政府和社會(huì)資本合作（下稱“PPP”）越來越成為“熱詞”。近日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理再加一把火，部署推廣PPP模式。
PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。
在會(huì)議上，李克強(qiáng)稱：“我們的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)仍然有很大缺口，需要加大投資。但加大投資不能僅靠政府‘包打天下’”。
目前地方政府已相繼推出總投資額超萬億元的PPP項(xiàng)目。
李克強(qiáng)說，推進(jìn)中國特色的政府和社會(huì)資本合作模式，借鑒了國外的PPP運(yùn)營模式，但不完全是照搬國外。PPP的直譯是指“公共資本和私人資本合作”，但從中國特色和國情角度出發(fā)，我們推進(jìn)的是政府與“社會(huì)資本”合作，社會(huì)資本不僅包括私人資本，國有控股、參股、混合所有制企業(yè)都應(yīng)該進(jìn)來。
濟(jì)邦咨詢總經(jīng)理張燎告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，目前國企參與PPP項(xiàng)目更積極。在中國現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)體制下，為了調(diào)動(dòng)各方積極性，把PPP中“私人資本”概念擴(kuò)大到了包含國企等在內(nèi)的“社會(huì)資本”概念，有些不得已而為之。PPP項(xiàng)目本身投資規(guī)模大、期限長，而且又長期與政府打交道，因此國企更有優(yōu)勢(shì)。
盡管國企被允許參與到PPP項(xiàng)目，但財(cái)政部明確，PPP模式中的社會(huì)資本不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)。張燎認(rèn)為這是為了規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)槿羰钱?dāng)?shù)貒�企做PPP項(xiàng)目，那實(shí)質(zhì)上當(dāng)?shù)卣�府�?duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)會(huì)兜底。
關(guān)注PPP模式的江蘇現(xiàn)代咨詢研究院副院長徐亨璽告訴《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者，從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)來看，PPP項(xiàng)目推廣最開始也是國企或者大企業(yè)介入，隨后才有民企慢慢介入。目前中國PPP項(xiàng)目中參與較多的多是國企，因?yàn)閲�企在融資等方面有資源優(yōu)勢(shì)。
接觸不少PPP項(xiàng)目的張燎發(fā)現(xiàn)，PPP項(xiàng)目一般在去年底和今年初推出，總體來看推進(jìn)難度不小。而有趣的是，地方政府和投資人相當(dāng)熱衷于PPP模式，在相應(yīng)法規(guī)和融資支持政策出臺(tái)之后，推進(jìn)熱情更是高漲。但另一方面，由于一個(gè)項(xiàng)目是否適合PPP模式非常復(fù)雜，而且PPP項(xiàng)目投資巨大、回報(bào)周期一二十年，所以讓投資者介入PPP項(xiàng)目更為審慎。
這種情形也被外界解讀為PPP模式“叫好不叫座”，支撐這一說法的依據(jù)是目前推出的PPP項(xiàng)目簽約率低。
張燎認(rèn)為這一理解并不恰當(dāng)，因?yàn)镻PP項(xiàng)目從篩選到最終簽約時(shí)間較長，短則三四個(gè)月，長則半年甚至一年，因此近期才推出的PPP項(xiàng)目最終簽約仍需要一段時(shí)間。
徐亨璽告訴本報(bào)記者，目前看起來PPP簽約率低與一些推出的項(xiàng)目根本不適合做PPP模式也有關(guān)。“我觀察到的地方推出的PPP項(xiàng)目中，約一半其實(shí)不適合用PPP模式，因?yàn)檫@些項(xiàng)目本身純公益性或收益性很差，而且當(dāng)?shù)氐呢?cái)力不足，不能夠承受這些PPP項(xiàng)目所需財(cái)政資金補(bǔ)貼。”
地方之所以大力推廣PPP項(xiàng)目，是因?yàn)榈胤絺?3號(hào)文之后，傳統(tǒng)的融資渠道地方融資平臺(tái)公司被堵，而新開閘的地方政府債券發(fā)行緩慢，籌資有限，因此巨額在償債壓力之下，地方政府更熱衷于借鑒PPP模式來彌補(bǔ)基建投資缺口。
張燎發(fā)現(xiàn)，目前一些地方對(duì)PPP模式認(rèn)知不正確，潛藏風(fēng)險(xiǎn)。“不少人把BT、融資項(xiàng)目等當(dāng)做PPP項(xiàng)目來做，本質(zhì)是借PPP項(xiàng)目的帽子來借錢。”
他舉例稱，西南某市把一個(gè)區(qū)的一級(jí)土地開發(fā)項(xiàng)目，拿出來和金融機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)做PPP項(xiàng)目，但這是假的PPP，是地方政府貸款借不到錢，找了這樣機(jī)構(gòu)成立產(chǎn)業(yè)基金來投資土地儲(chǔ)備項(xiàng)目，項(xiàng)目根本不涉及運(yùn)營問題，就是地方政府借錢和金融機(jī)構(gòu)要求回報(bào)。比如金融機(jī)構(gòu)要求政府保證一定的回報(bào)率，如果不能保證，就拿那東西抵押，這類似于信托融資的翻版。類似的假PPP項(xiàng)目不少。
其實(shí)，為了指導(dǎo)PPP項(xiàng)目健康有序發(fā)展，財(cái)政部和發(fā)改委出臺(tái)不少法規(guī)來對(duì)PPP模式予以指導(dǎo)，比如財(cái)政部和發(fā)改委均出臺(tái)PPP模式指南、合同管理工作等。
李克強(qiáng)在會(huì)上說，推廣PPP模式，不是要社會(huì)資本給財(cái)政“填缺口”，而是要激發(fā)社會(huì)資本活力，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，同時(shí)也要防止公共產(chǎn)品和公共服務(wù)“賤賣”，造成政府資產(chǎn)流失。
李克強(qiáng)最后強(qiáng)調(diào)，政府和社會(huì)資本合作模式仍在探索過程中，一些方面還存在思想不統(tǒng)一、文件“打架”等問題，要在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善指導(dǎo)，因地制宜推進(jìn)。
張燎認(rèn)為，由于PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)多個(gè)部委，從各方公布的文件上來看，的確欠缺協(xié)調(diào)性。由于PPP項(xiàng)目涉及地方融資體制轉(zhuǎn)換，而PPP項(xiàng)目涉及上萬億元的巨額投資，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，他建議，國務(wù)院層面應(yīng)成立至少由一個(gè)副總理級(jí)別的來統(tǒng)領(lǐng)PPP領(lǐng)導(dǎo)工作小組，從而更好地推進(jìn)PPP項(xiàng)目。 (來源環(huán)球網(wǎng)，原標(biāo)題《李克強(qiáng)點(diǎn)出PPP模式的中國特色》，作者陳益刊，PPP資訊整理)