英國財政部基礎(chǔ)設(shè)施局項目管控和國際部門負(fù)責(zé)人巴陵格（James Ballingall）在接受《第一財經(jīng)日報》專訪時表示，此次英方為中方PPP發(fā)展的框架做出“八項計劃”建議，并就改革的時機和總體考量做出建議。
在中英經(jīng)濟財金對話中，中英兩國在中國政府與社會資本合作(PPP)發(fā)展方面有緊密合作。
英國財政部下專門負(fù)責(zé)PPP機構(gòu)——基礎(chǔ)設(shè)施局在過去兩年中同中國發(fā)改委、財政部和中國地方政府的各代表團進行溝通，并為中方撰寫了《如何為中國PPP發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境——從國際視角分析》報告。來華同中國財政部等部委就上述報告進行溝通的英國財政部基礎(chǔ)設(shè)施局項目管控和國際部門負(fù)責(zé)人巴陵格（James Ballingall）在接受《第一財經(jīng)日報》專訪時表示，此次英方為中方PPP發(fā)展的框架做出“八項計劃”建議，并就改革的時機和總體考量做出建議。
在其中，巴陵格認(rèn)為，中國PPP初步目標(biāo)是實施必要改革吸引國內(nèi)私人融資；進一步的改革則考慮將海外投資者吸引到中國。
上述報告并就設(shè)立中央PPP機構(gòu)做出建議。巴陵格表示，“我想職責(zé)將在發(fā)改委和財政部之間(these will be responsibilities I think between both the ministry of treasury and NDRC)，這大概是現(xiàn)在正在發(fā)展的一個領(lǐng)域。”
實施必要改革吸引國內(nèi)民間融資
為在中國發(fā)展PPP，英國財政部基礎(chǔ)設(shè)施局在報告中提出“八項計劃”建議，首先，應(yīng)協(xié)商和制定PPP法規(guī)，同時完善PPP政策，PPP指引以及PPP合同標(biāo)準(zhǔn)化模板。其次，發(fā)展投資和宣傳規(guī)劃，其中包括：試點項目，項目流水線，以及最終形成可以反應(yīng)PPP政策驅(qū)動、行業(yè)重點及優(yōu)選交付模式等的全國性規(guī)劃。第三，為PPP發(fā)展行政管理方法，為項目籌備發(fā)展項目評估論證方法，審批和評價手段(包括物有所值評估)，將其置于一個整體治理框架下。第四，開發(fā)一個整體治理框架，評估，審批，監(jiān)督，審計以及保障PPP項目的成功交付。第五，成立中央PPP機構(gòu)，作為PPP專業(yè)知識的聚焦點，推動PPP項目發(fā)展；在關(guān)鍵政府部門內(nèi)設(shè)專門PPP機構(gòu)，協(xié)助PPP推廣等。第六，通過方式發(fā)展公共部門PPP知識以及政策設(shè)計專長。第七，發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施出資、融資選項和風(fēng)險消減工具，旨在助力私人融資進入基礎(chǔ)設(shè)施;第八，創(chuàng)造PPP 管理與監(jiān)督工具，旨在：在中央層面收集信息，開發(fā)PPP控制細(xì)項并在地方層面為PPP使用提供監(jiān)督和安全保障，這都有助于增加透明度。
巴陵格認(rèn)為，這八個政策支柱的建設(shè)并無先后順序，如全面建成，則私人領(lǐng)域參與PPP融資的速度會逐漸加快。
與此同時，上述報告認(rèn)為，中國目前已經(jīng)開展了數(shù)千個PPP項目，但其中大多數(shù)都是公共部門和國有企業(yè)雙方簽訂。其中一個原因在于中國多數(shù)PPP的資金來自于國家或者國有銀行。營部門貸款人要求的利率可能無法與國家貸款人提供的利率相抗衡。
巴陵格表示，公共部門和國有企業(yè)之間簽訂的合同的潛在風(fēng)險轉(zhuǎn)移方式不同于公共部門和私營機構(gòu)之間簽訂的合同，而且國際上一般不將公共部門和國有企業(yè)之間簽訂的合同視為一個純粹的PPP，而是一個過渡的行為。
“PPP在加速融資領(lǐng)域私有化方面有重要角色，不過中國現(xiàn)在還在這一旅程的早期行程中，我相信中國政府會發(fā)現(xiàn)方式來鼓勵中國私有企業(yè)進入PPP領(lǐng)域。”巴陵格表示，PPP項目融資方式或許需要經(jīng)歷多個中間發(fā)展階段。由最初的國有銀行融資，發(fā)展為中國私營部門融資，最終吸收外國私營部門融資�？紤]到PPP合同形式和程序必須經(jīng)歷的改變，從國有銀行融資直接轉(zhuǎn)為外國私營部門的跨度過大。
“我們建議初步目標(biāo)是實施必要改革吸引國內(nèi)民間融資，在下一階段專注于吸引國際融資。這是大部分國家引入PPP時采用的發(fā)展過程。”他表示。
不過，在如何監(jiān)督國際資本問題方面，巴陵格對《第一財經(jīng)日報》記者表示，中英國情和經(jīng)濟模式不同：在英國，基本上對于外資沒有太多限制。中國發(fā)展PPP國際融資可能會花點時間，而且最終是否做出，會是一個政治決定，恐怕不是英方能夠建議的范圍。
成立中央PPP機構(gòu)
英國財政部基礎(chǔ)設(shè)施局在上述報告中指出，“我們了解到中國目前正在成立中央PPP機構(gòu)。”
該報告建議此PPP機構(gòu)應(yīng)：“在政府中擁有具影響力的位置并具有清晰強健的管理結(jié)構(gòu)，并獲得充足的職權(quán)與職責(zé)，能夠有效監(jiān)管PPP項目，同時能夠招聘并留用擁有PPP領(lǐng)域商業(yè)經(jīng)驗的專家，立足長期設(shè)立，為PPP項目提供持久的知識儲備和長期機構(gòu)記憶，并是整體制度性管理的組成部分，涉及項目的采購、審批、審查以及審計。”
“在英國，我們隸屬于財政部。在中國，在此方面有兩個主管部門，財政部和發(fā)改委。中國的PPP具體管理方式將同英國有些許不同，”巴陵格表示，“我想職責(zé)將在發(fā)改委和財政部之間存在，這大概是現(xiàn)在正在發(fā)展的一個領(lǐng)域。”
與此同時，在風(fēng)險控制方面，巴陵格表示，建議在項目的建筑、維護以及交付方面，令私人領(lǐng)域富有全面責(zé)任，而政府的決策則是在長期內(nèi)控制法律/制度變更類風(fēng)險，同時英國財政部基礎(chǔ)設(shè)施局負(fù)責(zé)檢測項目表現(xiàn)，而獨立的全國審計辦公室則負(fù)責(zé)檢測PPP項目的融資影響，其中重要的一點是，英國全國審計辦公室僅向英國議會匯報。
一財網(wǎng) 馮迪凡 2015-05-03
本文參考英國財政部（HMTreasury）制定并發(fā)布的的商業(yè)計劃評價指南Green Book Guidance（“綠皮書”）。該指南為英國公共部門提供了審核項目、提案以及相關(guān)政策的標(biāo)準(zhǔn)，是公共部門決定資金投入前必須經(jīng)過的審核步驟，因而也成為了英國項目計劃考核的重要參考。
1.該項目已經(jīng)到達了哪個階段？
對于審查項目計劃來說，該項目當(dāng)前是處于戰(zhàn)略層面階段，經(jīng)營模式構(gòu)思階段，還是項目的全面發(fā)展階段？
2.該項目計劃是否已經(jīng)包含了以下五個元素？
這個問題要從形式和實質(zhì)兩方面來考慮。從形式上來看，綠皮書中所提到的五項元素分別為：戰(zhàn)略安排；經(jīng)濟評價；商業(yè)分析；財務(wù)分析；管理分析；從實質(zhì)上來看，綠皮書要求公共部門考查該計劃書中與以上五個元素相關(guān)的項目信息是否已經(jīng)充分獲得？這些信息的采集和分析是否符合相關(guān)要求？
3.戰(zhàn)略安排
戰(zhàn)略安排是一個相對宏觀的概念，其至少應(yīng)當(dāng)涵蓋該項目的合理性分析、背景介紹、政策環(huán)境和策略契合性。
綠皮書在這里中特別提及了SMART目標(biāo)，要求公共部門在審核時應(yīng)當(dāng)注意與SMART目標(biāo)相關(guān)的變量、限制因素、風(fēng)險以及后果是否都已經(jīng)明確？
注：SMART是管理學(xué)中的概念，指的是績效考核中的一種考核標(biāo)準(zhǔn)，其中S指的是Specific（績效應(yīng)當(dāng)是具體的），M指的是Measurable（績效應(yīng)當(dāng)是可以衡量的），A指的是Attainable（績效應(yīng)當(dāng)是可以達到的），R指的是Relevant（績效指標(biāo)應(yīng)與其他項目目標(biāo)具有一定相關(guān)性），T指的是Time-bound（績效指標(biāo)應(yīng)有明確的截止期限）。應(yīng)當(dāng)注意，財政部在戰(zhàn)略層面上對這一概念的特殊強調(diào)確實從一個角度體現(xiàn)出了PPP項目中績效控制的核心地位。
4.經(jīng)濟評價
綠皮書中就經(jīng)濟評價列出了以下標(biāo)準(zhǔn)：
�。�1）從短期和長期兩個層面來看，項目設(shè)計方面已經(jīng)提供了一系列應(yīng)變方案？
�。�2）在排除潛在的應(yīng)變方案時是否有足夠的正當(dāng)理由？
�。�3）該項目每年在經(jīng)濟層面上的成本和收益是否已經(jīng)根據(jù)凈現(xiàn)值進行明確的計算？
�。�4）收益分配是否已經(jīng)明確的進行了分析，具體由誰來支付收益，誰來獲得收益？
（5）是否所有的成本和收益都已經(jīng)量化？如果不能量化，理由是什么？
�。�6）是否有一些具有決定性的成本和收益不能量化？如果不能量化，是否設(shè)計了清晰的解釋模式？
�。�7）是否為項目設(shè)計了合適的敏感度分析，包括在最壞的情況下項目會面臨的情形？
（8）是否已經(jīng)明確相關(guān)的風(fēng)險、限制因素和變量并制定了管理方案？
（9）是否已經(jīng)考慮了樂觀偏見并將其與相應(yīng)的風(fēng)險相匹配？
（10）是否對更廣泛的影響進行了評價，例如項目所產(chǎn)生影響的持續(xù)性、對市場競爭性的影響以及對現(xiàn)有監(jiān)督管理體系的影響？
�。�11）是否設(shè)立了收益登記，是否建立了相應(yīng)的收益產(chǎn)生和分配計劃？
�。�12）是否明確了項目稅收與風(fēng)險轉(zhuǎn)移之間的關(guān)系？
�。�13）是否最佳的物有所值就等于項目的最大凈現(xiàn)值？如果不是，那么如何證明未量化收益的價值？
�。�14）對于項目進行監(jiān)督與評價的成本是否已經(jīng)明確由何方承擔(dān)？
5.商業(yè)分析
綠皮書就商業(yè)分析列出了以下標(biāo)準(zhǔn)：
�。�1）項目方案是否具有商業(yè)可行性？或者是可交付性？
�。�2）針對包括貨物、服務(wù)、土地及不動產(chǎn)在內(nèi)等，哪種采購方式才是最佳的？
�。�3）項目采購的策略是什么？
�。�4）項目合同的關(guān)鍵問題是什么？
（5）是否已經(jīng)明確了項目合同中的關(guān)鍵階段性成果與交付日期？
（6）是否已經(jīng)完成了風(fēng)險識別、管理和分配？
�。�7）是否已經(jīng)建立了風(fēng)險分配結(jié)構(gòu)圖？
�。�8）是否考慮了相關(guān)人員在項目中所承擔(dān)的關(guān)鍵角色及其風(fēng)險？
6.財務(wù)分析
綠皮書中就財務(wù)分析列出了以下標(biāo)準(zhǔn)：
�。�1）是否將重點放在了財務(wù)可承受性，是否已經(jīng)可以保證全額預(yù)算？
�。�2）是否考慮了所選擇的財務(wù)模式對項目公司的資產(chǎn)平衡表和損益表上的影響？
（3）項目中的或有責(zé)任（contingent liability）在發(fā)生后是否會導(dǎo)致預(yù)算超支？
�。�4）項目是否獲得了充分的擔(dān)保、保證？
7.管理分析
綠皮書中就管理分析列出了以下標(biāo)準(zhǔn)：
�。�1）從實踐的角度來看，項目方案是否具有可交付性？如果有，交付方案是什么？
（2）是否有明確的交付日期以及詳細(xì)的交付階段安排？
（3）項目方案是否需要項目程序設(shè)計或者其他管理技術(shù)？
�。�4）是否已經(jīng)有了合同管理計劃？
�。�5）項目計劃是否包含了同業(yè)外部專家審核？
�。�6）應(yīng)急計劃中是否明確安排了風(fēng)險分配？
（7）管理計劃中是否包含了監(jiān)督安排，是否明確了監(jiān)督主體、時間、方式及成本分擔(dān)？
�。�8）管理計劃中是否包含了計劃實施后的審核安排，是否明確了審核主體、時間、方式以及成本分擔(dān)？
8.與凈現(xiàn)值（net present value, NPV）相關(guān)的問題
凈現(xiàn)值與項目公司的股東權(quán)益直接相關(guān)，作為衡量項目投資收益的基準(zhǔn)之一，這個概念往往與內(nèi)部收益率相伴隨提出。事實上，通常即使所投資的項目被認(rèn)為擁有較高的內(nèi)部收益率，也需要考慮該項目在不同時期的凈現(xiàn)值大小，有的項目可能會為了獲取較高的凈現(xiàn)值而選擇較低的內(nèi)部收益率。
（1）是否獲得了正確的折現(xiàn)率？折現(xiàn)率直接與凈現(xiàn)值的計算相關(guān)；
�。�2）計算中排除了沉淀成本、包含了已有資產(chǎn)的機會成本；
（3）計算中包含了資產(chǎn)的剩余價值；
�。�4）避免重復(fù)計算；
（5）計算中排除轉(zhuǎn)移成本或者轉(zhuǎn)移收益；
（6）只計算經(jīng)濟資源的成本（貨物價格、服務(wù)價格）；
�。�7）計算中不考慮融資來源；
�。�8）不同選擇中的稅收或者補助計算應(yīng)當(dāng)保持一致的標(biāo)準(zhǔn)。
（來源法云網(wǎng)，原標(biāo)題《英國財政部綠皮書——PPP項目評價清單》
