環(huán)保標準產(chǎn)生的原理分析

1、政府的價值取向影響環(huán)境質(zhì)量標準的制定

環(huán)境保護的目標是什么？這是環(huán)保法律體系要求首先回答的問題。

通常，環(huán)境保護法律都在第一條規(guī)定了立法宗旨和目標，例如，《環(huán)境保護法》第一條規(guī)定：“為了保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保護人體健康，促進社會主義現(xiàn)代化建設的發(fā)展，制定本法”。

法律規(guī)定的目標往往比較抽象，在一段時期內(nèi)還缺乏一個技術化的目標，使得環(huán)保行政面臨具體目標不清晰的困境。

針對人們需要一個怎樣的環(huán)境條件而言，目前，不同國家政府不能達成統(tǒng)一意見。因為環(huán)境條件是政府各種施政目標的一種，政府還要發(fā)展經(jīng)濟、文化，實施政治與社會管理，在環(huán)境條件目標對經(jīng)濟發(fā)展存在制衡時，必然要進行平衡。

就環(huán)境質(zhì)量標準的寬嚴尺度來說，一是基于環(huán)境基準的科學要求，二是達成實現(xiàn)這一標準的能力，也就是經(jīng)濟代價是多少。

當然，良好的環(huán)境本身也是政府實施社會管理的一個重要方面，因為它是直接保障人體健康這一根本目的的。環(huán)境質(zhì)量標準表明了政府的價值取向，標準限值的寬嚴體現(xiàn)的則是環(huán)境條件要求與經(jīng)濟發(fā)展之間的平衡。

2、以經(jīng)濟、技術條件為依據(jù)，將數(shù)值標準與技術規(guī)范相結合

如何努力才能向環(huán)境目標指出的環(huán)境質(zhì)量標準靠近呢？

自然的邏輯就是控制污染的產(chǎn)生源，排放污染物的設施場所就成為環(huán)境保護法的管控對象。這些對象無非是工業(yè)企業(yè)、生活設施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，即一、二、三產(chǎn)業(yè)，不同時期監(jiān)管重點可能不同。

在工業(yè)化進程中無疑要將工業(yè)企業(yè)作為重點控制，管控工業(yè)污染有兩種途徑，一是關閉污染嚴重的工廠，另一種是工廠不關閉，但要求工廠采取技術措施削減污染物排放。

工廠一般是按照標準化生產(chǎn)工藝設計建造的，自然地，控制工業(yè)污染物排放采用標準來度量就有針對性，標準最基本的特點是對重復性事物而建立的統(tǒng)一的技術要求。這樣就發(fā)明了排放標準這一工具來限制工業(yè)排放。排放標準的尺度準則是以經(jīng)濟、技術條件為依據(jù)。

 排放標準的確立思想有兩種。一是以環(huán)境容納能力而定。事實上，由于環(huán)境系統(tǒng)的復雜性，我們不能也不應該將環(huán)境容量都拱手讓給既有工廠排污而不要求工廠治理自身的污染，不為將來的發(fā)展留出空間。由此來看，以環(huán)境容量來確立排放標準這一思路似乎不可行。

另一種確立標準的思維是，既然工廠是依靠技術設備形成的工藝流程，污染物是生產(chǎn)流程產(chǎn)生的，采取反污染技術一定能抵消污染物向環(huán)境的排放量

然而在實踐中，即使同類工廠也會因為管理人員的能力水平存在差異，從而導致最終技術方法有所不同。

因此，從環(huán)境公平的角度來看，給出一個數(shù)值標準更加相對科學合理，而不是直接規(guī)定采用何種技術。

但是，這里面還存在著另外一個問題。如果污染源或者行為活動不具有規(guī)律性，多為無組織排放，例如，建筑施工揚塵排放、生活垃圾填埋廠的惡臭氣體等，對排放到環(huán)境中污染物含量的測量非常困難甚至無法度量，這時，制定數(shù)值化的排放標準難度就很大。因此，規(guī)定這樣的污染物產(chǎn)生源、行為活動的操作技術規(guī)范就成為排放標準要攻克的技術難點，自然就產(chǎn)生了一種規(guī)范技術要求的排放標準。

例如，美國規(guī)定排放標準的概念范疇就要大些。美國《清潔空氣法》分為“污染源特性標準”和“危險空氣污染物排放標準”，在具體的標準條文規(guī)定中將 “排放限值”和“操作標準”兩類并列。

 3、環(huán)境監(jiān)測規(guī)范衡量是否達到標準限值

只有環(huán)境質(zhì)量標準和排放標準還無法控制污染源，還需要測量判斷是否達到了標準的限值，這時環(huán)境監(jiān)測就必須實施，而如何進行環(huán)境監(jiān)測所涉及的技術問題，就是環(huán)境監(jiān)測規(guī)范所要解決的。

要進行環(huán)境監(jiān)測少不了儀器及其操作程序，監(jiān)測方法標準就應運而生。因此，應將環(huán)境監(jiān)測規(guī)范理解為廣義的，既包括通用性監(jiān)測規(guī)范，也包括具體的數(shù)量眾多的采樣、分析、測定方法、儀器性能指標、以及標定校準儀器的標準樣品。

存在問題

環(huán)境質(zhì)量標準與排放標準的制定目的、依據(jù)含糊

法律雖然授予了行政機關制定環(huán)境保護標準的職權，但是，這種授權還不完善，權責不對等，并沒有明確規(guī)定制定這些標準的目的、原則、尺度準則和技術依據(jù)等規(guī)則性要求。

先看環(huán)境質(zhì)量標準。除了明確將標準體制分為國家環(huán)境質(zhì)量標準和地方環(huán)境質(zhì)量標準外，法律從來沒有規(guī)定制定該類標準的目的、原則、依據(jù)。因此，工作人員不免對環(huán)境質(zhì)量標準的作用認識模糊。

再看排放標準。除了法律提出“依據(jù)國家環(huán)境質(zhì)量標準和經(jīng)濟技術條件，制定污染物排放標準”的原則和國家、地方兩級標準外，設立排放標準的目的沒有規(guī)定，標準制定依據(jù)含糊，寬嚴尺度判斷難以操作。

相關鏈接

國外環(huán)境質(zhì)量標準的法律原則與啟示

從國外環(huán)境質(zhì)量標準的執(zhí)行嚴格程度來看，各國也存在差異。

例如，美國的國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準的法律約束性比較強，既是聯(lián)邦提出的對州政府產(chǎn)生約束力的環(huán)境質(zhì)量目標要求，同時又間接對企業(yè)排污者產(chǎn)生影響，因為國家環(huán)境質(zhì)量標準的加嚴，州政府必須修改并制定更加嚴格的“州實施計劃”，計劃中將要求企業(yè)以更大的投入采用更加先進的技術。

歐盟指令將環(huán)境空氣質(zhì)量標準分為目標標準、通報標準、警報標準，嚴格程度依次降低，標準限值依次放寬，這就給我們以一個啟示：標準的限值寬松不僅取決于科學依據(jù)，還取決于這個標準的功能作用。換言之，目標標準可以相對嚴格一些，通報、警報標準就寬松許多。不同年度要達到不同目標標準。

日本環(huán)境質(zhì)量標準一開始就是公害對策立法爭論的焦點，第一次提出中央政府制定環(huán)境標準（指環(huán)境要素的質(zhì)量標準）時就引起了幾乎針鋒相對的爭論，差點導致公害立法夭折。

當時，日本工業(yè)界認為，不應當按照保護人體健康要求制定實施環(huán)境質(zhì)量標準，否則企業(yè)將無法承受直至關閉；衛(wèi)生界認為制定實施保護人體健康的環(huán)境標準是公害對策法的根本，必須制定，最后妥協(xié)的結果是弱化了環(huán)境質(zhì)量標準的直接執(zhí)行力，而采用排放標準管制企業(yè)排污行為。

現(xiàn)在，日本認為國家環(huán)境質(zhì)量標準是政府施政目標，而不是保護人體健康的最低要求。

美國法律規(guī)定環(huán)境質(zhì)量標準是實現(xiàn)健康保護的必要條件。日本環(huán)境標準不同，具有“希望能夠維持”這一法規(guī)性質(zhì)，目標是實現(xiàn)一項5～10年的長期綜合對策。美國可以接受的標準是2～5年即可達成的目標。世界衛(wèi)生組織把環(huán)境標準的水平分為三類“容許濃度（Tolerable）、可接受水平（Acceptable）和希望標準（Desirable），希望標準是即為長期目標，污染水平是最低的。

無論是日本還是美國，法律和政策都是根據(jù)本國的主權決定的，各自具有不同的法律性質(zhì)，都要基于本國的法律決定環(huán)境質(zhì)量標準，所以法律意義也有差異。

從我國環(huán)境法律指導思想來看，國家環(huán)境質(zhì)量標準定位為環(huán)境目標比較合適，是一種立法目標性規(guī)范，在這樣的指導思想下討論確定標準限值就有共同語言，并且構建污染防治措施、制度等行為規(guī)范就有了一根主線和邏輯推導，環(huán)境質(zhì)量標準是評價環(huán)境狀況和保護環(huán)境的法律依據(jù)。因此，我們還應當加強環(huán)境質(zhì)量標準的法律原則理論研究，在修訂環(huán)境法律時無論是指導思想還是構建條款的技術層面，都應當將環(huán)境質(zhì)量標準放到一個合適地位，并充實和完善環(huán)境質(zhì)量標準的執(zhí)行規(guī)范，甚至規(guī)定相應的法律后果。

關于《環(huán)保法修正案（草案二次審議稿）》

環(huán)境保護標準的修改建議

第1條 環(huán)境質(zhì)量標準的作用

環(huán)境質(zhì)量標準是環(huán)境保護的基本目標和環(huán)境質(zhì)量評價的基本依據(jù)。

第2條 制定環(huán)境質(zhì)量標準的目的、依據(jù)與原則

制定環(huán)境質(zhì)量標準，應當以保護人體健康和生態(tài)環(huán)境為目的，以環(huán)境基準為科學依據(jù)（原則一），并與經(jīng)濟社會發(fā)展階段相適應（原則二）。

國家鼓勵和支持環(huán)境基準研究。

第3條 環(huán)境質(zhì)量標準的遵守

未達到環(huán)境質(zhì)量標準的，有關地方人民政府應當采取措施，限期達到標準。

第4條 排放標準的強制效力

排放污染物，應當符合國家或地方污染物排放標準。

第5條 制定排放標準的目的、原則

根據(jù)環(huán)境質(zhì)量標準和技術、經(jīng)濟條件，制定污染物排放標準，做到技術有效、環(huán)境安全、經(jīng)濟可行。

第6條 制定主體1

家環(huán)境質(zhì)量標準、國家污染物排放控制標準、國家環(huán)境監(jiān)測規(guī)范由國務院環(huán)保行政主管部門制定、公布。

 第7條 國家環(huán)境質(zhì)量標準特別審查程序

國家環(huán)境質(zhì)量標準應當經(jīng)國家環(huán)境質(zhì)量標準審評委員會審查通過，國家環(huán)境質(zhì)量標準審評委員會由環(huán)境保護、生態(tài)、醫(yī)學、法律等方面的專家及國務院有關部門的代表組成。

第8條 制定主體2

省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護主管部門組織制定地方環(huán)境質(zhì)量標準、污染物排放標準，經(jīng)同級人民政府批準實施。

對于沒有國家環(huán)境監(jiān)測規(guī)范的項目，地方可以制定環(huán)境監(jiān)測規(guī)范。

第9條 企業(yè)排放標準

沒有國家標準、地方標準可以適用，企業(yè)應當制定企業(yè)排放標準，限制污染物排放，并能夠保障人體健康和生態(tài)環(huán)境。企業(yè)排放標準應當報省級環(huán)保主管部門同意。鼓勵制定嚴于國家和地方的企業(yè)污染物排放標準。

第10 條 法律責任

違反國家或地方污染物排放標準規(guī)定的，責令改正或者限期改正、或者責令限期治理，并處罰款。