中國(guó)排污許可制度改革框架研究
關(guān)鍵詞：排污許可；質(zhì)量改善；點(diǎn)源管理；基礎(chǔ)制度
環(huán)境許可是世界各國(guó)最常見(jiàn)的環(huán)境管理制度。根據(jù)我國(guó)《行政許可法》實(shí)施情況，目前環(huán)境資源類(lèi)的行政許可共有500多項(xiàng)，具體由28個(gè)國(guó)務(wù)院部委局實(shí)施，其中由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)實(shí)施的大約有40項(xiàng)。總體上看，排污許可（Emission/Effluent Permit）是環(huán)境許可中一項(xiàng)點(diǎn)源排放管理的核心工具，是依據(jù)環(huán)境保護(hù)法律對(duì)企業(yè)的排放行為和政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)督做出規(guī)定，通過(guò)許可證法律文書(shū)加以載明的制度。建立排污許可制度是實(shí)現(xiàn)面向環(huán)境質(zhì)量的環(huán)境管理轉(zhuǎn)型、建立規(guī)范嚴(yán)格的企業(yè)環(huán)境執(zhí)法體系的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。
1、排污許可證制度改革的法律訴求和實(shí)踐基礎(chǔ)
1.1 生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)保法律要求《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，完善污染物排放許可制，實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》要求，完善污染物排放許可證制度，禁止無(wú)證排污和超標(biāo)準(zhǔn)、超總量排污。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》進(jìn)一步指出，盡快在全國(guó)范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，依法核發(fā)排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無(wú)證排污或不按許可證規(guī)定排污。
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)調(diào)“國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可管理制度；實(shí)行排污許可管理的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照排污許可證的要求排放污染物；未取得排污許可證的，不得排放污染物”�！端廴痉乐畏ā贰⑿滦抻喌摹洞髿馕廴痉乐畏ā�、《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《大氣十條》）和《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《水十條》）都對(duì)排放許可證提出了規(guī)定。特別是《水十條》明確要求2015年底前，完成國(guó)控重點(diǎn)污染源及排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)地區(qū)污染源排污許可證的核發(fā)工作，其他污染源于2017年底前完成。
1.2 國(guó)外排放許可證實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)國(guó)外的排污許可制度主要針對(duì)固定點(diǎn)源采用綜合性、一證式管理，并以完善的立法、監(jiān)測(cè)、監(jiān)督體系給予支撐。主要經(jīng)驗(yàn)是：（1）以充分而強(qiáng)有力的法律依據(jù)作為制度的重要基礎(chǔ)。美國(guó)、歐盟、日本等國(guó)家的制度均在最高立法機(jī)關(guān)通過(guò)的法律中予以確定，成為執(zhí)法依據(jù)，如美國(guó)的《清潔水法》和《清潔空氣法》及歐盟各國(guó)則在“歐盟工業(yè)排放指令”（IED）的整體框架下制定和頒布的各國(guó)法律法規(guī)。（2）以完善的管理框架和精細(xì)化的制度體系設(shè)計(jì)作為制度順利實(shí)施的保障。美國(guó)根據(jù)污染物的種類(lèi)、排放量、排放特征和對(duì)環(huán)境及人體健康的影響程度采用不同的許可證類(lèi)型及相應(yīng)的管理模式。歐盟頒發(fā)排污許可證則綜合大氣、水、土壤等環(huán)境要素以及能源效率、事故預(yù)防等多種因素，覆蓋項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行、監(jiān)管到后期評(píng)估全生命周期。（3）以先進(jìn)的污染防治技術(shù)作為全過(guò)程控制排放的支撐。發(fā)達(dá)國(guó)家的排污許可制度都高度重視科技發(fā)展對(duì)許可證管理的驅(qū)動(dòng)作用。在美國(guó)或歐盟都提倡以最佳可行技術(shù)（BAT）作為綜合許可制度的構(gòu)建基礎(chǔ)，以此為依據(jù)制定許可條件。（4）以嚴(yán)厲的懲罰措施作為制度有效落實(shí)的關(guān)鍵。美國(guó)《清潔空氣法》規(guī)定一旦企業(yè)違反許可證規(guī)定，EPA或各州環(huán)保局可根據(jù)違法程度通過(guò)行政命令或刑事處罰等方式來(lái)嚴(yán)厲懲罰企業(yè)，罰款均按日計(jì)罰。歐盟各國(guó)也根據(jù)歐盟法令的要求分別制定了非常嚴(yán)厲的處罰措施，嚴(yán)重違反許可證規(guī)定的企業(yè)負(fù)責(zé)人須承擔(dān)刑事責(zé)任并面臨巨額罰款。（5）以充分的信息公開(kāi)與公眾參與體現(xiàn)制度的科學(xué)與公平性。發(fā)達(dá)國(guó)家信息公開(kāi)與公眾參與機(jī)制相對(duì)比較完善。歐美國(guó)家的相關(guān)法律均規(guī)定，點(diǎn)源在許可證申請(qǐng)和實(shí)施階段的所有信息必須向公眾公開(kāi)，并且提供公眾參與決策的機(jī)會(huì)。
1.3 國(guó)內(nèi)排放許可證實(shí)踐基礎(chǔ)中國(guó)從上世紀(jì)80年代后期地方試點(diǎn)排污許可制度至今，已經(jīng)有20多個(gè)省市區(qū)向總計(jì)20萬(wàn)家企業(yè)頒發(fā)了排放許可證。目前，環(huán)境統(tǒng)計(jì)口徑內(nèi)的大部分點(diǎn)源已發(fā)放排污許可證。但是，這項(xiàng)制度依然存在制度缺陷與技術(shù)難點(diǎn)，未能樹(shù)立排污許可制度的核心地位。表現(xiàn)在：（1）現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)、總量控制、排污收費(fèi)制度、環(huán)境監(jiān)測(cè)等點(diǎn)源環(huán)境管理制度缺乏協(xié)整，排污許可制度未能起到點(diǎn)源環(huán)境管理核心政策的作用。由于缺乏許可證的統(tǒng)領(lǐng)，各項(xiàng)制度只是在污染防治的某一個(gè)階段發(fā)揮作用，其主要功能表現(xiàn)出極大的局限性，難以有效實(shí)施。（2）排污許可制度缺乏頂層法律設(shè)計(jì)與具體實(shí)施辦法。盡管《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》都對(duì)排污許可證做出了規(guī)定，但都未提出可操作的具體文件，特別是沒(méi)有對(duì)拒不領(lǐng)證行為的制約措施，導(dǎo)致地方環(huán)保部門(mén)在管理過(guò)程中無(wú)法明確對(duì)企業(yè)的處罰權(quán)限。（3）排污許可關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題未能突破，管理存在難點(diǎn)。點(diǎn)源排污許可量與排放量的確定未能統(tǒng)一，多套排放量統(tǒng)計(jì)體系不一致，降低了數(shù)據(jù)權(quán)威性。發(fā)證范圍和種類(lèi)仍有缺失，重金屬及其他有毒有害物質(zhì)未涵蓋，“小三產(chǎn)”等部分企業(yè)未納入證照管理。排污許可證未能明確如何與排放標(biāo)準(zhǔn)及環(huán)境功能區(qū)劃掛鉤，各介質(zhì)統(tǒng)一發(fā)證存在技術(shù)難度。各級(jí)環(huán)保部門(mén)對(duì)是否頒發(fā)臨時(shí)排污許可證存在較大意見(jiàn)分歧，反對(duì)意見(jiàn)認(rèn)為臨時(shí)許可證約束力不強(qiáng)，反而增加環(huán)保部門(mén)的管理成本。（4）排污許可證處罰規(guī)定不夠具體，違法成本過(guò)低。由于上位法限制，罰則無(wú)法突破。目前尚無(wú)專(zhuān)門(mén)針對(duì)排污許可制定的超標(biāo)或超總量情形的處罰手段。罰款存在上限，對(duì)持續(xù)違法排污行為無(wú)法有效威懾。基層環(huán)保力量不足，發(fā)證后難以實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)管，非重點(diǎn)企業(yè)違法行為難以杜絕。
2、排污許可證制度改革總體思路設(shè)計(jì)
根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》和《水污染防治法》規(guī)定，排污許可制度以固定點(diǎn)源為管理對(duì)象，是一項(xiàng)將環(huán)境質(zhì)量改善、總量控制、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、污染源監(jiān)測(cè)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范等環(huán)境管理要求落實(shí)到具體點(diǎn)源的綜合管理制度。在環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的大背景下，排污許可應(yīng)以環(huán)境質(zhì)量改善為基本出發(fā)點(diǎn)，整合點(diǎn)源環(huán)境管理的相關(guān)制度，實(shí)現(xiàn)一企一證、分類(lèi)管理，堅(jiān)持屬地管理、分階段推進(jìn)，強(qiáng)化企業(yè)責(zé)任，加強(qiáng)發(fā)證后的監(jiān)督與處罰，讓排污許可證成為企業(yè)環(huán)境守法、政府環(huán)境執(zhí)法、社會(huì)監(jiān)督護(hù)法的根本依據(jù)。
2.1 基本原則質(zhì)量約束、削減污染。以排污許可制度規(guī)范點(diǎn)源的環(huán)境行為，將環(huán)境質(zhì)量改善要求落實(shí)到污染源日常管理。在排污許可證發(fā)放的事前、事中、事后，綜合考慮環(huán)境質(zhì)量、排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、風(fēng)險(xiǎn)防范等要求。在環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)的區(qū)域、流域以及污染嚴(yán)重的城市，建立以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為約束條件的排污許可制度，要求污染源不斷削減污染物排放總量，以達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量的目的。
制度融合，協(xié)調(diào)統(tǒng)一。建立以排污許可制度為核心的點(diǎn)源管理體系，融合環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”驗(yàn)收、主要污染物排放總量控制、排污申報(bào)和登記、環(huán)境監(jiān)督監(jiān)察、信息公開(kāi)、排污交易等點(diǎn)源管理相關(guān)制度，將許可制度與前置審批、過(guò)程監(jiān)管、違規(guī)處罰等相銜接，實(shí)現(xiàn)排污企業(yè)在建設(shè)、生產(chǎn)、關(guān)閉等生命周期不同階段的全過(guò)程管理，實(shí)現(xiàn)“一窗口”對(duì)外、“一站式”服務(wù)、“一證式”許可，改善政府環(huán)境審批效能，降低執(zhí)法和守法成本。
一企一證，綜合管理。以水污染物和大氣污染物為主開(kāi)展許可，在載明事項(xiàng)中考慮固體廢棄物和噪聲等其他污染因子，實(shí)行“一證式”管理，使排污許可證成為排污企業(yè)與政府之間關(guān)于環(huán)境義務(wù)的守法文書(shū)與契約。對(duì)現(xiàn)有管理制度進(jìn)行整合，簡(jiǎn)化發(fā)證審批流程，從企業(yè)“合法領(lǐng)證”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;承諾守法發(fā)證”，在許可證管理范圍內(nèi)，體現(xiàn)政府對(duì)企業(yè)在清潔生產(chǎn)、污染治理、排放監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)防范多方面的管理要求，企業(yè)需書(shū)面承諾能夠達(dá)到相關(guān)要求后才可發(fā)證。企業(yè)建設(shè)期和運(yùn)行期同時(shí)規(guī)定、同時(shí)承諾、只發(fā)一證。
事權(quán)清晰，屬地管理。國(guó)家環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)制定排污許可相關(guān)法律法規(guī)、實(shí)施辦法、最佳可行技術(shù)等政策文件，從控制跨界污染角度提出相關(guān)控制要求；省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)制定各省許可證審批、發(fā)放與監(jiān)督管理辦法，對(duì)各市提出環(huán)境質(zhì)量改善及相應(yīng)控制要求；地級(jí)市和有條件的市縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)點(diǎn)源排污許可證的審核、發(fā)放、監(jiān)測(cè)、處罰等具體工作。
企業(yè)主責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)管。全面落實(shí)企業(yè)主體誠(chéng)信和守法責(zé)任，實(shí)行企業(yè)自主申請(qǐng)、舉證、監(jiān)測(cè)、信息公開(kāi)的管理模式。要求企業(yè)申領(lǐng)排污許可證時(shí)自行證明其生產(chǎn)技術(shù)、污染治理、排放監(jiān)測(cè)等滿(mǎn)足環(huán)境質(zhì)量、排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制以及其他環(huán)境管理要求；要求企業(yè)領(lǐng)取許可證后要按照許可證載明事項(xiàng)規(guī)范自身環(huán)境行為，如實(shí)向社會(huì)公開(kāi)相關(guān)信息。政府環(huán)境管理部門(mén)以事后監(jiān)管為主，監(jiān)督企業(yè)嚴(yán)格遵守許可證規(guī)定從事生產(chǎn)活動(dòng)和排污，嚴(yán)厲處罰企業(yè)的環(huán)境違法違規(guī)及造假行為。
先易后難、分步實(shí)施。根據(jù)《大氣十條》和《水十條》要求，當(dāng)前國(guó)控、省控、市控重點(diǎn)污染源具備監(jiān)測(cè)監(jiān)管基礎(chǔ)，在線(xiàn)監(jiān)測(cè)設(shè)備與相關(guān)管理措施比較完善，可首先發(fā)放排污許可證。對(duì)于尚不具備精細(xì)化管理能力的污染源，應(yīng)要求加快提升監(jiān)測(cè)技術(shù)能力與管理水平，待符合排污許可管理要求后開(kāi)展管理。對(duì)排污量少、污染危害小的污染源免予發(fā)放排污許可證，降低行政成本。對(duì)未批先建、批驗(yàn)不符合的違規(guī)企業(yè)，以盡量納入排污許可證管理范疇為總體原則，逐步規(guī)范其排污行為。
2.2 改革目標(biāo)經(jīng)過(guò)5至10年，將排污許可制度建設(shè)成為固定點(diǎn)源環(huán)境管理的基礎(chǔ)性和核心性制度。融合現(xiàn)有制度，建立系統(tǒng)的點(diǎn)源環(huán)境管理機(jī)制，實(shí)行排污企業(yè)“一證式”管理，提高政府環(huán)境管理效能，把排污許可構(gòu)建成為環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)制度，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)。
在制定階段性目標(biāo)時(shí)，建議首先開(kāi)展法律法規(guī)制定作為制度建立的基礎(chǔ)，近期出臺(tái)排污許可條例和排污許可證管理辦法，明確制度的適用對(duì)象、實(shí)施主體、實(shí)施程序、技術(shù)方法、執(zhí)行規(guī)范、證后監(jiān)管及問(wèn)責(zé)機(jī)制等，明確排污許可制度的法律地位，理順排污許可證制度管理體制。同時(shí)可選擇統(tǒng)計(jì)、監(jiān)管基礎(chǔ)較好的重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)行業(yè)作為試點(diǎn)首先開(kāi)展排污許可證發(fā)放，開(kāi)展點(diǎn)源綜合管理平臺(tái)框架建設(shè)；遠(yuǎn)期則以完善排污許可技術(shù)規(guī)范體系、加強(qiáng)管理能力建設(shè)為主，初步形成點(diǎn)源綜合管理系統(tǒng)。
在分階段實(shí)施排污許可制度的過(guò)程中，建議首次核發(fā)的有效期限相對(duì)較短，允許政府在實(shí)施過(guò)程中擁有糾錯(cuò)權(quán)與終止權(quán)，通過(guò)開(kāi)放性的管理體系改變排污許可證管理的現(xiàn)狀。充分尊重已經(jīng)發(fā)放的排污許可證的法律效力，在有效期限屆滿(mǎn)后再行更換，保持排污許可證發(fā)放的嚴(yán)肅性，避免朝令夕改的局面。對(duì)于未批先建、批驗(yàn)不符合的違規(guī)企業(yè)，根據(jù)管理水平，提出整改要求后，分階段納入排污許可管理體系。
2.3 改革框架排污許可制度設(shè)計(jì)包括兩方面內(nèi)容：一是排污許可制度在整個(gè)點(diǎn)源環(huán)境監(jiān)管體系中的定位，以及與其他管理制度的耦合；二是排污許可制度本身的框架結(jié)構(gòu)，包括法律基礎(chǔ)、技術(shù)方法和基本程序。排污許可制度框架設(shè)計(jì)見(jiàn)圖1。
排污許可制度應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)協(xié)調(diào)與整合各項(xiàng)環(huán)境管理制度，作為點(diǎn)源環(huán)境管理體系的重要載體與主線(xiàn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)排污企業(yè)綜合、系統(tǒng)、全面、長(zhǎng)效的統(tǒng)一管理。首先，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目發(fā)放排污許可證的先決條件，環(huán)評(píng)批復(fù)是核發(fā)排污許可證的重要判斷依據(jù)與時(shí)間節(jié)點(diǎn)；排污申報(bào)可以直接合并納入排污許可證的申請(qǐng)準(zhǔn)備階段；排放標(biāo)準(zhǔn)是排污許可與環(huán)境質(zhì)量改善之間的倒逼手段，排放限值是排污許可的重要內(nèi)容；總量控制制度應(yīng)當(dāng)成為排污許可制度落實(shí)許可排放量與實(shí)際排放量的重要抓手，總量指標(biāo)是許可的核心內(nèi)容與許可條件的具體體現(xiàn)，但必須以排放標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)為前提；排污權(quán)有償使用是配套排污許可證的經(jīng)濟(jì)手段，排污權(quán)交易則賦予許可排放量以靈活性；排污收費(fèi)制度結(jié)合環(huán)境監(jiān)測(cè)，可以作為排污許可證的證后監(jiān)管重要措施。
圖1 排污許可制度框架設(shè)計(jì)圖
排污許可制度自身框架結(jié)構(gòu)以排污許可“證”的管理為核心，包括適用范圍、法律基礎(chǔ)、許可內(nèi)容、技術(shù)方法和基本程序等，其中許可內(nèi)容是許可證最主要的內(nèi)容。
許可范圍。原則上所有排放污染物的固定點(diǎn)源都應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)核發(fā)排污許可證�？紤]我國(guó)現(xiàn)實(shí)環(huán)境管理水平，可以分批、分類(lèi)型、分階段開(kāi)展。分階段進(jìn)程可參考《大氣十條》和《水十條》�？紤]到排污許可證企業(yè)污染削減與區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系，建議應(yīng)首先進(jìn)行區(qū)域和流域排污負(fù)荷評(píng)估，至少把占固定點(diǎn)源主要大氣和水污染物排放量85%以上的污染源納入排污許可證發(fā)放范圍�？紤]到城鎮(zhèn)污水和垃圾等公共環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量的影響，城鎮(zhèn)污水處理廠(chǎng)、城鎮(zhèn)垃圾處理廠(chǎng)、城市危險(xiǎn)廢物處置設(shè)施、工業(yè)園區(qū)廢水集中處理廠(chǎng)等也納入排污許可證發(fā)放范圍。
建議近期根據(jù)《大氣十條》和《水十條》要求，對(duì)電力、鋼鐵、造紙、紡織等排放量大的行業(yè)污染源開(kāi)展排污許可證發(fā)放工作；對(duì)京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域以及重點(diǎn)湖泊、重點(diǎn)水庫(kù)、近岸海域匯水區(qū)域等水域污染源開(kāi)展排污許可證發(fā)放工作。
法律基礎(chǔ)。在行政許可法、環(huán)境保護(hù)法以及水、氣各項(xiàng)要素保護(hù)法律中，已經(jīng)確定了排污許可制度的法律依據(jù)和適用范圍，明確了排污許可證的管理與監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化了違法排污行為的法律責(zé)任。通過(guò)頂層法律體系設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)加快出臺(tái)排污許可管理?xiàng)l例和辦法，進(jìn)一步明確排污許可證的適用對(duì)象、實(shí)施主體、實(shí)施程序、執(zhí)行規(guī)范、證后監(jiān)管及法律責(zé)任；遠(yuǎn)期應(yīng)當(dāng)推動(dòng)《排放許可法》立法，樹(shù)立排污許可制度的權(quán)威性。
基本程序。核發(fā)排污許可證的基本程序，主要包括企業(yè)提交申請(qǐng)材料、管理部門(mén)審核申請(qǐng)條件、確定許可內(nèi)容、核發(fā)許可證及許可證的變更管理等環(huán)節(jié)。程序中的重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注管理程序規(guī)范化、流程化和信息溝通渠道的暢通與無(wú)誤，同時(shí)明確相關(guān)各方責(zé)任。
技術(shù)方法。排污許可制度的關(guān)鍵技術(shù)方法也具有兩層含義。一是許可證管理技術(shù)，包括許可排放量的分配，對(duì)實(shí)際排放量進(jìn)行監(jiān)測(cè)與監(jiān)管，落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，明確企業(yè)自行監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)、申報(bào)、公開(kāi)污染排放行為等。二是行業(yè)治污管理技術(shù)，包括各工業(yè)行業(yè)的許可排放限值核定、清潔生產(chǎn)規(guī)范、末端治理設(shè)施管理等。應(yīng)加快相關(guān)研究在實(shí)際操作層面的落實(shí)，抓緊制定排污許可證管理關(guān)鍵技術(shù)指南，為排污許可制度具體落實(shí)提供技術(shù)指導(dǎo)。
2.4 許可內(nèi)容排污許可證許可內(nèi)容是經(jīng)核發(fā)許可證部門(mén)與企業(yè)達(dá)成的排放許可的契約文書(shū)。排污許可證應(yīng)當(dāng)分正本、副本、電子證照，正本內(nèi)容與現(xiàn)行排污許可證內(nèi)容基本一致，而副本內(nèi)容更全面地體現(xiàn)行業(yè)排放的特點(diǎn)。電子證照除保存正本、副本的電子信息外，還應(yīng)當(dāng)包括一些日常監(jiān)管記錄。原則上，排污許可證應(yīng)載明和規(guī)定項(xiàng)目建設(shè)期間、試運(yùn)行期間以及正式投產(chǎn)運(yùn)行后的全部環(huán)境管理要求，內(nèi)容主要包括以下7個(gè)方面。
許可證和企業(yè)基本信息。排污許可證以企業(yè)為單元進(jìn)行申報(bào)、發(fā)放和管理。許可證中需要載明該許可證編號(hào)；持證的排污單位名稱(chēng)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所地址、企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照注冊(cè)號(hào)；排污單位的法定代表人（主要負(fù)責(zé)人）、法人代碼等法人相關(guān)信息；發(fā)證機(jī)關(guān)、發(fā)證日期及有效時(shí)間等。
生產(chǎn)工藝和排污裝置。對(duì)企業(yè)的主要生產(chǎn)工藝和總體生產(chǎn)流程進(jìn)行簡(jiǎn)要描述。對(duì)企業(yè)中產(chǎn)生和排放水污染物、大氣污染物、固體廢棄物和噪聲的所有裝置，逐一描述其型號(hào)、規(guī)模、產(chǎn)生和排放污染物的種類(lèi)、所用的治污設(shè)施等。對(duì)于新、擴(kuò)、改建項(xiàng)目，還要描述建設(shè)期的主要生產(chǎn)設(shè)備和排污裝置。
對(duì)生產(chǎn)、排污行為的許可和要求。排污許可的內(nèi)容包括允許企業(yè)排放的污染物種類(lèi)、濃度、數(shù)量、時(shí)限和去向。針對(duì)企業(yè)的每一個(gè)排污設(shè)備或排放口，給出不同污染物的排放濃度許可限值和去向，并載明許可的依據(jù)；針對(duì)企業(yè)整體，給出主要污染物排放總量的許可限值和排放時(shí)限要求，并載明許可的依據(jù)；對(duì)于企業(yè)的固體廢棄物處理處置、無(wú)組織排放管理、噪聲管理，載明總體管理要求；對(duì)于法律法規(guī)中明確提出的，適用該企業(yè)的原燃料品質(zhì)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸及使用要求，以及污染防治設(shè)施運(yùn)行及管理要求，也要在排污許可證中進(jìn)行載明。對(duì)于新、擴(kuò)、改建項(xiàng)目，需要在排污許可證中也載明對(duì)建設(shè)期和試運(yùn)行期的排污許可要求。
自行監(jiān)測(cè)要求。排污許可證中要載明對(duì)企業(yè)自行開(kāi)展污染物排放人工監(jiān)測(cè)和在線(xiàn)監(jiān)測(cè)的具體要求。包括監(jiān)測(cè)點(diǎn)位、監(jiān)測(cè)的污染物、監(jiān)測(cè)頻率、監(jiān)測(cè)方法及其他要求；在線(xiàn)監(jiān)測(cè)設(shè)備的數(shù)據(jù)收集、設(shè)備維護(hù)等要求；對(duì)于與污染物排放控制相關(guān)的原燃料品質(zhì)、主體設(shè)備及治污設(shè)施運(yùn)行情況等信息的監(jiān)測(cè)和數(shù)據(jù)收集要求；以及上述數(shù)據(jù)的收集、整理、保存要求。
排污情況的報(bào)告要求。排污許可證中要載明對(duì)企業(yè)向監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行排污情況報(bào)告的具體要求。包括日常報(bào)告及階段性（季度、年度等）許可證執(zhí)行情況報(bào)告的頻率、方式和報(bào)告內(nèi)容；異常情況（故障、治污設(shè)施停運(yùn)或不正常運(yùn)轉(zhuǎn)、突發(fā)事件等）報(bào)告的方式和報(bào)告內(nèi)容。
應(yīng)急預(yù)案要求。在排污許可證中載明對(duì)應(yīng)于不同程度的重污染預(yù)警以及突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，該企業(yè)生產(chǎn)和排污行為的應(yīng)急處理要求以及對(duì)應(yīng)的污染物排放濃度許可限值。
法律責(zé)任。在排污許可證中載明對(duì)應(yīng)于不同程度、不同原因的超證排污和違證排污，持證的排污單位及其法定代表人（主要負(fù)責(zé)人）的法律責(zé)任；以及對(duì)于未按照排污許可證載明的自行監(jiān)測(cè)要求和報(bào)告要求進(jìn)行監(jiān)測(cè)和報(bào)告的，或篡改、偽造數(shù)據(jù)的責(zé)任人的法律責(zé)任。
2.5 保障機(jī)制排污許可的實(shí)施重點(diǎn)在于制度落實(shí)的有效保障，包括屬地管理體系的構(gòu)建、數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)管理與平臺(tái)的技術(shù)支持、環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管、落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任等。
明確各級(jí)環(huán)保部門(mén)管理權(quán)責(zé)，實(shí)施許可證屬地化管理。國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)明確排污許可證核發(fā)的基本要求與規(guī)則，制定管理辦法，編制技術(shù)指南，對(duì)全國(guó)排污許可證管理工作開(kāi)展指導(dǎo)監(jiān)督。省級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)排污許可證工作實(shí)行統(tǒng)一管理，制定和實(shí)施本省市區(qū)排污許可證實(shí)施計(jì)劃，并確定本行政區(qū)域內(nèi)的分級(jí)管理權(quán)限，監(jiān)督和評(píng)估排污許可證實(shí)施效果�？h級(jí)以上地方環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)排污許可證的核發(fā)和監(jiān)督管理。
建設(shè)數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)管理與平臺(tái)，統(tǒng)計(jì)排污許可證數(shù)據(jù)。點(diǎn)源管理的信息繁雜、頭緒眾多，排污許可制度應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善的數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)管理，構(gòu)建一體化的業(yè)務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)點(diǎn)源管理向精細(xì)化方向發(fā)展。平臺(tái)與數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)當(dāng)記載企業(yè)的環(huán)境行為、監(jiān)管企業(yè)的污染排放、核算企業(yè)的排放數(shù)據(jù)，并實(shí)施面向不同受眾的信息公開(kāi)。以國(guó)家、區(qū)域、點(diǎn)源多層次、多方面的排污數(shù)據(jù)為對(duì)象，開(kāi)展對(duì)比分析、挖掘管理、集成決策，全面服務(wù)于環(huán)境管理工作；以全國(guó)排污許可證發(fā)放情況匯總分析、宏觀管理、互聯(lián)互通、向下鏈接，實(shí)現(xiàn)核發(fā)管理情況的信息匯總分析與公開(kāi)。
創(chuàng)新許可證實(shí)施監(jiān)管模式，推行第三方監(jiān)督監(jiān)測(cè)。明確落實(shí)企業(yè)如實(shí)申報(bào)排污許可和依法按照許可證排放是企業(yè)自己的業(yè)務(wù)和責(zé)任。政府部門(mén)在實(shí)施排污許可制度過(guò)程中主要履行監(jiān)督與管理職責(zé)，環(huán)保部門(mén)的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)只是核證企業(yè)排放的公開(kāi)數(shù)據(jù)而不是獲得企業(yè)排放數(shù)據(jù)，不承擔(dān)數(shù)據(jù)偏差帶來(lái)的系列問(wèn)題。在日常生產(chǎn)過(guò)程中，企業(yè)需要自主對(duì)排污指標(biāo)進(jìn)行核定、對(duì)實(shí)際排放情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)、編寫(xiě)年度排污狀況報(bào)告書(shū)等，這些技術(shù)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)由專(zhuān)業(yè)的第三方技術(shù)人員承擔(dān)，由企業(yè)采購(gòu)第三方服務(wù)。同時(shí)第三方技術(shù)人員還可以開(kāi)展基于容量、質(zhì)量的排污許可創(chuàng)新研究，包括總量預(yù)算、刷卡排污、環(huán)境承載力評(píng)估等精細(xì)化管理措施。
落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，嚴(yán)厲處罰企業(yè)違證排放。強(qiáng)化企業(yè)自主申報(bào)、自行舉證、自行申請(qǐng)、主動(dòng)公告是排污許可制度創(chuàng)新的方向，能夠帶動(dòng)環(huán)境治理體系的創(chuàng)新。在這種模式下，企業(yè)通過(guò)許可證管理流程實(shí)現(xiàn)排污情況的監(jiān)測(cè)、申報(bào)、公開(kāi)、舉證等，可以突破目前主體責(zé)任不落實(shí)的制度瓶頸。政府或環(huán)保部門(mén)是規(guī)則程序的制定者、中立的仲裁者，不應(yīng)將主要精力用于確認(rèn)企業(yè)排放量和許可量上。環(huán)保部門(mén)認(rèn)可企業(yè)材料真實(shí)性、守法承諾，開(kāi)放公眾舉報(bào)信息渠道，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在違法行為，則應(yīng)當(dāng)對(duì)其處以最嚴(yán)厲的懲罰，提高企業(yè)的違法成本，形成排污許可證的威懾效用。
3、提升排污許可證制度的基礎(chǔ)性作用
將排污許可管理制度作為我國(guó)點(diǎn)源排放環(huán)境管理體系的基礎(chǔ)和核心制度，需要在現(xiàn)有的多種污染控制制度和政策基礎(chǔ)上進(jìn)行梳理，打破現(xiàn)有管理制度相對(duì)各自獨(dú)立、缺乏系統(tǒng)統(tǒng)籌的局面，彌補(bǔ)制度銜接機(jī)制的缺失，提高政府環(huán)境治理能力，降低環(huán)境管理成本，發(fā)揮制度組合的整體效能。
3.1 排污許可要有利于環(huán)境質(zhì)量改善環(huán)保部門(mén)發(fā)放排污許可證時(shí)，應(yīng)審查企業(yè)申報(bào)材料是否與生態(tài)環(huán)境功能區(qū)相一致。自然生態(tài)保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能保育區(qū)等高功能區(qū)域應(yīng)完全禁止發(fā)放任何生產(chǎn)型排污許可證。排污許可證中的水、大氣和土壤污染防治等要求必須與水（環(huán)境）功能區(qū)、大氣環(huán)境功能區(qū)、土壤環(huán)境功能區(qū)等要素功能區(qū)劃相銜接，不能相互沖突。對(duì)于符合生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃要求的項(xiàng)目，可以不再把國(guó)土、規(guī)劃、林業(yè)和農(nóng)業(yè)等部門(mén)對(duì)項(xiàng)目選址的意見(jiàn)不作為環(huán)評(píng)和許可證受理的前置條件，提高政府環(huán)境管理和審批效能。
通過(guò)區(qū)域規(guī)劃規(guī)劃影響評(píng)價(jià)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，評(píng)估新、擴(kuò)、改建項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)睾蛥^(qū)域環(huán)境質(zhì)量的影響，把環(huán)境影響評(píng)價(jià)要求的污染排放方式和排放量控制要求寫(xiě)入排污許可證，載明建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)行期的環(huán)境保護(hù)措施，確保建設(shè)項(xiàng)目所處區(qū)域、流域的環(huán)境質(zhì)量不下降。
環(huán)境質(zhì)量不能達(dá)到生態(tài)環(huán)境功能及要素環(huán)境功能要求的區(qū)域和流域，在排污許可證中應(yīng)明確所有固定點(diǎn)源均有不斷改善自身環(huán)境行為、減少污染排放的義務(wù)，直至區(qū)域和流域環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)為止。根據(jù)區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)程度不同，設(shè)立差異化的排污許可證許可和實(shí)施要求。
3.2 排污許可與項(xiàng)目環(huán)評(píng)“同步”對(duì)接
總體上，以分類(lèi)管理為基本原則，建立負(fù)面清單制度，取消或弱化環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批環(huán)節(jié)，代之以環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告文件（包括報(bào)告書(shū)、報(bào)告表、備案表等）、“三同時(shí)”相關(guān)要求文件和企業(yè)自承諾文件。
3.3 排污許可頂替“三同時(shí)”驗(yàn)收建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”要求直接納入排污許可證內(nèi)容，“三同時(shí)”的主體由環(huán)保部門(mén)轉(zhuǎn)為排污單位，以排污許可證執(zhí)行報(bào)告代替“三同時(shí)”驗(yàn)收。發(fā)放排污許可證后，按照項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，排污單位需提交開(kāi)工建設(shè)報(bào)告、（試）生產(chǎn)投運(yùn)報(bào)告、“三同時(shí)”執(zhí)行報(bào)告。執(zhí)行報(bào)告由排污單位自行或委托中介機(jī)構(gòu)編寫(xiě)，審批項(xiàng)目由環(huán)保監(jiān)測(cè)站監(jiān)測(cè)，其它項(xiàng)目可委托有資質(zhì)社會(huì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)，報(bào)告的其實(shí)性由排污單位和中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。環(huán)保部門(mén)審查報(bào)告的格式是否完整，是否包括達(dá)標(biāo)、總量、風(fēng)險(xiǎn)和變更等內(nèi)容。為確保報(bào)告的真實(shí)性，市場(chǎng)監(jiān)管、環(huán)保等部門(mén)加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)等中介機(jī)構(gòu)管理，對(duì)排污單位實(shí)施分類(lèi)現(xiàn)場(chǎng)抽查，報(bào)告的內(nèi)容通過(guò)網(wǎng)站公開(kāi)，接受公眾監(jiān)督。
3.4 排污許可執(zhí)行排放達(dá)標(biāo)“底線(xiàn)”
排放標(biāo)準(zhǔn)是企業(yè)進(jìn)行污染物排放控制的基本要求。政府對(duì)企業(yè)排污行為的許可，應(yīng)當(dāng)把排放標(biāo)準(zhǔn)的要求作為不能逾越的底線(xiàn)。在歐美的管理實(shí)踐中，基于“最佳實(shí)用技術(shù)（BAT）”或“最佳實(shí)用控制技術(shù)（BACT）”提出的排放限值與我國(guó)的排放標(biāo)準(zhǔn)具有相似的法律地位，發(fā)揮類(lèi)似的作用。在其排污許可管理制度中，明確提出了基于“最佳實(shí)用技術(shù)（BAT）”或“最佳實(shí)用控制技術(shù)（BACT）”的排放限值是對(duì)每一個(gè)污染源進(jìn)行排污許可的基本和最低要求。如果一個(gè)地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量不能達(dá)標(biāo)，那么該地區(qū)在發(fā)放排污許可時(shí)，應(yīng)當(dāng)針對(duì)影響環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的污染物，提出比排放標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格的排放量控制要求。
3.5 排污許可載明排放總量控制要求作為落實(shí)企事業(yè)單位排放總量控制和改善區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量的載體，排污許可證應(yīng)對(duì)污染點(diǎn)源的主要污染物排放總量進(jìn)行許可。對(duì)于環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)達(dá)標(biāo)的區(qū)域流域，污染源許可證中載明的主要污染物排放總量根據(jù)達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)要求直接換算得出。對(duì)于環(huán)境質(zhì)量沒(méi)有達(dá)標(biāo)的區(qū)域流域，污染源許可證中載明的污染物許可排放量應(yīng)根據(jù)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善需求、區(qū)域污染物總量控制目標(biāo)要求等綜合確定。區(qū)域全部企業(yè)的污染物許可排放量應(yīng)與區(qū)域污染物總量控制目標(biāo)進(jìn)行銜接。
開(kāi)展了排污權(quán)有償使用和排污交易試點(diǎn)的地區(qū)，排污單位的排污權(quán)和總量排放配額指標(biāo)應(yīng)在排污許可證中予以確認(rèn)，并與排污單位的污染物許可排放量一致。企業(yè)排污權(quán)的期限、交易情況、減排義務(wù)等相關(guān)內(nèi)容應(yīng)根據(jù)情況變化及時(shí)登載在排污許可證中。
3.6 建立許可和實(shí)際排放“兩套”數(shù)據(jù)排污許可證確定的污染物排放量與排污單位實(shí)際排放量是兩個(gè)完全不同的排放量。企業(yè)或排污單位只有在許可證規(guī)定的上限下排放污染才是合法的。排污收費(fèi)和環(huán)境統(tǒng)計(jì)制度均應(yīng)以排污許可證年度實(shí)際排污量作為依據(jù)，所需信息應(yīng)從排污許可證的許可信息、登載信息及環(huán)境保護(hù)日常報(bào)表中獲取，形成的排污收費(fèi)信息和環(huán)境統(tǒng)計(jì)信息應(yīng)登載入排污許可證。在排污收費(fèi)制度改革成為環(huán)境保護(hù)稅制度之后，相關(guān)內(nèi)容應(yīng)在排污許可證中予以更新。
與國(guó)家生態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)相銜接，充分鼓勵(lì)將污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)作為排放行為核定依據(jù)；對(duì)難以采用在線(xiàn)監(jiān)控管理的污染源、污染物及無(wú)組織排放的污染物，應(yīng)形成統(tǒng)一的排放量核算方法，并根據(jù)技術(shù)水平的不斷提高定期予以修訂。通過(guò)企業(yè)日常監(jiān)測(cè)、環(huán)保部門(mén)“雙隨機(jī)”抽查執(zhí)法監(jiān)管、企業(yè)環(huán)境信息聯(lián)網(wǎng)與公開(kāi)，對(duì)企業(yè)的建設(shè)、生產(chǎn)和排污過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和管理。監(jiān)管的主要內(nèi)容是排污企業(yè)是否按照排污許可證的要求進(jìn)行排污行為的控制和管理。監(jiān)管主體應(yīng)與許可證發(fā)放主體一致，環(huán)保部可通過(guò)區(qū)域環(huán)保督查中心保留對(duì)企業(yè)進(jìn)行隨機(jī)監(jiān)管的權(quán)力。
3.7 實(shí)行排污許可證的公開(kāi)透明管理實(shí)行排污許可證全過(guò)程信息公開(kāi)和公眾參與。在排污許可證申請(qǐng)和核發(fā)的過(guò)程中，要為公眾參與建議留足時(shí)間，保證公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。要通過(guò)公告、報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等手段，對(duì)排污許可證中的許可內(nèi)容信息公開(kāi)，供公眾查閱。新建大型企業(yè)對(duì)，試行公眾聽(tīng)證才能發(fā)放排污許可證。在排污許可證的監(jiān)督管理環(huán)節(jié)，各地建立排污許可證信息查詢(xún)系統(tǒng)，全面公開(kāi)排污許可主要內(nèi)容以及對(duì)企業(yè)排污執(zhí)法監(jiān)督的信息，鼓勵(lì)公眾參與企業(yè)排污許可證的實(shí)施監(jiān)督。
4、結(jié)論和建議
排污許可制度是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)行并證明行之有效的點(diǎn)源管理制度。排污許可證制度的改革與創(chuàng)新是一項(xiàng)生態(tài)文明制度的重要?jiǎng)?chuàng)新，是環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)性制度。排污許可證改革要堅(jiān)持質(zhì)量約束、削減污染，制度融合、協(xié)調(diào)統(tǒng)一，一企一證、綜合管理，事權(quán)清晰、屬地管理，企業(yè)主責(zé)、強(qiáng)化監(jiān)管等原則，在環(huán)境質(zhì)量管理轉(zhuǎn)型的大背景下，建議通過(guò)排污許可制度改革與創(chuàng)新，明確排污許可證實(shí)施范圍和對(duì)象、申報(bào)和發(fā)放程序，嚴(yán)格排污許可證的企業(yè)、政府和社會(huì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”、排污總量控制、排污權(quán)有償使用、達(dá)標(biāo)排放監(jiān)督、信息公開(kāi)等制度真正融合，讓排污許可證成為企業(yè)環(huán)境守法、政府環(huán)境執(zhí)法、社會(huì)監(jiān)督護(hù)法的根本依據(jù)。
參考文獻(xiàn)[1]葉維麗,吳悅穎,王東,等. 美國(guó)NPDES許可證編寫(xiě)者指南[M]. 中國(guó)環(huán)境出版社,2014[2]葉維麗,吳悅穎,劉晨峰. 落實(shí)排污單位主體責(zé)任，全面推進(jìn)排污許可制度改革——對(duì)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的解讀[J]. 環(huán)境保護(hù)科學(xué). 2015，41(3):23-46[3]盧瑛瑩,馮曉飛,陳佳,黃冠中. 基于“一證式”管理的排污許可證制度創(chuàng)新[J]. 環(huán)境污染與防治. 2014,36(11):89-91[4]宋國(guó)君,韓冬梅,王軍霞. 中國(guó)水排污許可證制度的定位及改革建議[J]. 環(huán)境科學(xué)研究. 2012,25(9):1071-1076[5]盧瑛瑩,王高亭,馮曉飛. 浙江省排污許可證制度實(shí)踐與思考[J]. 環(huán)境保護(hù). 2014,42(14):30-32
環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧12月4日在京表示，環(huán)保部正在開(kāi)展排污許可制度改革的頂層設(shè)計(jì)，研究出臺(tái)污染物排放許可制的實(shí)施方案，初步考慮用5年或更長(zhǎng)一點(diǎn)的時(shí)間，將排污許可制度建設(shè)成為固定點(diǎn)源環(huán)境管理的核心制度。
環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧。攝影/章軻
污許可制度國(guó)際研討會(huì)現(xiàn)場(chǎng)。攝影/章軻
環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧。攝影/章軻
環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧12月4日在京表示，環(huán)保部正在開(kāi)展排污許可制度改革的頂層設(shè)計(jì)，研究出臺(tái)污染物排放許可制的實(shí)施方案，初步考慮用5年或更長(zhǎng)一點(diǎn)的時(shí)間，將排污許可制度建設(shè)成為固定點(diǎn)源環(huán)境管理的核心制度。
陳吉寧表示，將進(jìn)一步改革、整合、銜接現(xiàn)行的環(huán)境管理制度，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，實(shí)行排污許可“一證式”管理，形成系統(tǒng)完整、權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)管有效的污染源管理新格局，從而提升管理治理能力和管理水平，促進(jìn)管理質(zhì)量的改善。
在出席當(dāng)日召開(kāi)的“排污許可制度國(guó)際研討會(huì)”時(shí)，陳吉寧說(shuō)，排污許可證制度是國(guó)際通行的一項(xiàng)環(huán)境管理制度，是監(jiān)管固定污染源排放的有效手段，在我國(guó)已有20多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。截至目前，環(huán)保部門(mén)已累計(jì)向20多萬(wàn)家企業(yè)頒發(fā)了排污許可證。
上世紀(jì)70年代以來(lái)，美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)、加拿大、日本、澳大利亞等國(guó)家先后建立了制度化、程度化、規(guī)范化的排污許可制度，并且把這個(gè)制度納入國(guó)家法律體系，如歐盟要求各成員國(guó)出臺(tái)排污許可制度體系。
陳吉寧說(shuō)，從這些國(guó)家的實(shí)踐中可以看到，排污許可有其許多突出的特點(diǎn)，如法律定位和執(zhí)法依據(jù)明確，管理框架和制度體系完備，管理機(jī)構(gòu)和權(quán)限規(guī)定清晰，公眾參與和信息渠道暢通，監(jiān)督管理和違法懲治嚴(yán)厲等，“簡(jiǎn)單地說(shuō)，排污許可是企業(yè)環(huán)境守法的依據(jù)，是政府環(huán)境執(zhí)法的工具，也是社會(huì)監(jiān)督護(hù)法的平臺(tái)。”
“但發(fā)放的這些許可證，與粗放式管理有相似的地方，存在很多制度的缺陷和技術(shù)的難點(diǎn)，還沒(méi)有切實(shí)發(fā)揮對(duì)固定污染源控制的核心作用。”陳吉寧分析說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行的排污許可在實(shí)踐中暴露出許多問(wèn)題。
他說(shuō)，首先是現(xiàn)行各項(xiàng)環(huán)境管理制度之間銜接不夠，制度的實(shí)施不協(xié)調(diào)，沒(méi)有樹(shù)立排污許可在綜合排放體系管理中的核心地位;缺乏有效的頂層設(shè)計(jì)和具體的實(shí)施辦法。盡管《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》和明年1月1日開(kāi)始實(shí)施的《大氣污染防治法》都對(duì)許可證作出明確規(guī)定，但這些規(guī)定現(xiàn)在看來(lái)基本上是原則要求，不具備可操作性，尤其缺少對(duì)拒不領(lǐng)證、逾期拒不改正行為的制約措施，導(dǎo)致環(huán)保部門(mén)對(duì)這些環(huán)境違法行為難以實(shí)施監(jiān)管和處罰。
陳吉寧說(shuō)，排污許可的技術(shù)體系也不健全，實(shí)際排放量的確定方法在全國(guó)范圍內(nèi)還沒(méi)有統(tǒng)一，一些企業(yè)還存在多套排放量的統(tǒng)計(jì)體系，這也帶來(lái)的混淆和數(shù)據(jù)的權(quán)威性。此外，發(fā)證范圍和種類(lèi)也五花八門(mén)，有很多固定源本來(lái)應(yīng)該納入排污許可的沒(méi)有納入進(jìn)來(lái)。另外還涉及到一些特殊污染物，如重金屬和其它有毒有害物質(zhì)，排污許可的覆蓋面不夠。
陳吉寧介紹，排污許可證也沒(méi)有與排放標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域的環(huán)境功能和質(zhì)量很好地銜接起來(lái)，對(duì)改善環(huán)境質(zhì)量的作用有限。同時(shí)，基層環(huán)保部門(mén)的力量也不足，特別是技術(shù)的支撐力量不夠，許可證發(fā)放后難以做到有效的監(jiān)管。
陳吉寧透露，在頂層設(shè)計(jì)中，環(huán)保部門(mén)將堅(jiān)持質(zhì)量約束、減排導(dǎo)向，以環(huán)境質(zhì)量不退化為底線(xiàn)，將污染減排作為環(huán)境質(zhì)量改善的重要手段，通過(guò)排污許可，規(guī)范污染源的環(huán)境行為，實(shí)施多污染物協(xié)同控制，切實(shí)解決好污染源的穩(wěn)定達(dá)標(biāo)問(wèn)題。
同時(shí)，以排污許可制度為核心，整合環(huán)境影響評(píng)價(jià)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、排污交易、排污收費(fèi)等環(huán)境管理制度，建立統(tǒng)一的環(huán)境管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)排污企業(yè)在建設(shè)、生產(chǎn)、關(guān)閉等生命周期不同階段的全過(guò)程管理;實(shí)行一企一證綜合管理，統(tǒng)籌考慮水污染物、大氣污染物、固體污染物等要素，實(shí)行“一證式”管理，簡(jiǎn)化審批程序和審批流程，實(shí)現(xiàn)一個(gè)窗口對(duì)外，“一站式”服務(wù)，提高政府環(huán)境管理的效率;明晰各方責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)管，包括落實(shí)企業(yè)的誠(chéng)信責(zé)任和守法主體責(zé)任，推動(dòng)企業(yè)從被動(dòng)治理轉(zhuǎn)向主動(dòng)防范。
中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確要求，“完善污染物排放許可制。盡快在全國(guó)范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，依法核發(fā)排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無(wú)證排污或不按許可證規(guī)定排污。”
《大氣污染防治法》第十九條也提出，“排放工業(yè)廢氣或者本法第七十八條規(guī)定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位、集中供熱設(shè)施的燃煤熱源生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)單位以及其他依法實(shí)行排污許可管理的單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者從環(huán)保部了解到，目前，環(huán)保部正在積極推進(jìn)《排污許可管理?xiàng)l例》、《排污許可證管理辦法》等相關(guān)文件的研究制定，并已在浙江省開(kāi)展國(guó)家層面排污許可管理制度改革試點(diǎn)，通過(guò)銜接整合環(huán)評(píng)審批、總量控制、“三同時(shí)”驗(yàn)收、排污收費(fèi)、排污申報(bào)等相關(guān)制度，落實(shí)企業(yè)環(huán)境責(zé)任。(來(lái)源：一財(cái)網(wǎng))
