文章來源：證券時報

近期，政府與社會資本合作供給公共產(chǎn)品和服務(wù)（PPP）模式，受到了管理層前所未有的重視，發(fā)改委牽頭的PPP立法（特許經(jīng)營法）工作正在推進、國家PPP的管理機構(gòu)——財政部PPP中心已經(jīng)成立，而各地正在如火如荼地梳理即將推進的PPP項目。對此，業(yè)內(nèi)很多人士認為，我國地方政府去杠桿化進程正式開啟，地方政府的公共財政支出數(shù)額和范圍在未來將受到嚴格限制，在債臺高筑、存量債務(wù)進入償債高峰、預算吃緊、而未來城鎮(zhèn)化融資壓力巨大的情況下，PPP的推進目的在于解決地方政府融資問題。

　　PPP是西方的新公共管理創(chuàng)新

　　地方政府具有供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能，政府財政資金聯(lián)合社會資本來供給，毫無疑問，解決公共產(chǎn)品和服務(wù)的融資問題是題中之義。但是，推進PPP不能只站在融資這一狹義的角度來看待。首先要從PPP的本源入手來分析。PPP的本質(zhì)是一種包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給方式，通過引入市場競爭和激勵約束機制，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。

　　實際上，PPP是西方實踐中伴隨新公共管理做出的創(chuàng)新。上世紀八九十年代以來，由于政府財政支出壓力巨大，英國撒切爾夫人執(zhí)政以后，積極推行公共事業(yè)的私有化，PPP從而得到快速發(fā)展。這里涉及公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給模式，盡管政府具有供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的義務(wù)，但政府不掌握千姿百態(tài)、千變?nèi)f化的民間需求，政府供給的效率較低，這在世界各國、古往今來概莫能外。另外，政府也是經(jīng)濟人，由一個個官員和利益團體構(gòu)成，即便以“守夜人”的角色供給公共產(chǎn)品，也可能會存在“以權(quán)謀私”，特別是環(huán)節(jié)多、不透明、專業(yè)性強的大型公共工程項目，更是如此。因此，只要符合經(jīng)濟效益原則，即PPP項目應(yīng)比政府自行投資建設(shè)交付同樣服務(wù)，使用更低的成本或獲得更大的價值，就應(yīng)該采取PPP的供應(yīng)模式。

　　我國采取PPP模式是債務(wù)倒逼的結(jié)果

　　具體到我國來說，公共品供給采取PPP的模式，既是倒逼的結(jié)果，也是尋求建立現(xiàn)代市場體系和現(xiàn)代財政制度（也就是現(xiàn)代國家治理能力）的一條可行的路徑。事實上，我國地方政府舉債也大多用在了公共產(chǎn)品的供給上，但由于國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）導向的政績考核體制，再加上歷次大規(guī)模公共工程建設(shè)，往往發(fā)生在應(yīng)對各種經(jīng)濟危機（如90年代亞洲金融危機、2003年SARS和2008年金融危機等），被“工具化”特征很明顯，公共工程上馬前的可行性論證、相關(guān)規(guī)劃根據(jù)實際需求調(diào)整往往被忽視，造成公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的效率不高，突出的就是2008年“4萬億”期間的公共項目建設(shè)。

　　而且，公共產(chǎn)品傳統(tǒng)供給模式造成地方政府債務(wù)失控。截至2013年6月份，地方政府負有償還責任的債務(wù)20.7萬億，比2008年前增長50%，負有擔保和救助責任的債務(wù)也有政府的背書，若出現(xiàn)無法兌付的問題，必然也要由政府來買單。未來，政府債務(wù)不僅進入償債高峰，而且外來人口城鎮(zhèn)化、老齡化、公共服務(wù)欠賬彌補（如地下管網(wǎng)、社�？召~、國土整備、環(huán)境治理等）等對政府支出形成倒逼。在預算制度改革、地方政府債務(wù)去杠桿和緊縮的背景下，亟待降低政府債務(wù)，也亟待尋求新的公共產(chǎn)品投資資金。

　　當前，老百姓之所以對“幸福感”有抱怨，如上學難、看病難、交通擁擠、背負高房價壓力、空氣質(zhì)量惡化、環(huán)境污染，之所以在收入普遍增長的情況下出現(xiàn)社會焦慮等等，事實上是對公共服務(wù)供給不到位的反應(yīng)。也就是說，政府花了錢但事情辦得不好，而且還惹來了一屁股難以償還的債務(wù)，以及貪腐、社會矛盾等負面問題。因此，即便我們?yōu)榈胤秸�府找到了新的財源如房產(chǎn)稅、資源稅等，但也無法克服公共服務(wù)供給缺陷的問題。

　　宏觀管理的體制機制變革

　　更值得重視的是，未來我國發(fā)展的特征與過去30年完全不同。目前，我國人均GDP已經(jīng)達到5000美元，在國際上看是中等發(fā)達國家，在國內(nèi)看是“進入小康社會”。從這一階段向更高收入邁進的過程中，老百姓對于充足的、高質(zhì)量的、多樣化的公共服務(wù)和產(chǎn)品的需求與日俱增，就如年年黃金周擁擠，但年年火爆不斷。因此，未來將進入“人本”為主的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給模式，延續(xù)“物本”（強調(diào)政府投資和建設(shè)）為主的公共產(chǎn)品供給模式已經(jīng)難以為繼。

　　因此，構(gòu)建國家治理體系，實現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化，就需要順應(yīng)“老百姓已經(jīng)被激活的對美好生活向往”這一無法扭轉(zhuǎn)的趨勢。用習近平主席上任之初的講話來說，就是“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”。如果能夠滿足普通老百姓超常規(guī)增長的，甚至成倍增長的公共服務(wù)需求，不僅能夠化解地方政府的債務(wù)，而且能夠解決目前民間存在的社會矛盾，從而順利地跨越中等收入陷阱。

　　采取PPP的模式，社會資本與國有資本以平等的主體進入公共品供給過程，雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系白紙黑字�？尚行哉撟C通不過，社會資本就不會進入，項目上馬不會盲目；遵循《合同法》的契約關(guān)系很透明，地方政府此前借助項目“渾水摸魚”撈油水難以存在；公共品供應(yīng)遵循VFM原則，地方政府財政可承受，支出無法控制的局面可改變，地方政府債務(wù)問題的解決水到渠成。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家，都存在國有資本，國有資本和社會資本在“依法治國”的大框架內(nèi)平等相處、和諧共贏，這是現(xiàn)代國家治理的產(chǎn)權(quán)基石。因此，國家高度重視PPP已經(jīng)超出了PPP本身的內(nèi)涵。用樓繼偉的話來講，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的操作方式升級，更是一次宏觀層面的體制機制變革。