一些地方對于處理好發(fā)展與保護關系，在認識上有偏差，在實踐上不到位，環(huán)境保護責任不落實、難監(jiān)督。

 

文/陳吉寧（環(huán)境保護部部長）

來源：人民日報（2016年9月23日），原標題為“有序有力有效推進地方環(huán)保管理體制改革”。

 

改革開放30多年來，我國經濟社會發(fā)展取得巨大進步，但也付出了沉重的環(huán)境代價，環(huán)境污染已經成為民生之患、民心之痛，成為全面建成小康社會的突出短板。

究其原因，根本在于一些地方對于處理好發(fā)展與保護關系，在認識上有偏差，在實踐上不到位，環(huán)境保護責任不落實、難監(jiān)督。這就需要以改善環(huán)境質量為核心，從改革環(huán)境治理基礎制度入手，解決制約環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展的體制機制障礙，標本兼治加大綜合治理力度。

近日，中辦、國辦印發(fā)《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），這是黨中央、國務院在新時期新形勢下作出的一項重大決策，是對地方環(huán)境保護管理體制的一項根本性改革，充分體現了黨中央、國務院對生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護的高度重視，對于推動環(huán)境管理轉型、補齊生態(tài)環(huán)境短板，具有十分重要的意義。
 

 

實施垂直管理制度改革，是落實生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展要求的新舉措。黨的十八大將生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，把生態(tài)環(huán)境保護擺上更加重要的戰(zhàn)略位置。

 

黨的十八屆五中全會提出牢固樹立并切實貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，要求加快補齊生態(tài)環(huán)境短板，對生態(tài)文明建設作出一系列重大安排部署。

 

實施垂直管理制度改革，就是要切實解決現行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的突出問題，改變一些地方重發(fā)展輕環(huán)保、干預環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法，環(huán)保責任難以落實，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現象大量存在的狀況，推動落實環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責，落實生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展要求，構建人與自然和諧發(fā)展的現代化建設新格局。

 

實施垂直管理制度改革，是推進生態(tài)文明體制改革的新突破。黨的十八屆三中全會后，中共中央、國務院相繼出臺《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等生態(tài)文明體制“1+N”改革方案。

 

這些文件都將著眼點放在落實地方政府環(huán)境保護主體責任和強化排污者污染治理主體責任。垂直管理制度改革是生態(tài)文明體制改革的關鍵環(huán)節(jié)和具體實踐，與各項生態(tài)文明制度改革相輔相成、互相配合、整體聯(lián)動，將有力推動兩個責任的落實，增強改革的系統(tǒng)性、完整性、協(xié)同性，為生態(tài)文明體制改革和制度完善注入新的活力。

 

實施垂直管理制度改革，是實現生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現代化的新支撐。環(huán)保垂直管理制度改革，改體制、調機構、動人員，不只是機構隸屬關系的調整，也涉及監(jiān)測、監(jiān)察、執(zhí)法、許可、審批等環(huán)境治理基礎制度的重構。全面落實垂改要求，將有力推動地方環(huán)保管理體制創(chuàng)新、明晰職責、完善制度、配套政策，提高環(huán)境管理的整體效能，提升生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力的現代化水平。

 

生態(tài)環(huán)境關乎民生福祉、關乎民心向背。垂直管理制度改革的出發(fā)點和落腳點是落實條塊責任，推動環(huán)境質量改善。作為指導性文件，《意見》對垂直管理制度改革的指導思想、基本原則、主要任務、組織實施進行了全面部署，只有準確領會和精準把握《意見》要義，才能落實好《意見》。

 

要堅持問題導向。從制度層面上切實解決好“4個突出問題”，是《意見》編制實施的主線。通過落實并強化地方黨委和政府及其相關部門的環(huán)保責任，開展權威有效的環(huán)境監(jiān)察，加強責任追究等措施，切實解決“難以落實對地方政府及其相關部門的監(jiān)督責任”問題；通過省級上收并統(tǒng)一行使生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)察職能，市級統(tǒng)一管理環(huán)境執(zhí)法隊伍等措施，切實解決“難以解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預”問題；通過顯著增強省市兩級對環(huán)境問題統(tǒng)籌調控能力，探索設置跨流域跨地區(qū)環(huán)保機構等措施，切實解決“難以適應統(tǒng)籌解決跨區(qū)域跨流域環(huán)境問題的新要求”問題；通過統(tǒng)籌解決環(huán)保機構和人員身份編制、提高環(huán)保隊伍專業(yè)化水平等措施，切實解決“難以規(guī)范和加強地方環(huán)保機構隊伍建設”問題。

 

要堅持目標指向。垂直管理制度改革的目的是建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的地方環(huán)境保護管理體制。《意見》把妥善處理好條塊關系、縱橫關系，把充分調動條塊兩方面積極性作為基本方向，既不能因改革削弱、上交地方黨委和政府環(huán)保主體責任，也不能讓地方黨委和政府權責不等、沒有手段、無法履責。在塊上注重責任清單化，落實地方黨委和政府及其相關部門的環(huán)境保護責任，充分發(fā)揮其主觀能動性，并加強監(jiān)督檢查和責任追究；在條上規(guī)范和加強環(huán)保機構和隊伍建設，優(yōu)化省市縣的環(huán)保職能，強化環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理，提高整體效能；協(xié)調處理好環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理和屬地主體責任、相關部門分工負責的縱橫關系，建立健全高效協(xié)調的運行機制，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境保護大格局。

 

一分部署，九分落實。我們要按照黨中央、國務院決策部署，有重點、有步驟、有秩序地抓好《意見》落實和垂直管理制度改革推進工作。

 

要先行先試。垂直管理制度改革涉及面廣，各地情況差異也比較大，需要在試點的基礎上全面推開。各試點省份要堅持問題導向、目標指向，按照《意見》要求，細化、量化、實化各項政策措施，大膽創(chuàng)新，積累成功經驗，為全國全面改革提供示范樣本。試點完成后，總結經驗，出臺政策，成熟一個、備案一個、啟動一個，盡快在全國按照新制度高效運行。

 

要積極穩(wěn)妥。此次改革是地方環(huán)境保護管理體制機制的全面改革，不僅是地方環(huán)保系統(tǒng)內部的機構和人員調整，還要對地方黨委政府及相關部門的環(huán)境保護責任予以進一步明確。各地要把思想統(tǒng)一到黨中央、國務院的決策部署上來，正確對待利益格局調整，穩(wěn)妥解決改革過程中在人員安置、機構變動、責任落實等方面可能存在的不穩(wěn)定因素，先易后難，平穩(wěn)有序，以最小代價推動改革完成，不留“爛尾樓”，嚴禁“翻燒餅”。

 

要統(tǒng)籌銜接。垂直管理是“底盤性”制度改革，其他的環(huán)保制度要以此為基礎進行梳理，重點協(xié)調好與環(huán)保督察、排污許可制、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡建設、環(huán)境影響評價、總量控制等制度改革的銜接與配合，形成以垂直管理為核心的地方環(huán)境保護管理體制合力。同時，也要協(xié)調好與綜合行政執(zhí)法改革、行政審批制度改革、事業(yè)單位分類改革等國家其他相關制度改革的銜接。

 

人心齊，泰山移。有黨中央、國務院的堅強領導，有上下一心的共同努力，我們有信心有決心實施好《意見》，完成省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革任務，為堅持綠色發(fā)展、建設天藍地綠水凈的美麗中國提供堅強的體制保障。

 

延伸閱讀：

中辦國辦印發(fā)《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》

 

來源： 人民日報 （ 2016年9月23日 ）

 

新華社北京9月22日電 近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹落實。

 

《關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》全文如下。

 

為加快解決現行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的突出問題，現就省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作提出如下意見。

 

一、總體要求

 

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立新發(fā)展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，改革環(huán)境治理基礎制度，建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的地方環(huán)境保護管理體制，切實落實對地方政府及其相關部門的監(jiān)督責任，增強環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨立性、統(tǒng)一性、權威性和有效性，適應統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求，規(guī)范和加強地方環(huán)保機構隊伍建設，為建設天藍、地綠、水凈的美麗中國提供堅強體制保障。

 

（二）基本原則

 

——堅持問題導向。改革試點要有利于推動解決地方環(huán)境保護管理體制存在的突出問題，有利于環(huán)境保護責任目標任務的明確、分解及落實，有利于調動地方黨委和政府及其相關部門的積極性，有利于新老環(huán)境保護管理體制平穩(wěn)過渡。

 

——強化履職盡責。地方黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境負總責。建立健全職責明晰、分工合理的環(huán)境保護責任體系，加強監(jiān)督檢查，推動落實環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責。對失職失責的，嚴肅追究責任。

 

——確保順暢高效。改革完善體制機制，強化省級環(huán)保部門對市縣兩級環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察的管理，協(xié)調處理好環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理與屬地主體責任、相關部門分工負責的關系，提升生態(tài)環(huán)境治理能力。

 

——搞好統(tǒng)籌協(xié)調。做好頂層設計，要與生態(tài)文明體制改革各項任務相協(xié)調，與生態(tài)環(huán)境保護制度完善相聯(lián)動，與事業(yè)單位分類改革、行政審批制度改革、綜合行政執(zhí)法改革相銜接，提升改革綜合效能。

 

二、強化地方黨委和政府及其相關部門的環(huán)境保護責任

 

（三）落實地方黨委和政府對生態(tài)環(huán)境負總責的要求。試點省份要進一步強化地方各級黨委和政府環(huán)境保護主體責任、黨委和政府主要領導成員主要責任，完善領導干部目標責任考核制度，把生態(tài)環(huán)境質量狀況作為黨政領導班子考核評價的重要內容。建立和實行領導干部違法違規(guī)干預環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法活動、插手具體環(huán)境保護案件查處的責任追究制度，支持環(huán)保部門依法依規(guī)履職盡責。

 

（四）強化地方環(huán)保部門職責。省級環(huán)保部門對全�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，在全�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）范圍內統(tǒng)一規(guī)劃建設環(huán)境監(jiān)測網絡，對省級環(huán)境保護許可事項等進行執(zhí)法，對市縣兩級環(huán)境執(zhí)法機構給予指導，對跨市相關糾紛及重大案件進行調查處理。市級環(huán)保部門對全市區(qū)域范圍內環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，負責屬地環(huán)境執(zhí)法，強化綜合統(tǒng)籌協(xié)調�？h級環(huán)保部門強化現場環(huán)境執(zhí)法，現有環(huán)境保護許可等職能上交市級環(huán)保部門，在市級環(huán)保部門授權范圍內承擔部分環(huán)境保護許可具體工作。

 

（五）明確相關部門環(huán)境保護責任。試點省份要制定負有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責相關部門的環(huán)境保護責任清單，明確各相關部門在工業(yè)污染防治、農業(yè)污染防治、城鄉(xiāng)污水垃圾處理、國土資源開發(fā)環(huán)境保護、機動車船污染防治、自然生態(tài)保護等方面的環(huán)境保護責任，按職責開展監(jiān)督管理。管發(fā)展必須管環(huán)保，管生產必須管環(huán)保，形成齊抓共管的工作格局，實現發(fā)展與環(huán)境保護的內在統(tǒng)一、相互促進。地方各級黨委和政府將相關部門環(huán)境保護履職盡責情況納入年度部門績效考核。

 

三、調整地方環(huán)境保護管理體制

 

（六）調整市縣環(huán)保機構管理體制。市級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理，仍為市級政府工作部門。省級環(huán)保廳（局）黨組負責提名市級環(huán)保局局長、副局長，會同市級黨委組織部門進行考察，征求市級黨委意見后，提交市級黨委和政府按有關規(guī)定程序辦理，其中局長提交市級人大任免；市級環(huán)保局黨組書記、副書記、成員，征求市級黨委意見后，由省級環(huán)保廳（局）黨組審批任免。直轄市所屬區(qū)縣及省直轄縣（市、區(qū)）環(huán)保局參照市級環(huán)保局實施改革。計劃單列市、副省級城市環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理；涉及廳級干部任免的，按照相應干部管理權限進行管理。

 

縣級環(huán)保局調整為市級環(huán)保局的派出分局，由市級環(huán)保局直接管理，領導班子成員由市級環(huán)保局任免。開發(fā)區(qū)（高新區(qū)）等的環(huán)境保護管理體制改革方案由試點省份確定。

 

地方環(huán)境保護管理體制調整后，要注意統(tǒng)籌環(huán)保干部的交流使用。

 

（七）加強環(huán)境監(jiān)察工作。試點省份將市縣兩級環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省級環(huán)保部門統(tǒng)一行使，通過向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實施環(huán)境監(jiān)察。經省級政府授權，省級環(huán)保部門對本行政區(qū)域內各市縣兩級政府及相關部門環(huán)境保護法律法規(guī)、標準、政策、規(guī)劃執(zhí)行情況，一崗雙責落實情況，以及環(huán)境質量責任落實情況進行監(jiān)督檢查，及時向省級黨委和政府報告。

 

（八）調整環(huán)境監(jiān)測管理體制。本省（自治區(qū)、直轄市）及所轄各市縣生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測、調查評價和考核工作由省級環(huán)保部門統(tǒng)一負責，實行生態(tài)環(huán)境質量省級監(jiān)測、考核�，F有市級環(huán)境監(jiān)測機構調整為省級環(huán)保部門駐市環(huán)境監(jiān)測機構，由省級環(huán)保部門直接管理，人員和工作經費由省級承擔；領導班子成員由省級環(huán)保廳（局）任免；主要負責人任市級環(huán)保局黨組成員，事先應征求市級環(huán)保局意見。省級和駐市環(huán)境監(jiān)測機構主要負責生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測工作。直轄市所屬區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測機構改革方案由直轄市環(huán)保局結合實際確定。

 

現有縣級環(huán)境監(jiān)測機構主要職能調整為執(zhí)法監(jiān)測，隨縣級環(huán)保局一并上收到市級，由市級承擔人員和工作經費，具體工作接受縣級環(huán)保分局領導，支持配合屬地環(huán)境執(zhí)法，形成環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境執(zhí)法有效聯(lián)動、快速響應，同時按要求做好生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測相關工作。

 

（九）加強市縣環(huán)境執(zhí)法工作。環(huán)境執(zhí)法重心向市縣下移，加強基層執(zhí)法隊伍建設，強化屬地環(huán)境執(zhí)法。市級環(huán)保局統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮本行政區(qū)域內縣級環(huán)境執(zhí)法力量，由市級承擔人員和工作經費。依法賦予環(huán)境執(zhí)法機構實施現場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段。將環(huán)境執(zhí)法機構列入政府行政執(zhí)法部門序列，配備調查取證、移動執(zhí)法等裝備，統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法人員著裝，保障一線環(huán)境執(zhí)法用車。

 

四、規(guī)范和加強地方環(huán)保機構和隊伍建設

 

（十）加強環(huán)保機構規(guī)范化建設。試點省份要在不突破地方現有機構限額和編制總額的前提下，統(tǒng)籌解決好體制改革涉及的環(huán)保機構編制和人員身份問題，保障環(huán)保部門履職需要。目前仍為事業(yè)機構、使用事業(yè)編制的市縣兩級環(huán)保局，要結合體制改革和事業(yè)單位分類改革，逐步轉為行政機構，使用行政編制。

 

強化環(huán)境監(jiān)察職能，建立健全環(huán)境監(jiān)察體系，加強對環(huán)境監(jiān)察工作的組織領導。要配強省級環(huán)保廳（局）專職負責環(huán)境監(jiān)察的領導，結合工作需要，加強環(huán)境監(jiān)察內設機構建設，探索建立環(huán)境監(jiān)察專員制度。

 

規(guī)范和加強環(huán)境監(jiān)測機構建設，強化環(huán)保部門對社會監(jiān)測機構和運營維護機構的管理。試點省份結合事業(yè)單位分類改革和綜合行政執(zhí)法改革，規(guī)范設置環(huán)境執(zhí)法機構。健全執(zhí)法責任制，嚴格規(guī)范和約束環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法行為。市縣兩級環(huán)保機構精簡的人員編制要重點充實一線環(huán)境執(zhí)法力量。

 

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要落實環(huán)境保護職責，明確承擔環(huán)境保護責任的機構和人員，確保責有人負、事有人干；有關地方要建立健全農村環(huán)境治理體制機制，提高農村環(huán)境保護公共服務水平。

 

（十一）加強環(huán)保能力建設。盡快出臺環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法等方面的規(guī)范性文件，全面推進環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法能力標準化建設，加強人員培訓，提高隊伍專業(yè)化水平。加強縣級環(huán)境監(jiān)測機構的能力建設，妥善解決監(jiān)測機構改革中監(jiān)測資質問題。實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。繼續(xù)強化核與輻射安全監(jiān)測執(zhí)法能力建設。

 

（十二）加強黨組織建設。認真落實黨建工作責任制，把全面從嚴治黨落到實處。應按照規(guī)定，在符合條件的市級環(huán)保局設立黨組，接受批準其設立的市級黨委領導，并向省級環(huán)保廳（局）黨組請示報告黨的工作。市級環(huán)保局黨組報市級黨委組織部門審批后，可在縣級環(huán)保分局設立分黨組。按照屬地管理原則，建立健全黨的基層組織，市縣兩級環(huán)保部門基層黨組織接受所在地方黨的機關工作委員會領導和本級環(huán)保局（分局）黨組指導。省以下環(huán)保部門紀檢機構的設置，由省級環(huán)保廳（局）商省級紀檢機關同意后，按程序報批確定。

 

五、建立健全高效協(xié)調的運行機制

 

（十三）加強跨區(qū)域、跨流域環(huán)境管理。試點省份要積極探索按流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構、跨地區(qū)環(huán)保機構，有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量。省級環(huán)保廳（局）可選擇綜合能力較強的駐市環(huán)境監(jiān)測機構，承擔跨區(qū)域、跨流域生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測職能。

 

試點省份環(huán)保廳（局）牽頭建立健全區(qū)域協(xié)作機制，推行跨區(qū)域、跨流域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控，加強聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法。

 

鼓勵市級黨委和政府在全市域范圍內按照生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)完整性實施統(tǒng)籌管理，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法，整合設置跨市轄區(qū)的環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測機構。

 

（十四）建立健全環(huán)境保護議事協(xié)調機制。試點省份縣級以上地方政府要建立健全環(huán)境保護議事協(xié)調機制，研究解決本地區(qū)環(huán)境保護重大問題，強化綜合決策，形成工作合力。日常工作由同級環(huán)保部門承擔。

 

（十五）強化環(huán)保部門與相關部門協(xié)作。地方各級環(huán)保部門應為屬地黨委和政府履行環(huán)境保護責任提供支持，為突發(fā)環(huán)境事件應急處置提供監(jiān)測支持。市級環(huán)保部門要協(xié)助做好縣級生態(tài)環(huán)境保護工作的統(tǒng)籌謀劃和科學決策。省級環(huán)保部門駐市環(huán)境監(jiān)測機構要主動加強與屬地環(huán)保部門的協(xié)調聯(lián)動，參加其相關會議，為市縣環(huán)境管理和執(zhí)法提供支持。目前未設置環(huán)境監(jiān)測機構的縣，其環(huán)境監(jiān)測任務由市級環(huán)保部門整合現有縣級環(huán)境監(jiān)測機構承擔，或由駐市環(huán)境監(jiān)測機構協(xié)助承擔。加強地方各級環(huán)保部門與有關部門和單位的聯(lián)動執(zhí)法、應急響應，協(xié)同推進環(huán)境保護工作。

 

（十六）實施環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法信息共享。試點省份環(huán)保廳（局）要建立健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境執(zhí)法信息共享機制，牽頭建立、運行生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息傳輸網絡與大數據平臺，實現與市級政府及其環(huán)保部門、縣級政府及縣級環(huán)保分局互聯(lián)互通、實時共享、成果共用。環(huán)保部門應將環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法等情況及時通報屬地黨委和政府及其相關部門。

 

六、落實改革相關政策措施

 

（十七）穩(wěn)妥開展人員劃轉。試點省份依據有關規(guī)定，結合機構隸屬關系調整，相應劃轉編制和人員，對本行政區(qū)域內環(huán)保部門的機構和編制進行優(yōu)化配置，合理調整，實現人事相符。試點省份根據地方實際，研究確定人員劃轉的數量、條件、程序，公開公平公正開展劃轉工作。地方各級政府要研究出臺政策措施，解決人員劃轉、轉崗、安置等問題，確保環(huán)保隊伍穩(wěn)定。改革后，縣級環(huán)保部門繼續(xù)按國家規(guī)定執(zhí)行公務員職務與職級并行制度。

 

（十八）妥善處理資產債務。依據有關規(guī)定開展資產清查，做好賬務清理和清產核資，確保賬實相符，嚴防國有資產流失。對清查中發(fā)現的國有資產損益，按照有關規(guī)定，經同級財政部門核實并報經同級政府同意后處理。按照資產隨機構走原則，根據國有資產管理相關制度規(guī)定的程序和要求，做好資產劃轉和交接。按照債權債務隨資產（機構）走原則，明確債權債務責任人，做好債權債務劃轉和交接。地方政府承諾需要通過后續(xù)年度財政資金或其他資金安排解決的債務問題，待其處理穩(wěn)妥后再行劃轉。

 

（十九）調整經費保障渠道。試點期間，環(huán)保部門開展正常工作所需的基本支出和相應的工作經費原則上由原渠道解決，核定劃轉基數后隨機構調整劃轉。地方財政要充分考慮人員轉崗安置經費，做好改革經費保障工作。要按照事權和支出責任相匹配的原則，將環(huán)保部門納入相應級次的財政預算體系給予保障。人員待遇按屬地化原則處理。環(huán)保部門經費保障標準由各地依法在現有制度框架內結合實際確定。

 

七、加強組織實施

 

（二十）加強組織領導。試點省份黨委和政府對環(huán)保垂直管理制度改革試點工作負總責，成立相關工作領導小組。試點省份黨委要把握改革方向，研究解決改革中的重大問題。試點省份政府要制定改革實施方案，明確責任，積極穩(wěn)妥實施改革試點。試點省份環(huán)保、機構編制、組織、發(fā)展改革、財政、人力資源社會保障、法制等部門要密切配合，協(xié)力推動。市縣兩級黨委和政府要切實解決改革過程中出現的問題，確保改革工作順利開展、環(huán)保工作有序推進。

 

環(huán)境保護部、中央編辦要加強對試點工作的分類指導和跟蹤分析，做好典型引導和交流培訓，加強統(tǒng)籌協(xié)調和督促檢查，研究出臺有關政策措施，重大事項要及時向黨中央、國務院請示報告。涉及需要修改法律法規(guī)的，按法定程序辦理。

 

（二十一）嚴明工作紀律。試點期間，嚴肅政治紀律、組織紀律、財經紀律等各項紀律，扎實做好宣傳輿論引導，認真做好干部職工思想穩(wěn)定工作。

 

（二十二）有序推進改革。鼓勵各�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）申請開展試點工作，并積極做好前期準備。環(huán)境保護部、中央編辦根據不同區(qū)域經濟社會發(fā)展特點和環(huán)境問題類型，結合地方改革基礎，對申請試點的省份改革實施方案進行研究，統(tǒng)籌確定試點省份。試點省份改革實施方案須經環(huán)境保護部、中央編辦備案同意后方可組織實施。

 

試點省份要按照本指導意見要求和改革實施方案，因地制宜創(chuàng)新方式方法，細化舉措，落實政策，先行先試，力爭在2017年6月底前完成試點工作，形成自評估報告。環(huán)境保護部、中央編辦對試點工作進行總結評估，提出配套政策和工作安排建議，報黨中央、國務院批準后全面推開改革工作。

 

未納入試點的省份要積極做好調查摸底、政策研究等前期工作，組織制定改革實施方案，經環(huán)境保護部、中央編辦備案同意后組織實施、有序開展，力爭在2018年6月底前完成省以下環(huán)境保護管理體制調整工作。在此基礎上，各�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要進一步完善配套措施，健全機制，確保“十三五”時期全面完成環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革任務，到2020年全國省以下環(huán)保部門按照新制度高效運行。

　

 

為加快解決現行以塊為主的地方環(huán)保管理體制存在的突出問題，現就省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立新發(fā)展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，改革環(huán)境治理基礎制度，建立健全條塊結合、各司其職、權責明確、保障有力、權威高效的地方環(huán)境保護管理體制，切實落實對地方政府及其相關部門的監(jiān)督責任，增強環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨立性、統(tǒng)一性、權威性和有效性，適應統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題的新要求，規(guī)范和加強地方環(huán)保機構隊伍建設，為建設天藍、地綠、水凈的美麗中國提供堅強體制保障。

（二）基本原則

——堅持問題導向。改革試點要有利于推動解決地方環(huán)境保護管理體制存在的突出問題，有利于環(huán)境保護責任目標任務的明確、分解及落實，有利于調動地方黨委和政府及其相關部門的積極性，有利于新老環(huán)境保護管理體制平穩(wěn)過渡。

——強化履職盡責。地方黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境負總責。建立健全職責明晰、分工合理的環(huán)境保護責任體系，加強監(jiān)督檢查，推動落實環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責。對失職失責的，嚴肅追究責任。

——確保順暢高效。改革完善體制機制，強化省級環(huán)保部門對市縣兩級環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察的管理，協(xié)調處理好環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理與屬地主體責任、相關部門分工負責的關系，提升生態(tài)環(huán)境治理能力。

——搞好統(tǒng)籌協(xié)調。做好頂層設計，要與生態(tài)文明體制改革各項任務相協(xié)調，與生態(tài)環(huán)境保護制度完善相聯(lián)動，與事業(yè)單位分類改革、行政審批制度改革、綜合行政執(zhí)法改革相銜接，提升改革綜合效能。

二、強化地方黨委和政府及其相關部門的環(huán)境保護責任

（三）落實地方黨委和政府對生態(tài)環(huán)境負總責的要求。試點省份要進一步強化地方各級黨委和政府環(huán)境保護主體責任、黨委和政府主要領導成員主要責任，完善領導干部目標責任考核制度，把生態(tài)環(huán)境質量狀況作為黨政領導班子考核評價的重要內容。建立和實行領導干部違法違規(guī)干預環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法活動、插手具體環(huán)境保護案件查處的責任追究制度，支持環(huán)保部門依法依規(guī)履職盡責。

（四）強化地方環(huán)保部門職責。省級環(huán)保部門對全�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，在全�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）范圍內統(tǒng)一規(guī)劃建設環(huán)境監(jiān)測網絡，對省級環(huán)境保護許可事項等進行執(zhí)法，對市縣兩級環(huán)境執(zhí)法機構給予指導，對跨市相關糾紛及重大案件進行調查處理。市級環(huán)保部門對全市區(qū)域范圍內環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，負責屬地環(huán)境執(zhí)法，強化綜合統(tǒng)籌協(xié)調。縣級環(huán)保部門強化現場環(huán)境執(zhí)法，現有環(huán)境保護許可等職能上交市級環(huán)保部門，在市級環(huán)保部門授權范圍內承擔部分環(huán)境保護許可具體工作。

（五）明確相關部門環(huán)境保護責任。試點省份要制定負有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責相關部門的環(huán)境保護責任清單，明確各相關部門在工業(yè)污染防治、農業(yè)污染防治、城鄉(xiāng)污水垃圾處理、國土資源開發(fā)環(huán)境保護、機動車船污染防治、自然生態(tài)保護等方面的環(huán)境保護責任，按職責開展監(jiān)督管理。管發(fā)展必須管環(huán)保，管生產必須管環(huán)保，形成齊抓共管的工作格局，實現發(fā)展與環(huán)境保護的內在統(tǒng)一、相互促進。地方各級黨委和政府將相關部門環(huán)境保護履職盡責情況納入年度部門績效考核。

三、調整地方環(huán)境保護管理體制

（六）調整市縣環(huán)保機構管理體制。市級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理，仍為市級政府工作部門。省級環(huán)保廳（局）黨組負責提名市級環(huán)保局局長、副局長，會同市級黨委組織部門進行考察，征求市級黨委意見后，提交市級黨委和政府按有關規(guī)定程序辦理，其中局長提交市級人大任免；市級環(huán)保局黨組書記、副書記、成員，征求市級黨委意見后，由省級環(huán)保廳（局）黨組審批任免。直轄市所屬區(qū)縣及省直轄縣（市、區(qū)）環(huán)保局參照市級環(huán)保局實施改革。計劃單列市、副省級城市環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理；涉及廳級干部任免的，按照相應干部管理權限進行管理。

縣級環(huán)保局調整為市級環(huán)保局的派出分局，由市級環(huán)保局直接管理，領導班子成員由市級環(huán)保局任免。開發(fā)區(qū)（高新區(qū)）等的環(huán)境保護管理體制改革方案由試點省份確定。

地方環(huán)境保護管理體制調整后，要注意統(tǒng)籌環(huán)保干部的交流使用。

（七）加強環(huán)境監(jiān)察工作。試點省份將市縣兩級環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察職能上收，由省級環(huán)保部門統(tǒng)一行使，通過向市或跨市縣區(qū)域派駐等形式實施環(huán)境監(jiān)察。經省級政府授權，省級環(huán)保部門對本行政區(qū)域內各市縣兩級政府及相關部門環(huán)境保護法律法規(guī)、標準、政策、規(guī)劃執(zhí)行情況，一崗雙責落實情況，以及環(huán)境質量責任落實情況進行監(jiān)督檢查，及時向省級黨委和政府報告。

（八）調整環(huán)境監(jiān)測管理體制。本省（自治區(qū)、直轄市）及所轄各市縣生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測、調查評價和考核工作由省級環(huán)保部門統(tǒng)一負責，實行生態(tài)環(huán)境質量省級監(jiān)測、考核�，F有市級環(huán)境監(jiān)測機構調整為省級環(huán)保部門駐市環(huán)境監(jiān)測機構，由省級環(huán)保部門直接管理，人員和工作經費由省級承擔；領導班子成員由省級環(huán)保廳（局）任免；主要負責人任市級環(huán)保局黨組成員，事先應征求市級環(huán)保局意見。省級和駐市環(huán)境監(jiān)測機構主要負責生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測工作。直轄市所屬區(qū)縣環(huán)境監(jiān)測機構改革方案由直轄市環(huán)保局結合實際確定。

現有縣級環(huán)境監(jiān)測機構主要職能調整為執(zhí)法監(jiān)測，隨縣級環(huán)保局一并上收到市級，由市級承擔人員和工作經費，具體工作接受縣級環(huán)保分局領導，支持配合屬地環(huán)境執(zhí)法，形成環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境執(zhí)法有效聯(lián)動、快速響應，同時按要求做好生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測相關工作。

（九）加強市縣環(huán)境執(zhí)法工作。環(huán)境執(zhí)法重心向市縣下移，加強基層執(zhí)法隊伍建設，強化屬地環(huán)境執(zhí)法。市級環(huán)保局統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮本行政區(qū)域內縣級環(huán)境執(zhí)法力量，由市級承擔人員和工作經費。依法賦予環(huán)境執(zhí)法機構實施現場檢查、行政處罰、行政強制的條件和手段。將環(huán)境執(zhí)法機構列入政府行政執(zhí)法部門序列，配備調查取證、移動執(zhí)法等裝備，統(tǒng)一環(huán)境執(zhí)法人員著裝，保障一線環(huán)境執(zhí)法用車。

四、規(guī)范和加強地方環(huán)保機構和隊伍建設

（十）加強環(huán)保機構規(guī)范化建設。試點省份要在不突破地方現有機構限額和編制總額的前提下，統(tǒng)籌解決好體制改革涉及的環(huán)保機構編制和人員身份問題，保障環(huán)保部門履職需要。目前仍為事業(yè)機構、使用事業(yè)編制的市縣兩級環(huán)保局，要結合體制改革和事業(yè)單位分類改革，逐步轉為行政機構，使用行政編制。

強化環(huán)境監(jiān)察職能，建立健全環(huán)境監(jiān)察體系，加強對環(huán)境監(jiān)察工作的組織領導。要配強省級環(huán)保廳（局）專職負責環(huán)境監(jiān)察的領導，結合工作需要，加強環(huán)境監(jiān)察內設機構建設，探索建立環(huán)境監(jiān)察專員制度。

規(guī)范和加強環(huán)境監(jiān)測機構建設，強化環(huán)保部門對社會監(jiān)測機構和運營維護機構的管理。試點省份結合事業(yè)單位分類改革和綜合行政執(zhí)法改革，規(guī)范設置環(huán)境執(zhí)法機構。健全執(zhí)法責任制，嚴格規(guī)范和約束環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法行為。市縣兩級環(huán)保機構精簡的人員編制要重點充實一線環(huán)境執(zhí)法力量。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要落實環(huán)境保護職責，明確承擔環(huán)境保護責任的機構和人員，確保責有人負、事有人干；有關地方要建立健全農村環(huán)境治理體制機制，提高農村環(huán)境保護公共服務水平。

（十一）加強環(huán)保能力建設。盡快出臺環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法等方面的規(guī)范性文件，全面推進環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法能力標準化建設，加強人員培訓，提高隊伍專業(yè)化水平。加強縣級環(huán)境監(jiān)測機構的能力建設，妥善解決監(jiān)測機構改革中監(jiān)測資質問題。實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度。繼續(xù)強化核與輻射安全監(jiān)測執(zhí)法能力建設。

（十二）加強黨組織建設。認真落實黨建工作責任制，把全面從嚴治黨落到實處。應按照規(guī)定，在符合條件的市級環(huán)保局設立黨組，接受批準其設立的市級黨委領導，并向省級環(huán)保廳（局）黨組請示報告黨的工作。市級環(huán)保局黨組報市級黨委組織部門審批后，可在縣級環(huán)保分局設立分黨組。按照屬地管理原則，建立健全黨的基層組織，市縣兩級環(huán)保部門基層黨組織接受所在地方黨的機關工作委員會領導和本級環(huán)保局（分局）黨組指導。省以下環(huán)保部門紀檢機構的設置，由省級環(huán)保廳（局）商省級紀檢機關同意后，按程序報批確定。

五、建立健全高效協(xié)調的運行機制

（十三）加強跨區(qū)域、跨流域環(huán)境管理。試點省份要積極探索按流域設置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構、跨地區(qū)環(huán)保機構，有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量。省級環(huán)保廳（局）可選擇綜合能力較強的駐市環(huán)境監(jiān)測機構，承擔跨區(qū)域、跨流域生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測職能。

試點省份環(huán)保廳（局）牽頭建立健全區(qū)域協(xié)作機制，推行跨區(qū)域、跨流域環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控，加強聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、交叉執(zhí)法。

鼓勵市級黨委和政府在全市域范圍內按照生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)完整性實施統(tǒng)籌管理，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一環(huán)評、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一執(zhí)法，整合設置跨市轄區(qū)的環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測機構。

（十四）建立健全環(huán)境保護議事協(xié)調機制。試點省份縣級以上地方政府要建立健全環(huán)境保護議事協(xié)調機制，研究解決本地區(qū)環(huán)境保護重大問題，強化綜合決策，形成工作合力。日常工作由同級環(huán)保部門承擔。

（十五）強化環(huán)保部門與相關部門協(xié)作。地方各級環(huán)保部門應為屬地黨委和政府履行環(huán)境保護責任提供支持，為突發(fā)環(huán)境事件應急處置提供監(jiān)測支持。市級環(huán)保部門要協(xié)助做好縣級生態(tài)環(huán)境保護工作的統(tǒng)籌謀劃和科學決策。省級環(huán)保部門駐市環(huán)境監(jiān)測機構要主動加強與屬地環(huán)保部門的協(xié)調聯(lián)動，參加其相關會議，為市縣環(huán)境管理和執(zhí)法提供支持。目前未設置環(huán)境監(jiān)測機構的縣，其環(huán)境監(jiān)測任務由市級環(huán)保部門整合現有縣級環(huán)境監(jiān)測機構承擔，或由駐市環(huán)境監(jiān)測機構協(xié)助承擔。加強地方各級環(huán)保部門與有關部門和單位的聯(lián)動執(zhí)法、應急響應，協(xié)同推進環(huán)境保護工作。

（十六）實施環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法信息共享。試點省份環(huán)保廳（局）要建立健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與環(huán)境執(zhí)法信息共享機制，牽頭建立、運行生態(tài)環(huán)境監(jiān)測信息傳輸網絡與大數據平臺，實現與市級政府及其環(huán)保部門、縣級政府及縣級環(huán)保分局互聯(lián)互通、實時共享、成果共用。環(huán)保部門應將環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法等情況及時通報屬地黨委和政府及其相關部門。

六、落實改革相關政策措施

（十七）穩(wěn)妥開展人員劃轉。試點省份依據有關規(guī)定，結合機構隸屬關系調整，相應劃轉編制和人員，對本行政區(qū)域內環(huán)保部門的機構和編制進行優(yōu)化配置，合理調整，實現人事相符。試點省份根據地方實際，研究確定人員劃轉的數量、條件、程序，公開公平公正開展劃轉工作。地方各級政府要研究出臺政策措施，解決人員劃轉、轉崗、安置等問題，確保環(huán)保隊伍穩(wěn)定。改革后，縣級環(huán)保部門繼續(xù)按國家規(guī)定執(zhí)行公務員職務與職級并行制度。

（十八）妥善處理資產債務。依據有關規(guī)定開展資產清查，做好賬務清理和清產核資，確保賬實相符，嚴防國有資產流失。對清查中發(fā)現的國有資產損益，按照有關規(guī)定，經同級財政部門核實并報經同級政府同意后處理。按照資產隨機構走原則，根據國有資產管理相關制度規(guī)定的程序和要求，做好資產劃轉和交接。按照債權債務隨資產（機構）走原則，明確債權債務責任人，做好債權債務劃轉和交接。地方政府承諾需要通過后續(xù)年度財政資金或其他資金安排解決的債務問題，待其處理穩(wěn)妥后再行劃轉。

（十九）調整經費保障渠道。試點期間，環(huán)保部門開展正常工作所需的基本支出和相應的工作經費原則上由原渠道解決，核定劃轉基數后隨機構調整劃轉。地方財政要充分考慮人員轉崗安置經費，做好改革經費保障工作。要按照事權和支出責任相匹配的原則，將環(huán)保部門納入相應級次的財政預算體系給予保障。人員待遇按屬地化原則處理。環(huán)保部門經費保障標準由各地依法在現有制度框架內結合實際確定。

七、加強組織實施

（二十）加強組織領導。試點省份黨委和政府對環(huán)保垂直管理制度改革試點工作負總責，成立相關工作領導小組。試點省份黨委要把握改革方向，研究解決改革中的重大問題。試點省份政府要制定改革實施方案，明確責任，積極穩(wěn)妥實施改革試點。試點省份環(huán)保、機構編制、組織、發(fā)展改革、財政、人力資源社會保障、法制等部門要密切配合，協(xié)力推動。市縣兩級黨委和政府要切實解決改革過程中出現的問題，確保改革工作順利開展、環(huán)保工作有序推進。

環(huán)境保護部、中央編辦要加強對試點工作的分類指導和跟蹤分析，做好典型引導和交流培訓，加強統(tǒng)籌協(xié)調和督促檢查，研究出臺有關政策措施，重大事項要及時向黨中央、國務院請示報告。涉及需要修改法律法規(guī)的，按法定程序辦理。

（二十一）嚴明工作紀律。試點期間，嚴肅政治紀律、組織紀律、財經紀律等各項紀律，扎實做好宣傳輿論引導，認真做好干部職工思想穩(wěn)定工作。

（二十二）有序推進改革。鼓勵各�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）申請開展試點工作，并積極做好前期準備。環(huán)境保護部、中央編辦根據不同區(qū)域經濟社會發(fā)展特點和環(huán)境問題類型，結合地方改革基礎，對申請試點的省份改革實施方案進行研究，統(tǒng)籌確定試點省份。試點省份改革實施方案須經環(huán)境保護部、中央編辦備案同意后方可組織實施。

試點省份要按照本指導意見要求和改革實施方案，因地制宜創(chuàng)新方式方法，細化舉措，落實政策，先行先試，力爭在2017年6月底前完成試點工作，形成自評估報告。環(huán)境保護部、中央編辦對試點工作進行總結評估，提出配套政策和工作安排建議，報黨中央、國務院批準后全面推開改革工作。

未納入試點的省份要積極做好調查摸底、政策研究等前期工作，組織制定改革實施方案，經環(huán)境保護部、中央編辦備案同意后組織實施、有序開展，力爭在2018年6月底前完成省以下環(huán)境保護管理體制調整工作。在此基礎上，各�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要進一步完善配套措施，健全機制，確保“十三五”時期全面完成環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革任務，到2020年全國省以下環(huán)保部門按照新制度高效運行。