文章導(dǎo)讀
在深入理解和兼顧市政公用行業(yè)民生性和自然壟斷特點(diǎn)基礎(chǔ)上,做好政企分開、特許經(jīng)營、政府采購公共服務(wù)和政府監(jiān)管,正確處理政府和市場的關(guān)系。
供稿:濟(jì)邦咨詢董事總經(jīng)理 張燎
一、改革目標(biāo)
貫徹落實(shí)十八屆三中全會提出的相關(guān)改革目標(biāo):在深入理解和兼顧市政公用行業(yè)民生性和自然壟斷特點(diǎn)基礎(chǔ)上,做好政企分開、特許經(jīng)營、政府采購公共服務(wù)和政府監(jiān)管,正確處理政府和市場的關(guān)系,積極發(fā)揮市場機(jī)制的決定性作用。
二、改革總體思路
以增量和存量設(shè)施中全面推行特許經(jīng)營制度和政府采購服務(wù)為抓手,推進(jìn)落實(shí)市政公用事業(yè)政企分開、政事分開;以鼓勵PPP模式為抓手,在有需求的地方和行業(yè)積極引導(dǎo)各類社會資本進(jìn)入市政公用事業(yè);以提高行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、鼓勵跨區(qū)域服務(wù)、增加財(cái)政政策引導(dǎo)為抓手,推動提高行業(yè)集中度,培育市政公用行業(yè)的大型現(xiàn)代化企業(yè);以完善準(zhǔn)入、運(yùn)營、價(jià)格和補(bǔ)貼制度為主要抓手,建立健全適合于各類資本平等參與的市政公用事業(yè)科學(xué)監(jiān)管體系。
三、主要改革措施
應(yīng)該肯定,市政公用事業(yè)在2002年提出加快推進(jìn)市場化進(jìn)程改革以來,尤其是2004年頒布的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法后,相比其它基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè),引進(jìn)社會資本、發(fā)揮市場機(jī)制方面取得了非常顯著的成績。但是,上一輪改革中暴露出來的問題也說明,亟待在成本監(jiān)審、定價(jià)機(jī)制、績效對比、增加透明度和公眾參與方面,進(jìn)一步深化改革。主要措施建議如下:
(一)激活和完善市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度。2004年的126號文,提出了市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度的正確改革方向,但實(shí)施中存在兩個(gè)問題:一是對特許經(jīng)營制度的認(rèn)識不深、闡釋不透,導(dǎo)致實(shí)踐上理解不準(zhǔn)確,操作不恰當(dāng),誤把所有關(guān)涉市場機(jī)制的模式措施都?xì)w為特許經(jīng)營。二是僅在增量設(shè)施和項(xiàng)目中施行特許經(jīng)營,簽定特許協(xié)議,而大量的存量設(shè)施和國有在營市政公用企業(yè)完全沒有施行,導(dǎo)致這一制度成為是“半拉子工程”,進(jìn)而使得大量政企不分、政事不分的現(xiàn)象繼續(xù)長期存在。
我們認(rèn)為,特許經(jīng)營制度是因應(yīng)具有自然壟斷屬性特點(diǎn)的市政公用事業(yè)所需要的一種特殊的行業(yè)管制制度安排;它應(yīng)該是一種獨(dú)立于公用事業(yè)企業(yè)“所有制”的制度,無論特許經(jīng)營者是國有的、私營的、還是股份制、混合所有制的,都應(yīng)該能適用于同一套管制制度,從而合理劃分政府和市場(企業(yè))邊界。因此,我們建議在闡述清楚特許經(jīng)營制度的含義基礎(chǔ)上,在所有市政公用事業(yè)——無論其是新建還是存量,無論是政府投資還是社會資本投資管理——全面推行特許經(jīng)營制度。
(二)推進(jìn)政府采購公用事業(yè)服務(wù),保障公用事業(yè)企業(yè)的財(cái)務(wù)可持續(xù),約束政府主導(dǎo)造成的重復(fù)建設(shè)。市政公用事業(yè)具有民生性,其終端(用戶)價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)理所應(yīng)當(dāng),政府毫無疑問是市政公用事業(yè)服務(wù)的最終責(zé)任主體。但是,承擔(dān)服務(wù)提供責(zé)任的公用事業(yè)企業(yè)需要獲得市場地位,按照市場規(guī)律行動,保證企業(yè)的財(cái)務(wù)可持續(xù),處理好政企關(guān)系的最佳方式即是推行地方政府采購公用事業(yè)服務(wù)。
基于契約(特許經(jīng)營協(xié)議及配套的相關(guān)服務(wù)協(xié)議)的政府采購公用事業(yè)服務(wù),一方面更容易劃分清楚政企關(guān)系,另一方面能夠方便對接各種產(chǎn)權(quán)所有制的特許經(jīng)營者(服務(wù)提供者);再有,在終端價(jià)格無法覆蓋完全成本的情況下,政府能制度化地提供財(cái)務(wù)補(bǔ)貼,進(jìn)而要求推進(jìn)政府中期財(cái)政預(yù)算規(guī)劃能力。
(三)鼓勵通過PPP(Public-PrivatePartnership, 公私協(xié)作)引入社會資本參與。我們認(rèn)為,在市政公用事業(yè)行業(yè),特許經(jīng)營設(shè)施和項(xiàng)目并不一定要是社會資本投資運(yùn)營的PPP模式,不搞一刀切,財(cái)力殷實(shí)的地方政府投資運(yùn)營應(yīng)予認(rèn)可,但市政公用事業(yè)的PPP一定是特許經(jīng)營項(xiàng)目。特許經(jīng)營與PPP有交集,卻并非同一概念。應(yīng)該鼓勵運(yùn)用各種PPP模式,譬如BOT、DBFO、ROT、BOO、BLT、O&M等等引導(dǎo)社會資本、技術(shù)、人才和管理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)入市政公用事業(yè),形成績效比對和競爭機(jī)制下的鯰魚效應(yīng),強(qiáng)化地方政府的契約意識。
PPP合同關(guān)系,就是社會資本參與市政公用事業(yè)背景下的政府采購公共服務(wù)的法律關(guān)系。
不要求所有的地方政府和市政公用事業(yè)都要實(shí)行PPP,應(yīng)該視地方政府財(cái)力規(guī)劃、政府對公用事業(yè)服務(wù)效率的要求、現(xiàn)有在位運(yùn)營商的績效表現(xiàn)、行業(yè)或項(xiàng)目的技術(shù)新穎性等、市場供給狀況等因素,在公開行業(yè)績效信息的基礎(chǔ)上,綜合權(quán)衡后由地方政府決定是否及如何在當(dāng)?shù)氐氖姓眯袠I(yè)引入PPP模式。
(四)合理引導(dǎo)行業(yè)集中度適度提高,促進(jìn)行業(yè)運(yùn)營管理水平提升。我國市政公用事業(yè)的一個(gè)明顯特征是“小、散、弱”,企業(yè)管理水平和技術(shù)投入因此也差強(qiáng)人意。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化過程中,有必要通過提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、鼓勵跨地區(qū)共建共用、跨區(qū)域綜合服務(wù)等方式,必要時(shí)借助財(cái)政政策等引導(dǎo)手段,促進(jìn)市政公用行業(yè)的大型企業(yè)出現(xiàn)和成長,形成中國市政公用事業(yè)的大型現(xiàn)代化企業(yè),具備條件的甚至走出去參與國際競爭。但這種引導(dǎo)不應(yīng)該理解為政府的拉郎配和簡單的小舢板捆綁,應(yīng)該采市場化的兼并收購,讓規(guī)模經(jīng)濟(jì)和協(xié)同效應(yīng)等市場機(jī)制的內(nèi)力發(fā)功。政府應(yīng)該著力消除跨區(qū)域并購的準(zhǔn)入障礙和明晰服務(wù)監(jiān)管要求、價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制等制度供給。
(五)健全市政公用行業(yè)監(jiān)管體系,特別是價(jià)格監(jiān)管機(jī)制。市政公用事業(yè)之所以停留在“聞起來香,吃下去澀”的現(xiàn)狀,重要原因在于監(jiān)管體系不完善,尤其是起著指揮棒作用的服務(wù)價(jià)格機(jī)制。由于現(xiàn)行管理體制的分割,市政公用行業(yè)管理部門雖然熟悉了解行業(yè),但在關(guān)鍵問題上發(fā)揮作用受到限制。
如果將市政公用事業(yè)的提供過程從另一個(gè)角度看作是政府采購公共服務(wù),那么情況又豁然開朗。我們承認(rèn),價(jià)格管理部門強(qiáng)調(diào)和管制的市政公用事業(yè)服務(wù)終端價(jià)格的民生性、公益性是非常合理的,我們更進(jìn)一步認(rèn)為它需要更高的透明度、資本投資的可規(guī)劃性、公眾參與度;同時(shí)市政公用行業(yè)管理部門可以將“政府采購合同價(jià)格(或服務(wù)價(jià)格)”與“財(cái)政補(bǔ)貼”(終端/用戶價(jià)格與服務(wù)價(jià)格的差額)作為兩個(gè)監(jiān)管的重點(diǎn),結(jié)合特許經(jīng)營制度和政府采購服務(wù)的合同安排,與財(cái)政部門配合,形成一套行業(yè)管理部門引導(dǎo)市政公用事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的抓手。
按上述思路,行業(yè)管理部門協(xié)助地方政府及財(cái)政部門,監(jiān)審好公用事業(yè)特許運(yùn)營商的成本,按照中長期服務(wù)采購合同(特許協(xié)議及其配套合同)和政府允許的終端價(jià)格,定期計(jì)算支付或扣收用戶現(xiàn)金流低于或高于監(jiān)審成本及合理盈利所需的現(xiàn)金流部分。這些成本監(jiān)審和服務(wù)成本差額補(bǔ)貼的中長期合同和財(cái)務(wù)規(guī)劃,為地方政府財(cái)政中期規(guī)劃提供了技術(shù)基礎(chǔ)。對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)和重點(diǎn)扶持地區(qū)和方向,中央政府財(cái)政可以建立專項(xiàng)資金用于引導(dǎo)性補(bǔ)助補(bǔ)貼。
(六)建立和健全市政公用投資約束機(jī)制,防范重復(fù)建設(shè)、低效建設(shè)和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。按上述改革方案,地方政府對市政公用事業(yè)的新增資本投資需求將通過下達(dá)給特許經(jīng)營者(可能是地方政府直接擁有的,也可能是社會資本投資、參股的混合所有制運(yùn)營商),并通過特許協(xié)議預(yù)先約定的機(jī)制進(jìn)入服務(wù)價(jià)格,影響今后政府采購公用事業(yè)服務(wù)所需支付的服務(wù)價(jià)格,輔以投資規(guī)劃公開、成本公開,人大專門委員會的聽證等措施,從而形成投資約束機(jī)制。
政企分開落實(shí),特許經(jīng)營關(guān)系明晰后,地方政府以前那種一味讓公用事業(yè)企業(yè)承債進(jìn)行固定資產(chǎn)投資,甚至重復(fù)建設(shè)、超前建設(shè)的現(xiàn)象,可能得到相當(dāng)程度的抑制,由于市政公用事業(yè)的無序投入形成的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也可以得到緩解。
四、配套制度和保障措施
為實(shí)現(xiàn)前述目標(biāo),需要提出及施行以下配套制度和保障措施:
(一)重新修訂,爭取由國務(wù)院頒布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理?xiàng)l例》
(二)起草、修訂發(fā)布市政公用各子行業(yè)的《特許經(jīng)營合同》及配套《公用事業(yè)服務(wù)采購協(xié)議》示范建議文本
(三)起草發(fā)布《促進(jìn)民間參與市政公用事業(yè)(PPP)管理辦法》
(四)起草發(fā)布《市政公用事業(yè)服務(wù)監(jiān)管指引》
(五)與財(cái)政部門聯(lián)合起草發(fā)布《市政公用事業(yè)引入民間資本的專項(xiàng)引導(dǎo)資金管理辦法》
(六)與發(fā)改、商務(wù)等部門聯(lián)合起草發(fā)布《推進(jìn)市政公用事業(yè)現(xiàn)代化企業(yè)發(fā)展的意見》,包括中資企業(yè)走出去進(jìn)行海外公用事業(yè)項(xiàng)目投資的鼓勵政策。
(七)制訂市政公用各子行業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),鼓勵大型企業(yè)進(jìn)行跨區(qū)域服務(wù),實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。