文/和君咨詢高級咨詢師 包亮亮

一、基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革的成因

雖然世界各國政治經(jīng)濟體制存在差異，但由于城市的物質(zhì)相似性和城市基礎(chǔ)設(shè)施各技術(shù)系統(tǒng)及技術(shù)經(jīng)濟的相似性，世界各國在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中都面臨一些共同的難題，都在為解決這些問題而探索建立更加科學和健全完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理體制，都在進行不同程度的改革。世界各國城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展中面臨的共同難題成為城市基礎(chǔ)設(shè)施改革的主要起因，這些困難主要包括：  

1.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏充足穩(wěn)定的資金來源。

長期以來，城市基礎(chǔ)設(shè)施在純粹公共品理論下，投資主體單一，建設(shè)投資主要由政府承擔；融資方式單調(diào)，主要來自財政。由于投資需求的增長速度快于政府財力的增長速度，基礎(chǔ)設(shè)施存量的增加需要更多的維持和維修費用，大多數(shù)城市基礎(chǔ)設(shè)施免費或低收費供應，使其收費低于成本，需要政府巨額補貼，結(jié)果由于缺乏充足穩(wěn)定的資金來源，各國城市的管理者都為城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展背上沉重的財政負擔。

2.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的供給缺乏穩(wěn)定的保障。

在投資主體單一、投資方式單調(diào)的情況下，城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營需要有穩(wěn)定的財政資金作保障。但是，政府安排基礎(chǔ)設(shè)施預算時，容易受政治因素和國家經(jīng)濟狀況的影響，財政困難時往往忽視維修費用，不適當?shù)刂袛嗷�礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，相應的城市基礎(chǔ)設(shè)施在投資和運營中都會出現(xiàn)資金無法穩(wěn)定供給的困難。  

3.城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運營和管理效率低下。

在政府承擔城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)和運營任務的傳統(tǒng)模式下，其運營不可能按照市場規(guī)律和價值規(guī)律進行，缺乏必要的約束機制、競爭機制和激勵機制。因此，世界各國的城市基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)、運營和管理中普遍存在效率低下的問題。

二、國外城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革趨勢

市場化是城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資的基本趨勢，開放市場是城市基礎(chǔ)設(shè)施改革的主要做法。無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的基本趨向就是市場化發(fā)展。城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場化，就是要將市場機制引入城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域，重點包括投融資主體和投融資方式市場化，并用市場機制來投資、建設(shè)和運營。從投融資主體講，通常有非國有化、非國家化、民營化等概念；從項目組織方式講有股份化、公司化、商業(yè)化等，也都含有市場化的含義。

城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場化主要體現(xiàn)在兩個方面：

一是將投融資主體由政府部門為主轉(zhuǎn)向私人部門為主，增加融資來源，努力吸引社會資金投入。主要表現(xiàn)為城市基礎(chǔ)設(shè)施對國內(nèi)外民間資本開放，讓社會資金參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資。各類投資者通過獨資、合資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)和運營。如采取特許經(jīng)營方式，或通過讓渡政府部分或全部的投資決策權(quán)和投資回收權(quán)，來吸引私人資金的參與；在市場中介體系支持下，通過發(fā)行債券等方式，不斷尋找潛在的私人投資者。

二是將市場機制引入城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資過程，參與投資實施和運營管理。將引入社會資金與引入先進技術(shù)和先進管理相結(jié)合，重視市場經(jīng)濟條件下的競爭原則、公平公開原則、效益原則等在實際中的應用。在引進資金的同時，也引進市場化的投融資管理和運營機制。 

國外城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革有以下幾個共同特點：

1.擴展融資渠道，創(chuàng)新融資方式。

城市基礎(chǔ)設(shè)施項目在增加政府資金來源的同時，將出資主體轉(zhuǎn)移到私人部門，努力吸引私人資金投人，采取特許經(jīng)營方式或通過讓渡政府部分或全部的投資決策權(quán)和投資回收權(quán)，來吸引私人資金的股權(quán)參與。

2.確定固定的融資渠道、融資主體和融資方式，保證資金來源的穩(wěn)定性。

在本國的金融市場環(huán)境下，在確定部分財政資金的專款專用以外，確定政府部門為融資主體，建立一種制度化的融資行為模式，在市場中介體系支持下，定期發(fā)行市政債券，并不斷尋找潛在的私人投資者。保證政府資金�？顚Ｓ�，最主要的就是建立專項基金與專項借款。

3.提高城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資效益。

一方面是提高政府投資決策水平，包括建立職能明確、權(quán)責清楚的城市基礎(chǔ)設(shè)施管理機構(gòu)，減少對投融資建設(shè)的不當干預；制定嚴密的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和有針對性的投資計劃；完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資決策機制；對城市基礎(chǔ)設(shè)施分部門、分行業(yè)進行區(qū)別管理，對不同類型的企業(yè)，采取不同的管理模式等。

另一方面是積極引進市場競爭機制，支持和鼓勵社會投資者參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資實施和運營管理。私人部門主要有兩類參與方式，一類是在運營管理上采用管理權(quán)參與方式，即通過簽訂各類承包合同來使國有部門與私人機構(gòu)共同擔負某項服務的責任，以節(jié)約費用，同時提高城市基礎(chǔ)設(shè)施的運營效率和服務水平；另一類是所有權(quán)參與或稱股權(quán)參與方式，在引進資金的同時，也引進私人機構(gòu)提高投資實施效率。

國外城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資實踐最重要的特點：

一是城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制的市場化改革是一個必然的趨勢，良好的體制是塑造健全理性投融資行為的基礎(chǔ)和前提。

二是城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資建設(shè)和運營管理必須依靠市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”協(xié)調(diào)管理。完全靠政府管制不行，完全靠市場機制也不行。

三是市場化改革對政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理上提出了更高、更嚴格的要求，城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資行為要在市場利益激勵、市場風險約束以及政府主導和行政監(jiān)管下進行。

三、發(fā)達國家城市基礎(chǔ)設(shè)施改革對我國的啟示

借鑒發(fā)達國家的基礎(chǔ)設(shè)施改革經(jīng)驗，我國可以汲取的城市基礎(chǔ)設(shè)施改革思路主要有兩方面：

一方面，在處理建設(shè)資金的問題上，我國各級政府應該增加建設(shè)資金的來源，除了地方稅收和上級政府撥款以外，建立城市基礎(chǔ)設(shè)施使用者收費制度成為建設(shè)資金的重要來源之一。西方發(fā)達國家的長期資本市場比較完善，發(fā)行市政債券成為主要的舉債方式，但在發(fā)展中國家，由于缺乏完善發(fā)達的長期資本市場，一般很難實行以發(fā)行市政債券為主的借債方式，替換辦法是成立城市基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)銀行，可以對資金籌措起到較大的作用。因此，我國的政策性銀行國家開發(fā)銀行應該在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮更大的作用；在穩(wěn)定資金供給渠道上，最主要的辦法是保證我國各級政府資金�？顚Ｓ�，建立專項資金與專項借款，從而保證�？顚Ｓ玫膶嵤�。專項資金是指在政府財政預算體系里，將某一種或幾種特定稅種安排為特定的政府支出，同時還可以補充其他資金來源。相對于統(tǒng)一的收入進行統(tǒng)一安排的預算方式而言，專項資金的優(yōu)點是可以提供一個穩(wěn)定的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。

另一方面，在提高城市基礎(chǔ)設(shè)施投資運營效率上，我國政府需要提高城市基礎(chǔ)設(shè)施管理水平，可以仿照發(fā)達西方國家建立專門的基礎(chǔ)設(shè)施管理機構(gòu)，這一機構(gòu)負責對整個城市的建設(shè)進行規(guī)劃，籌集建設(shè)資金、監(jiān)管投資的使用情況，并且負責協(xié)調(diào)公共部門與私營部門在基礎(chǔ)設(shè)施投資中的關(guān)系，制定嚴密的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施的決策過程，對城市基礎(chǔ)設(shè)施分部門進行管理，根據(jù)不同類型的企業(yè)采取不同的管理模式。同時，我國政府可以采取管理合同、租賃與特許經(jīng)營權(quán)及將城市基礎(chǔ)設(shè)施國有企業(yè)轉(zhuǎn)化為私營或混合式的企業(yè)的方式，引進私人部門參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和經(jīng)營，通過競爭全面引入和所有制形式的多元化來提高城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的效率和效益。

目前我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展迅速的一個重要原因，是各地不同程度地改革了城市建設(shè)由政府包攬一切的傳統(tǒng)做法，以城市建設(shè)投融資體制改革為突破口，以市政公用設(shè)施項目分類為基礎(chǔ)，以市場化運作為主導，多渠道、多元化地籌集城市建設(shè)資金，初步形成“政府引導、市場運作、社會參與”的發(fā)展格局。“十一五”時期，市政公用事業(yè)市場化、民營化的趨勢將更加明顯。

因此逐步推進城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資市場化，打破壟斷，引進競爭，通過培育市場經(jīng)營主體，將原來依靠行政方式組織建設(shè)和經(jīng)營的城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，交由市場主體按市場化方式組織。在投融資、建設(shè)、運營各個環(huán)節(jié)中引入競爭機制，通過創(chuàng)新機制和加快政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)投資運營主體多元化，達到減少財政負擔、借助社會力量發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施的目的。

通過法國的委托管理實踐可以看出，政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)的保留不僅不會影響市場競爭，而且給受托企業(yè)造成了競爭和監(jiān)督的壓力。在這里有兩點值得特別強調(diào)：

一是堅持城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的終極所有權(quán)公有制，并不排除在城市基礎(chǔ)設(shè)施運營的某個時期和階段，城市基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)可以采取其他形式，而且終極所有權(quán)公有制同樣也要探討其適應我國國情的有效實現(xiàn)形式。

二是要對不同的城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)進行嚴格的細分，有些我們原來認為的公共物品并非真正意義上的公共物品，有些公共物品隨著技術(shù)水平的提高，他們的競爭性和排他性都發(fā)生了改變，已經(jīng)不再屬于公共物品，所有這些行業(yè)是可以私有的。
發(fā)達國家基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革趨勢及啟示 2014-01-26 包亮亮    和君咨詢