(huán)境保護行業(yè)在中國發(fā)展近30年的時間里，許可證的概念仍沒有完全確立起來。因此在2014年，許可制度需要伴隨試點的推進盡快推出，以便讓企業(yè)明確了解自己的排放標準和權(quán)利。
第三是數(shù)據(jù)精細化支持。環(huán)境市場的運作，一定是需要以數(shù)據(jù)為依據(jù)和基礎(chǔ)的。這其中不僅包括環(huán)境和低碳相關(guān)政策的設(shè)定，還有對企業(yè)交易數(shù)據(jù)的定量管理。隨著市場化交易全面展開，必然會對數(shù)據(jù)的要求更高。但目前的管理手段，仍不足以支撐對企業(yè)進行精細化的數(shù)據(jù)管理。當(dāng)前，一些企業(yè)已經(jīng)開始進行精細化管理，但普遍情況來看，數(shù)據(jù)定量管理的水平仍有待提高。
最后就是監(jiān)管制度。市場化手段有很多好處，但其得以實行重要前提是，必須每個人都按照一定的規(guī)則來進行。但目前，環(huán)保市場與監(jiān)督處罰相關(guān)的制度還沒有完全建立起來。不僅如此，一些關(guān)于環(huán)境的法律中，關(guān)于處罰的內(nèi)容沒有細化。如現(xiàn)行的《大氣污染防治法》中，對企業(yè)的超證排放的行為最高處罰是20萬元人民幣，這顯然無法對過高排放的企業(yè)達到足夠威懾。而只有出臺這樣一種制度，即實現(xiàn)對超排1000噸和10000噸的罰款金額有明確區(qū)別，才能讓企業(yè)對交易有足夠的信心。
不能期待一蹴而就
過去，在推進環(huán)保市場的種種手段中，市場化僅是其中的一種。但在2014年，它將隨著十八屆三中全會對于市場作用的強調(diào)，成為推進環(huán)保行業(yè)發(fā)展的最主要手段。
但我認為，環(huán)保市場的建立，也應(yīng)當(dāng)是一種自上而下的變化。首先，我們從宏觀上確定了改革的方向，再通過試點和實踐，理順各個環(huán)節(jié)、各種要素市場的相互關(guān)系、次序和邏輯，同時法律規(guī)范也隨之推出。當(dāng)上述大量的制度上、理念上和實踐上的投入之后，才能期待用市場來解決問題。
但與諸多市場一樣，環(huán)境市場本身的特點是惰性很強，也就是說各種要素投入后，在這一行業(yè)的作用需要一段時間才能顯現(xiàn)。這也就意味著，市場化或?qū)o法在一朝一夕間發(fā)揮作用，而如果上述的制度和試點能夠同時推進，相信2014年的環(huán)保市場或?qū)u成氣候。
（作者系美國環(huán)境保護協(xié)會中國項目負責(zé)人，本文根據(jù)采訪作者整理）
