近幾年,城市水業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程催生了多種改革模式,具體選用何種模式應(yīng)該結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際和改革目標(biāo)確定。如果單就形式多樣性而言,中國(guó)水業(yè)改革模式之多在世界范圍內(nèi)可能都是少見的。
我們將這幾年國(guó)內(nèi)水業(yè)改革出現(xiàn)過和國(guó)際通行的一些市場(chǎng)化改革模式做了總結(jié),歸納為十種改革模式,包括作業(yè)外包、委托運(yùn)營(yíng)、BT、TOT、BTO、BOT、ROT、TOO、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資合作等。其中前兩種模式不帶融資性質(zhì),后八種模式都不同程度帶有融資性質(zhì)。就政府方和社會(huì)投資人各自承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)說(shuō),基本上越靠后的模式,投資人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)越大,政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)更小。
一、作業(yè)外包
作業(yè)外包(OperationOutsourcing)是指政府或政府性公司以簽定外包合同方式,將某些作業(yè)性、輔助性工作委托給外部企業(yè)或個(gè)人去承擔(dān)和完成,以期達(dá)到集中資源和注意力于自己的核心事務(wù)的目的。
作業(yè)外包模式適合于簡(jiǎn)單的輔助性工作或事務(wù),這些工作既有一定的專業(yè)性,又便于成果檢查,而且可以通過公開競(jìng)爭(zhēng)的方式進(jìn)行作業(yè)外包委托,使政府方獲得更優(yōu)的合同條件;合同期通常在5年以下。對(duì)在營(yíng)項(xiàng)目還可以采用管理競(jìng)爭(zhēng)(ManagedCompetition)的方式讓現(xiàn)有的公共機(jī)構(gòu)與民營(yíng)機(jī)構(gòu)開展競(jìng)爭(zhēng)。
常見的例子包括自來(lái)水公司呼叫中心服務(wù)外包、水費(fèi)帳單寄發(fā)外包,自來(lái)水公司管道維修外包,水務(wù)監(jiān)管部門對(duì)污水處理水質(zhì)指標(biāo)定期檢測(cè)的外委,供排水工程的代建管理等等。
二、委托運(yùn)營(yíng)
委托運(yùn)營(yíng)(Operation&MaintenanceContract)是指擁有水務(wù)設(shè)施所有權(quán)的政府部門通過簽定委托運(yùn)營(yíng)合同,將設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)工作交給民營(yíng)機(jī)構(gòu)完成;民營(yíng)機(jī)構(gòu)對(duì)設(shè)施的日常運(yùn)營(yíng)負(fù)責(zé),但不承擔(dān)資本性投資和風(fēng)險(xiǎn)。通常政府部門向民營(yíng)機(jī)構(gòu)支付服務(wù)成本和委托管理報(bào)酬。
委托運(yùn)營(yíng)模式適合于物理外圍及責(zé)任邊界比較容易劃分,同時(shí)其運(yùn)營(yíng)管理需要專業(yè)化隊(duì)伍和經(jīng)驗(yàn)的水務(wù)設(shè)施,譬如污水處理廠;政府并不急于套現(xiàn)設(shè)施投資,而著眼于提高設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理和服務(wù)的質(zhì)量;或者沒有足夠?qū)I(yè)化隊(duì)伍應(yīng)對(duì)。
實(shí)例包括廣東西朗污水處理廠委托運(yùn)營(yíng)、深圳草埔污水處理應(yīng)急工程委托運(yùn)營(yíng)等。
三、BT
BT(Build-Transfer)也即建設(shè)-回購(gòu)模式,是指民營(yíng)機(jī)構(gòu)與政府方簽約后,設(shè)立項(xiàng)目公司以階段性業(yè)主身份負(fù)責(zé)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè),并在完工后即交付給政府,從而享有在一定期限內(nèi)分次收回回購(gòu)款(包含設(shè)施建設(shè)成本及融資回報(bào))的權(quán)利。
BT模式適合于缺乏收入補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)施,譬如污水管網(wǎng)的建設(shè)投資;對(duì)建設(shè)財(cái)力薄弱的地方政府或融資能力強(qiáng)的承包商都具有很大的吸引力;但容易蛻變?yōu)檎?fù)債融資的工具。2006年1月建設(shè)部、發(fā)改委等四部委聯(lián)合發(fā)文,禁止政府投資項(xiàng)目采用帶資承包方式進(jìn)行建設(shè)可能對(duì)BT模式造成一定的負(fù)面影響。
實(shí)例如上海國(guó)際汽車城污水管網(wǎng)BT項(xiàng)目、杭州蕭山錢塘污水處理廠BT項(xiàng)目等。
四、TOT
TOT(Transfer-Operate-Transfer,移交-運(yùn)營(yíng)-移交)是指政府部門將擁有的水務(wù)設(shè)施移交給民營(yíng)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng),通常民營(yíng)機(jī)構(gòu)需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款,以獲得一定期限內(nèi)運(yùn)營(yíng)管理該設(shè)施的收費(fèi)權(quán),民營(yíng)機(jī)構(gòu)通過收費(fèi)收回投資、獲得回報(bào);期滿后再將設(shè)施無(wú)償移交給政府方。
TOT模式適合于有收費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制的存量設(shè)施,政府部門希望通過經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓套現(xiàn)。在國(guó)內(nèi)實(shí)踐中,移交給民營(yíng)機(jī)構(gòu)的僅為經(jīng)營(yíng)權(quán)還是包含資產(chǎn)所有權(quán)的兩種交易條件都出現(xiàn)過。前一種交易條件下,非常類似于政府一次性收回幾十年設(shè)施租金,因此稱為POT(Purchase-Operate-Transfer,收購(gòu)-運(yùn)營(yíng)-移交)可能更準(zhǔn)確;若不為融資計(jì),可以采用LOT(Lease-Operate-Transfer,租賃-運(yùn)營(yíng)-移交)的模式引入民營(yíng)機(jī)構(gòu),政府仍可獲定期租金收入。
實(shí)例包括常州城北污水處理廠TOT、合肥王小郢污水處理廠TOT、長(zhǎng)沙第一污水處理廠TOT等。
五、BTO
BTO(Build-Transfer-Operate,建設(shè)-移交-運(yùn)營(yíng))是指民營(yíng)機(jī)構(gòu)為水務(wù)設(shè)施融資并負(fù)責(zé)其建設(shè),完工后即將設(shè)施所有權(quán)(注意實(shí)體資產(chǎn)仍由民營(yíng)機(jī)構(gòu)占有)移交給政府方;隨后政府方再授予該民營(yíng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)該設(shè)施的長(zhǎng)期合同,使其通過向用戶收費(fèi),收回投資并獲得合理回報(bào)。
BTO模式適合于有收費(fèi)權(quán)的新建設(shè)施,譬如水廠、污水處理廠等終端處理設(shè)施,政府希望在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)保持對(duì)設(shè)施的所有權(quán)控制。事實(shí)上,國(guó)內(nèi)操作的相當(dāng)部分名為BOT的項(xiàng)目,若嚴(yán)格從合同條件界定,更接近于BTO模式,因?yàn)槠涮卦S協(xié)議中規(guī)定政府對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)和土地使用權(quán)等擁有所有權(quán)。
實(shí)例如上海金山紫石污水處理廠等。
六、BOT/BOOT
BOT(Build-Operate-Transfer,建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交)或者BOOT(Build-Own-Operate-Transfer,建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交)是指在政府授予的特許權(quán)下,民營(yíng)機(jī)構(gòu)為水務(wù)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行融資,并負(fù)責(zé)建設(shè)、擁有和經(jīng)營(yíng)這些設(shè)施,在一定期限內(nèi)有權(quán)向用戶或特定部門收取費(fèi)用;待特許期滿,民營(yíng)機(jī)構(gòu)將該設(shè)施及其所有權(quán)移交(通常無(wú)償)給政府方。
BOT/BOOT模式適合于有收費(fèi)機(jī)制的新建設(shè)施,譬如水廠、污水處理廠等終端處理設(shè)施,是最為常見的公私合營(yíng)的投融資模式。其中,項(xiàng)目所有權(quán)歸屬民營(yíng)機(jī)構(gòu)的安排與民營(yíng)機(jī)構(gòu)須完成項(xiàng)目融資有直接的關(guān)系。盡管如此,政府對(duì)BOT項(xiàng)目仍有特許協(xié)議下的監(jiān)管權(quán)利和戰(zhàn)略上的最終控制。
實(shí)例包括成都自來(lái)水六廠BOT、南京仙林污水處理廠BOT、南昌青山湖污水處理廠BOT等。
七、ROT
ROT(Renovate-Operate-Transfer,改擴(kuò)建-運(yùn)營(yíng)-移交)是指政府部門將既有的水務(wù)設(shè)施移交給民營(yíng)機(jī)構(gòu),由后者負(fù)責(zé)既有設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理以及擴(kuò)建/改建項(xiàng)目的資金籌措、建設(shè)及其運(yùn)營(yíng)管理,當(dāng)約定期限屆滿后,將全部設(shè)施無(wú)償移交給政府部門。國(guó)內(nèi)有些地方將這種模式稱做TOT+BOT。按照是否為受讓既有設(shè)施支付一次性對(duì)價(jià),ROT又分為B-BOT(Buy-Build-Operate-Transfer,購(gòu)買-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交)和L-BOT(Lease-Build-Operate-Transfer,租賃-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交)兩種子模式,國(guó)內(nèi)以前者為多。
ROT模式適合于需要擴(kuò)建/改建的水務(wù)設(shè)施,解決了政府缺乏擴(kuò)建工程資金的問題,同時(shí)又將原有設(shè)施的運(yùn)營(yíng)管理結(jié)合起來(lái)。若設(shè)計(jì)得好,可以是一種非常貼近項(xiàng)目實(shí)際情況的投融資模式。
實(shí)例有珠海香洲水質(zhì)凈化廠一期TOT轉(zhuǎn)讓及二期擴(kuò)建BOT項(xiàng)目、惠州市梅湖水質(zhì)凈化中心一、二期工程TOT&BOT等。
八、BOO
BOO(Build-Own-Operate,建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng))是指民營(yíng)機(jī)構(gòu)在政府授予的特許權(quán)下投資建設(shè)水務(wù)設(shè)施,擁有該設(shè)施的所有權(quán)并負(fù)責(zé)其經(jīng)營(yíng),除非因嚴(yán)重違規(guī)等原因被政府收回特許經(jīng)營(yíng)權(quán),否則民營(yíng)機(jī)構(gòu)將一直擁有并經(jīng)營(yíng)該設(shè)施。當(dāng)然,獲得特許權(quán)的同時(shí)意味著必須接受政府在運(yùn)營(yíng)質(zhì)量和定價(jià)等方面的監(jiān)管。
BOO模式適合于收益不高,需要給投資人提供更多財(cái)務(wù)激勵(lì)的新建項(xiàng)目;與此同時(shí),要求政府對(duì)這些設(shè)施的運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量易于監(jiān)管,且監(jiān)管成本合理、穩(wěn)妥可靠。
該模式在國(guó)內(nèi)固廢類項(xiàng)目使用較多,如常熟垃圾焚燒項(xiàng)目BOO,但國(guó)內(nèi)的水務(wù)項(xiàng)目極少采用這種模式。
九、股權(quán)/產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓
股權(quán)/產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓是指政府將國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股的水務(wù)企業(yè)的部分產(chǎn)權(quán)/股權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營(yíng)機(jī)構(gòu),在水務(wù)企業(yè)建立和形成多元投資和有效公司治理結(jié)構(gòu),同時(shí)政府授予新合資公司特許權(quán),許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營(yíng)特定業(yè)務(wù)。
股權(quán)轉(zhuǎn)讓模式適合于包含制水、輸配、銷售在內(nèi)的全系統(tǒng)水務(wù)企業(yè)的戰(zhàn)略投資人引進(jìn),特別是終端處理設(shè)施與管道網(wǎng)絡(luò)合并運(yùn)作的改制引資項(xiàng)目。
產(chǎn)權(quán)/股權(quán)轉(zhuǎn)讓模式的興起反映出中國(guó)水業(yè)引資政策和水務(wù)投資公司整合行業(yè)價(jià)值鏈戰(zhàn)略的演進(jìn)。從90年代中期到2001年前后,國(guó)內(nèi)供水行業(yè)引進(jìn)社會(huì)資本多采用“廠網(wǎng)分離”的水廠BOT,且多為固定回報(bào)方式,這一時(shí)期的典型項(xiàng)目如成都自來(lái)水六廠BOT、上海大場(chǎng)水廠BOT、西安南郊水廠BOT等。從2002年以后,以上海浦東水司50%股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目為起點(diǎn),逐漸向包含制水、管網(wǎng)及銷售的供水全系統(tǒng)項(xiàng)目轉(zhuǎn)變,均為合資方式,其他典型項(xiàng)目如重慶江北水司60%股權(quán)轉(zhuǎn)讓、常州水司49%國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、蕪湖水司75%產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等。我們注意到,國(guó)際性水務(wù)投資公司一直對(duì)擁有原水、制水、輸配、銷售等完整產(chǎn)業(yè)鏈的商業(yè)模式興趣濃厚,而2002年初我國(guó)外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄將大中城市供水管網(wǎng)列為可進(jìn)入的限制類行業(yè),對(duì)水務(wù)投資無(wú)疑是開閘放水。
當(dāng)然,這一時(shí)期也出現(xiàn)過以制水廠、污水處理廠等終端處理設(shè)施為對(duì)象的市場(chǎng)化方式,如廈門水務(wù)集團(tuán)將幾個(gè)污水處理廠和自來(lái)水廠分別打包轉(zhuǎn)讓55%和45%股權(quán)給中環(huán)保水務(wù),但相對(duì)比較少見。
十、合資合作
合資合作是指政府方以水務(wù)企業(yè)的資產(chǎn)與民營(yíng)機(jī)構(gòu)(通常以現(xiàn)金方式出資)共同組建合資公司,負(fù)責(zé)原國(guó)有獨(dú)資的水務(wù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。同樣地,政府將授予新合資公司特許權(quán),許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營(yíng)特定業(yè)務(wù)。
最后兩種模式都是對(duì)水務(wù)企業(yè)全面業(yè)務(wù)的公私合作,均涉及國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的改制和職工安置等共性問題,但也存在諸多差異,其中最大的一點(diǎn)不同在于引入外部資金的流向:股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式所獲資金歸國(guó)資管理/股東代表單位,合資方式引入資金則留在水務(wù)企業(yè)本身。
典型實(shí)例如深圳水務(wù)集團(tuán)45%股權(quán)轉(zhuǎn)讓及增資擴(kuò)股項(xiàng)目,其實(shí)就是按部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓、部分增資擴(kuò)股方式操作的。
水務(wù)項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作的十種模式及其適用性
水進(jìn)展