“水十條”落地不久,環(huán)境保護(hù)部即聯(lián)手財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)的實(shí)施意見》(以下簡稱《意見》),鼓勵(lì)水污染防治領(lǐng)域推進(jìn)PPP工作,實(shí)施城鄉(xiāng)供排水一體、廠網(wǎng)一體和行業(yè)“打包”,實(shí)現(xiàn)組合開發(fā),吸引社會(huì)資本參與,為水污染防治所需的大量資本投入指明了機(jī)制和模式。
一方面,“水十條”提出的水環(huán)境綜合治理任務(wù),多為長期、復(fù)雜且資金需求量大的系統(tǒng)工程,地方政府急需借力;另一方面,目前在市場化程度、盈利模式方面最為成熟的水務(wù)行業(yè),也正在尋找新的投資機(jī)會(huì)。
從單體項(xiàng)目到綜合治理,優(yōu)勢企業(yè)步入新的競爭場
環(huán)境治理領(lǐng)域單體設(shè)施存量已經(jīng)相當(dāng)有限
企業(yè)應(yīng)注重以治理效果為目的開發(fā)綜合項(xiàng)目
去年以來,水務(wù)行業(yè)可謂是并購與PPP齊飛,均成為新一輪行業(yè)調(diào)整重構(gòu)的切入點(diǎn)。特別是后者,正在成為優(yōu)勢企業(yè)新的競爭場。
業(yè)內(nèi)人士分析,隨著PPP模式實(shí)踐的推進(jìn),污染治理領(lǐng)域的融資難問題有望得到緩解,而有資本、技術(shù)、資源整合能力等優(yōu)勢的環(huán)保企業(yè)將獲得更多機(jī)會(huì),在訂單獲取方面將有明顯競爭力。
去年,北京城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司率先拿下廣西那考河綜合治理項(xiàng)目, 10億元的投資雖不算大,但業(yè)界更關(guān)注其在流域治理方面的先行探索;中型企業(yè)也不甘示弱,博天環(huán)境集團(tuán)不久前在山西和寧夏簽署了兩個(gè)PPP項(xiàng)目,與地方政府在園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、水資源管理方面展開深度合作;北京萬邦達(dá)環(huán)保技術(shù)股份有限公司則運(yùn)用PPP模式迅速提升未來營收,其在安徽蕪湖和內(nèi)蒙古烏蘭察布的項(xiàng)目,總規(guī)模合計(jì)達(dá)到86億元左右,為2014年公司營業(yè)收入的8倍以上。
這樣的市場消息還在不斷積累。在經(jīng)過兩個(gè)5年的密集建設(shè)期后,一個(gè)簡單的事實(shí)是,環(huán)境治理領(lǐng)域單體設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營存量已經(jīng)相當(dāng)有限。對(duì)此, E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究院執(zhí)行院長薛濤表示,環(huán)保產(chǎn)業(yè)中的BOT項(xiàng)目已經(jīng)所剩不多。其中,污水處理廠基本被瓜分完畢,垃圾焚燒廠在未來兩三年內(nèi)也將如此。
在他看來,一方面企業(yè)要尋找新的投資機(jī)會(huì),一方面“水十條”中提出了如減少黑臭水體、開展綜合治理和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)等任務(wù),地方政府一定會(huì)想辦法吸引社會(huì)投資參與解決。
以黑臭治理為代表的水環(huán)境綜合治理是復(fù)雜而投資巨大的工程。以河道治理為例,根據(jù)相關(guān)人士對(duì)江蘇、浙江、珠三角等地的調(diào)研,預(yù)計(jì)每條黑臭城市河道長度平均約為2公里~4公里,每公里整治資金約為2000萬元~4500萬元,包括污染源治理、截污、污水處理廠建設(shè)、清淤、引水活水等。“這需要巨大的投資,如何制定配套的政策措施保障城市黑臭水體的資金也是難點(diǎn)之一。”薛濤說。
《意見》的隨即出臺(tái)表明了政策層明確吸引民資的思路,這也給了企業(yè)從單體項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營到以治理效果為目的開發(fā)綜合項(xiàng)目的機(jī)會(huì),后者無論從體量還是競爭層級(jí)都有了質(zhì)的提升。
如何考核治理效果并付費(fèi)?
地方政府不再包攬環(huán)境治理;分散支付壓力
提升投資效率,區(qū)域PPP項(xiàng)目是發(fā)展方向
國家發(fā)改委的PPP項(xiàng)目庫正在不斷更新,環(huán)保成為其中亮點(diǎn)。從近期新增的項(xiàng)目看,流域綜合治理項(xiàng)目雖然數(shù)量不多,但投資規(guī)模都比較大。比如鄱陽湖流域水環(huán)境綜合治理一期工程就達(dá)到125億元;而吉林伊通河綜合治理工程、云南大理洱海環(huán)湖截污項(xiàng)目也都分別達(dá)到了56億和近35億元。
在近年來的調(diào)研中,記者了解到,以前涉及環(huán)境綜合治理,充當(dāng)了一級(jí)開發(fā)商的角色的地方政府,對(duì)自己分解治理任務(wù)已深有感觸。很多基層地方政府官員表示,政府包攬環(huán)境治理首先是一次性投資壓力大;其次,具體工程安排的時(shí)間、次序存在不合理;第三,投資和治理效果掛不上鉤。因此,一些地方政府開始選擇與實(shí)力雄厚的企業(yè)合作,不僅是通過較長的項(xiàng)目期減輕支付壓力,更是
希望通過以治理績效作為付費(fèi)依據(jù),而提升投資效率。
據(jù)悉,廣西那考河項(xiàng)目包含流域治理和海綿城市,包括河道整治、截污、生態(tài),沿岸景觀、污水處理、海綿城市建設(shè)、信息化監(jiān)控工程等,總投資預(yù)計(jì)為10億元,合同期為10年。地方政府相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)媒體表示,項(xiàng)目將由社會(huì)資本承擔(dān)大部分風(fēng)險(xiǎn),政府以按效付費(fèi)的方式,通過績效考核逐年支付服務(wù)費(fèi),減輕了政府的風(fēng)險(xiǎn)和負(fù)債。
在北京市資略律師事務(wù)所合伙人徐向東看來,綜合治理項(xiàng)目肯定是將來的發(fā)展方向,不是單個(gè),是兩個(gè)或多個(gè)項(xiàng)目的組合,這些可以統(tǒng)稱為區(qū)域PPP項(xiàng)目。比如一個(gè)污水處理廠加一個(gè)河道,可能還會(huì)加一個(gè)濕地公園。“近期除了廣西那考河項(xiàng)目,山東東營也在探索污水處理廠加河道治理、濕地的打包模式。”
不過,這類項(xiàng)目體量大、挑戰(zhàn)也很大。薛濤表示,比如黑臭水體治理,一方面技術(shù)并不成熟,商業(yè)模式也還不甚清晰;另一方面,這些治理項(xiàng)目一定要有可見并且可持續(xù)的效果。
“以前政企合作的產(chǎn)出往往是單個(gè)工程,即使質(zhì)量不高、運(yùn)行不好也沒有那么明顯。但現(xiàn)在的綜合治理項(xiàng)目,最終的產(chǎn)出是質(zhì)量改善。對(duì)此,政府企業(yè)都要重視,特別是環(huán)境保護(hù)已成為從上到下的共識(shí),沒有治理效果的項(xiàng)目會(huì)給雙方帶來很大風(fēng)險(xiǎn),包括投資、行政等方面。”薛濤說。
而對(duì)治理效果如何考核、評(píng)價(jià)及付費(fèi),對(duì)政企雙方都是全新的領(lǐng)域,目前仍處于探索之中。徐向東表示,績效服務(wù)不是傳統(tǒng)意義上的項(xiàng)目,要有考核,有付費(fèi),有獎(jiǎng)懲,這涉及一整套非常復(fù)雜的指標(biāo)體系建設(shè),其制定一定要有各相關(guān)專業(yè)人員的參與,需要大量的實(shí)踐積累。“現(xiàn)在才剛剛起步。”他說。
經(jīng)營項(xiàng)目收入補(bǔ)貼公益項(xiàng)目,如何落實(shí)?
河道、濕地整治后作為生態(tài)資源,如何進(jìn)行開發(fā)、經(jīng)營
獲取收益,對(duì)環(huán)保企業(yè)來說較為陌生,經(jīng)驗(yàn)有待積累
與污水處理收費(fèi)機(jī)制正在逐步健全、企業(yè)可以按量收費(fèi)不同,上述水環(huán)境綜合治理中的很多項(xiàng)目是較少甚至無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性收入的。薛濤稱之為是純公益或半公益項(xiàng)目,如河道治理、濕地公園等。“污水處理廠已經(jīng)有了付費(fèi)機(jī)制,對(duì)公益半公益的項(xiàng)目,政府補(bǔ)貼能力不足怎么辦?”他提出。
“打包、捆綁”正在成為可能的解決方案。“提供一些可經(jīng)營性的資源來補(bǔ)充一些無法明確收益的項(xiàng)目,來吸引投資者,如土地或其他經(jīng)營性資產(chǎn)!兑庖姟芬裁鞔_鼓勵(lì)用經(jīng)營性項(xiàng)目補(bǔ)貼公益性較強(qiáng)的治理項(xiàng)目。”薛濤說,現(xiàn)在一些地方開始把旅游“捆入”水環(huán)境治理。“未來環(huán)境產(chǎn)業(yè)的PPP項(xiàng)目肯定是復(fù)雜的,會(huì)包含一些純市場化的項(xiàng)目作為補(bǔ)充。”
河道、濕地整治后作為生態(tài)資源,如何進(jìn)行開發(fā)、經(jīng)營,獲取收益,這對(duì)環(huán)保企業(yè)來說較為陌生,經(jīng)驗(yàn)有待積累。金州環(huán)境集團(tuán)副總裁、北京安菱水務(wù)科技有限公司總經(jīng)理張恒利則關(guān)注更為“現(xiàn)實(shí)”的問題:這種經(jīng)營性項(xiàng)目補(bǔ)貼的思路要落實(shí),地方政府一定不要以圈錢的心態(tài)把企業(yè)吸引過來了事。
“比如在評(píng)估旅游收入時(shí)虛報(bào)人數(shù)和回報(bào),但實(shí)際上很難做到,這將會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行中會(huì)有很大問題,給企業(yè)帶來較大風(fēng)險(xiǎn)。”張恒利說。
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本報(bào)綜合報(bào)道 國家發(fā)改委日前上線PPP項(xiàng)目庫,共收納了1043個(gè)項(xiàng)目,總投資額度為1.97萬億元。其中,環(huán)保類PPP項(xiàng)目總計(jì)365個(gè),數(shù)量上占比達(dá)到35%。然而,環(huán)保PPP項(xiàng)目的總投資額為1680億元,占項(xiàng)目庫總投資額僅8.5%。
據(jù)統(tǒng)計(jì),上述365個(gè)環(huán)保項(xiàng)目多納入市政、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域,園區(qū)綜合項(xiàng)目或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目包涵了供水、治污、垃圾處理等子項(xiàng)。
據(jù)了解,環(huán)保領(lǐng)域水務(wù)、垃圾處理等項(xiàng)目的單個(gè)項(xiàng)目投資額度相對(duì)較小,項(xiàng)目平均投資額度在3億元左右,還有大量千萬元規(guī)模的小項(xiàng)目。流域治理、生態(tài)園區(qū)建設(shè)等項(xiàng)目投資體量要相對(duì)大得多,但推出的項(xiàng)目數(shù)量較少。
業(yè)內(nèi)人士指出,水務(wù)項(xiàng)目屬于資本密集型項(xiàng)目,是我國PPP實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累較多的領(lǐng)域,政府和社會(huì)資本操作得都比較熟練,但也面臨諸多挑戰(zhàn),亟待模式創(chuàng)新。
以環(huán)境綜合治理或生態(tài)公園項(xiàng)目為例,以前多采用BT模式,實(shí)質(zhì)就是給政府融資,政府再在三五年之內(nèi)還款,但現(xiàn)在地方政府財(cái)政壓力大,三五年較短的期限,還債壓力較大,需改造成更長期的PPP項(xiàng)目。
專業(yè)人士指出,要根據(jù)不同項(xiàng)目選擇具體的PPP模式。環(huán)保領(lǐng)域PPP項(xiàng)目多為新增項(xiàng)目,預(yù)計(jì)主要采用BOT或BOO方式運(yùn)營;也有少量存量項(xiàng)目需要改造或移交,采用ROT或TOT方式;個(gè)別地方政府財(cái)力緊張的,還可通過融資租賃售后回租的方式,融資所得用于新建管網(wǎng)建設(shè)。
同時(shí),PPP模式也對(duì)環(huán)保企業(yè)技術(shù)、資金、管理及資源整合能力提出了更高要求,能夠真正整合資源、找到與項(xiàng)目周期匹配的長期資本、具有強(qiáng)技術(shù)實(shí)力(工程能力或運(yùn)營能力)的企業(yè)有望斬獲大單。
水環(huán)境綜合治理帶來變局 PPP成為新一輪行業(yè)調(diào)整切入點(diǎn)
時(shí)間:2015-06-16
來源:中國環(huán)境報(bào)
作者: 陳湘靜