文章導(dǎo)讀
蘭州自來水苯超標(biāo)事件（以下簡稱蘭州事件）已經(jīng)過去十幾天，當(dāng)?shù)毓┧謴?fù)正常，媒體討論的焦點(diǎn)也已經(jīng)轉(zhuǎn)移。但在很多業(yè)內(nèi)人士看來，這并非事件的結(jié)束，有關(guān)城市供水安全問題的討論才剛剛開始。
蘭州事件是中國供水行業(yè)發(fā)展階段性矛盾的一次集中體現(xiàn)，暴露了城市飲用水安全面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。其高風(fēng)險性既來自于環(huán)境污染、不合理城市布局帶來的水源、輸水安全隱患，也來自于我國供水等公用事業(yè)的機(jī)制不暢、管理混亂。雙重挑戰(zhàn)不僅需要供水行業(yè)集體反思，更是擺在地方政府面前的巨大挑戰(zhàn)。
水源高風(fēng)險考驗(yàn)地方供水能力
應(yīng)該加強(qiáng)水源水的檢測和潛在污染源的監(jiān)控，靠供水過程監(jiān)測特征污染物解決不了問題
城市水源安全存在危機(jī)。這不僅來自于水源地水質(zhì)的顯著下降，也來自于城市工業(yè)混雜帶來的布局性問題。自2007年以來，國內(nèi)自來水安全事故，大多逃不開這兩方面的原因。
根據(jù)我國《生活飲用水水源水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，水質(zhì)濃度超過二級標(biāo)準(zhǔn)限值的水源水已不宜作為生活飲用水的水源。以此為標(biāo)準(zhǔn)，各城市的選擇并不多。
水利部近期公布的數(shù)據(jù)顯示，目前我國水庫水源地水質(zhì)有11%不達(dá)標(biāo)，湖泊水源地水質(zhì)約70%不達(dá)標(biāo)，地下水水源地水質(zhì)約60%不達(dá)標(biāo)。而在城市中，我國有2.5億居民的住宅區(qū)靠近重點(diǎn)排污企業(yè)和交通干道，2.8億居民使用不安全飲用水。
對此，北京桑德環(huán)境集團(tuán)董事長文一波表示，自來水市場化引入企業(yè)時，政府和企業(yè)都會對水源、管網(wǎng)現(xiàn)狀及水廠等設(shè)施進(jìn)行系統(tǒng)評估。在運(yùn)營過程中地方政府也應(yīng)有機(jī)構(gòu)定期和不定期檢測從水源水到入戶水的水質(zhì)。
對于各界呼吁的第三方監(jiān)測，他說，建立市場化檢測機(jī)制很有必要。政府和企業(yè)都應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厮米詠硭此⒐芫W(wǎng)覆蓋范圍土壤、地下水污染等情況對潛在風(fēng)險指標(biāo)加強(qiáng)管控。
而在城市給水排水工程技術(shù)研究中心總工程師鄭興燦看來，應(yīng)該加強(qiáng)水源水的檢測和潛在污染源的監(jiān)控，靠供水過程監(jiān)測特征污染物解決不了問題。
說好引入的先進(jìn)理念呢？
地方政府為了融資而非引進(jìn)先進(jìn)理念，以為市場化可以代替政府責(zé)任，這種錯位讓本來是強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手演變成雙輸
蘭州事件后，記者曾在第一時間聯(lián)系蘇伊士環(huán)境在中國的代表處，他們旗下的中法水務(wù)剛剛獲得了一個“中國水業(yè)十大影響力企業(yè)”獎項(xiàng)。但到截稿為止，也未收到回應(yīng)。在這個風(fēng)口浪尖，這兩家法國環(huán)境巨頭都選擇了沉默。
“外資、供水”，聯(lián)系起來就是新聞點(diǎn)。但事實(shí)上，此次事件中的蘭州威立雅并非外資企業(yè)，實(shí)屬蘭州市國資委占55%股權(quán)的國有控股企業(yè)。
而蘭州事件的關(guān)鍵也不在于此。目前蘭州供水系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施老舊、風(fēng)險防控機(jī)制差的局面，是一杯地方政府與企業(yè)共同釀制的苦酒。
時至今日再去看當(dāng)時就引發(fā)諸多爭議的蘭州水務(wù)合資模式，可以給出較為客觀的評價。公開資料顯示，2007年，合資前的蘭州供水面臨的是年久失修的管道需要大量投資，以及10億元的貸款需要償還。威立雅“投其所好”，以3倍的高價收購股權(quán)。
注資方的信心來自于對水價提升和業(yè)務(wù)擴(kuò)展的樂觀預(yù)期，特別是在水價上調(diào)上獲得了政府的承諾。但后來的事實(shí)證明，他們高估了中國供水行業(yè)市場化的開放和完善程度。
而背上了沉重資本壓力的合資公司，在一次“全國矚目”的提價后，才剛剛結(jié)束虧損。當(dāng)初“說好”的先進(jìn)技術(shù)、生產(chǎn)管理和運(yùn)營理念，并沒有施展的空間與可能。
威立雅作為全球頂尖的水務(wù)服務(wù)商，實(shí)行以資本換市場的戰(zhàn)略，高估了水務(wù)市場的開放程度和政府履行市場定價的決心；地方政府為了融資而非引進(jìn)先進(jìn)理念提升運(yùn)營水平，以為市場化可以代替政府責(zé)任。雙方的錯位使得設(shè)想由強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手演變成了尷尬的雙輸。
市場化是手段不是目的
在地方水務(wù)改制中目前出現(xiàn)的問題，其根本原因是地方政府對市場化的誤讀；無論姓公姓私，安全和效率都是對供水行業(yè)的要求
在有關(guān)蘭州事件的討論中，有相當(dāng)數(shù)量的專家將矛頭指向了市場化。他們認(rèn)為在供水領(lǐng)域，由于存在天然的壟斷，無法開展充分的市場競爭。“飲水安全應(yīng)由政府主導(dǎo)，完全市場化帶來一些企業(yè)無法解決的問題。”有分析機(jī)構(gòu)甚至斷言，蘭州事件將使松動的供水領(lǐng)域市場化改革再度停滯。
在政策層的直接推動下，市政公用事業(yè)市場化改革已經(jīng)開展10余年。同為水務(wù)領(lǐng)域的城市污水處理，已經(jīng)在BOT等模式下取得了極為迅猛的發(fā)展。但在供水行業(yè)，前景仍然不甚明朗。
供水領(lǐng)域市場化是個頗為復(fù)雜且極具爭議的問題。即使在供水行業(yè)內(nèi)部，也有不同的聲音。一位水務(wù)公司老總就曾告訴記者，自來水屬于公共產(chǎn)品，供水本質(zhì)上是公共服務(wù)，除了法國，還沒有完全市場化的成功先例。在日本、美國等國，供水還屬于政府行為。
爭議一直在持續(xù)，但當(dāng)前有兩個問題是確定無疑的。
其一，在市政公用領(lǐng)域，市場化永遠(yuǎn)不是目的而是手段。在地方水務(wù)改制中目前出現(xiàn)的問題，其根本原因是地方政府對市場化的誤讀。
無論政府和企業(yè)以何種模式進(jìn)行合作，本質(zhì)上改變不了市政公共基礎(chǔ)設(shè)施需要資金投入以維持建設(shè)和運(yùn)營的社會公益屬性。從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)看，供水、排水等基礎(chǔ)設(shè)施由政府投入，其所需資金來源于水資源費(fèi)和相關(guān)企業(yè)繳納的稅金和城市公用事業(yè)附加費(fèi)。但近年來國內(nèi)不少地方政府將水務(wù)改制、供水企業(yè)改組看成財政甩包袱甚至是融資工具。
有些地方在招標(biāo)時不僅要求高溢價，還要求重組后企業(yè)自負(fù)盈虧。在本該地方財政投入的水源地保護(hù)及管網(wǎng)建設(shè)、改造等領(lǐng)域長期缺位，這是造成監(jiān)管不力、基礎(chǔ)建設(shè)滯后、保障工作不到位的根本原因。
地方政府在市政領(lǐng)域改制中對資本的過度要求，不僅發(fā)生在與國外企業(yè)的合作中，也有國企、民企的案例。對此，威立雅水務(wù)集團(tuán)中國區(qū)副總裁黃曉軍在今年“兩會”期間就曾委婉表示，希望政府和企業(yè)的合作能回歸到本源，即政府不要將融資功能更多交給企業(yè)承擔(dān)，而是要注重發(fā)揮其在專業(yè)上的特長。
其二，無論姓公姓私，安全和效率都是對供水行業(yè)的基本要求。公眾環(huán)境信息研究中心主任馬軍就在微博上評論說，公營同樣存在問題，都需要強(qiáng)化監(jiān)管和社會監(jiān)督。
此前一項(xiàng)調(diào)查顯示，很多城鎮(zhèn)供水水質(zhì)超標(biāo)情況嚴(yán)峻，達(dá)標(biāo)情況并不樂觀，涉及的水企中，不乏國有企業(yè)。
一方面，對特許經(jīng)營企業(yè)，地方政府有著監(jiān)管、制約的能力和手段。記者了解到，政府有依法收回特許經(jīng)營權(quán)的權(quán)力，也有動用特許經(jīng)營企業(yè)保證金的權(quán)力。地方政府應(yīng)當(dāng)通過法律法規(guī)，要求供水企業(yè)成本、水質(zhì)公開，同時引入第三方檢測機(jī)制，加大社會監(jiān)督力度。
另一方面，對于人員冗余、管理落后的供水企業(yè)，也不能任其頂著國字招牌而不思改進(jìn)，引入先進(jìn)生產(chǎn)、管理、考核模式也尤為緊迫。
如何保障飲水安全？
市場失靈時政府應(yīng)當(dāng)頂上，加大對水務(wù)事業(yè)的公共性財政支出是合理且必要的
2012年的一項(xiàng)內(nèi)部調(diào)查顯示，由于水價改革不到位，有30%的城市自來水廠虧損，缺乏資金進(jìn)行技術(shù)改造、維修、護(hù)理。對此，專家指出，要完善水價定價、調(diào)整機(jī)制，建立反映資源價值的供水價格體系。這是理順我國城市供水體制的核心問題之一。
當(dāng)前，水價上調(diào)、階梯水價等正在各地陸續(xù)開展。但要獲得公眾的廣泛理解和認(rèn)可，就要通過制度確保水務(wù)收入的透明度，將上浮收入切實(shí)用在改善服務(wù)和水質(zhì)上，而非供養(yǎng)冗員和彌補(bǔ)虧空。
丹麥的自來水水價折合人民幣55元一噸，其大量收入用于水質(zhì)監(jiān)測、管道維護(hù)和水源保護(hù)上。打開水龍頭就是優(yōu)質(zhì)直飲水，錢花在看得見的服務(wù)和品質(zhì)上。
更為重要的是，政府財政在改善供水行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、保證水源安全方面不能缺位。
按照新的《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，九成以上的供水廠面臨必須重建或升級改造的局面，并涉及市區(qū)供水管網(wǎng)和二次供水等諸多環(huán)節(jié)，平均每家水企僅是改造費(fèi)用就需要投入近億元，很多企業(yè)無力承擔(dān)。
全國工商聯(lián)環(huán)境商會相關(guān)負(fù)責(zé)人指出，自2003年市政公用事業(yè)引入市場化機(jī)制后，即使水價提高也難以改變社會征收水費(fèi)總額少于水務(wù)設(shè)施建設(shè)運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用的現(xiàn)實(shí)，可以預(yù)見在未來幾十年內(nèi)兩者也未必能夠?qū)崿F(xiàn)盈虧平衡，差額只能來自于各級財政資金。
他表示，公眾通過向城市政府繳納稅費(fèi)，已承擔(dān)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)義務(wù)，政府有責(zé)任將征收的稅費(fèi)用于城市供水和垃圾處理等城市公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)維護(hù)。但當(dāng)前多數(shù)城市政府仍要求供水企業(yè)自籌資金進(jìn)行城市新水源地開發(fā)建設(shè)、供水管網(wǎng)建設(shè)與增能改造投入等。建議地方政府財政、發(fā)展改革（價格）等部門應(yīng)從地方財政預(yù)算中按一定比例固定城市基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)貼資金。
中國環(huán)境報 陳湘靜
