參考國內(nèi)外關(guān)于生態(tài)保護補償?shù)恼�策文件和理論研究，本文認為：水流生態(tài)保護補償是在特定的水流領(lǐng)域，從事水流生態(tài)保護建設(shè)、享受水流生態(tài)系統(tǒng)服務功能、損害水流生態(tài)系統(tǒng)的各類行為主體，因其行為提高或降低了水流生態(tài)系統(tǒng)服務功能、影響了水文循環(huán)過程、水資源利用效率、水域岸線自然狀態(tài)，并對其他利益相關(guān)者產(chǎn)生正向或負向的影響，根據(jù)投入成本、獲得收益、損害程度，通過政府和市場手段，分別獲得補償、支付補償、承擔賠償或修復損害的一種利益協(xié)調(diào)機制，以實現(xiàn)公平和效率。

　　2.“水流生態(tài)保護補償”與“水生態(tài)保護補償” 

　　“水生態(tài)保護補償”是一個寬泛的概念，涵蓋了所有與水生態(tài)保護相關(guān)各個方面的補償，包括但不限于水生生物養(yǎng)護補償、濕地生態(tài)保護補償、水流生態(tài)保護補償以及近海生態(tài)保護補償?shù)�。�?ldquo;水流生態(tài)保護補償”是一個具體的概念，針對的是特定水流區(qū)域和特定行為進行的補償。當從狹義的角度去解讀“水生態(tài)保護補償”時，它主要是指對河湖的保護，與前述水流概念相契合。

　　二、現(xiàn)狀述評

　�。ㄒ唬┧�流生態(tài)保護補償政策體系逐步完善

　　近年來，國家和地方先后出臺了不少與水流生態(tài)保護補償相關(guān)的政策文件，大致分為兩類。一類是基于流域的綜合型生態(tài)保護補償；另一類是基于不同水流區(qū)域的生態(tài)保護補償。

　　1.流域綜合型水流生態(tài)保護補償逐漸成熟

　　2012年，財政部、原環(huán)境保護部在新安江流域啟動了全國首個跨省流域生態(tài)保護補償機制試點。2016年，國家發(fā)布了《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的指導意見》強調(diào)加快形成“成本共擔、效益共享、合作共治”的流域保護和治理長效機制，明確了補償原則、補償方式、補償標準、聯(lián)防共治機制，為流域生態(tài)保護補償制度的建立邁出了關(guān)鍵步伐。在此基礎(chǔ)上，自2016年起，全國各地廣泛開展了多個跨�。▍^(qū)）流域上下游橫向生態(tài)補償試點。2020年和2021年出臺的《支持引導黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》《支持長江全流域建立橫向生態(tài)保護補償機制的實施方案》，為推動黃河和長江流域的生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展，以及流域橫向生態(tài)補償機制的建設(shè)提供了政策支持。隨著《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》《生態(tài)保護補償條例》的施行，將水流生態(tài)保護補償提高到了新的高度，為流域生態(tài)保護補償?shù)囊?guī)范化、制度化、法治化提供了堅實的法律依據(jù)。

　　2.不同區(qū)域水流生態(tài)保護補償有序推進

　　2016年和2021年，國家相繼發(fā)布了《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》兩部文件，明確提出要針對江河源頭、重要水源地、水土流失重點防治區(qū)、蓄滯洪區(qū)、受損河湖等重點區(qū)域開展水流生態(tài)保護補償。

　　從實踐進展上看，水流生態(tài)補償機制建設(shè)目前主要集中在重要水源地、水土流失重點防治區(qū)兩方面，蓄滯洪區(qū)、江河源頭區(qū)、受損河湖的補償機制建設(shè)相對較少。重要水源地補償機制建設(shè)實踐較多，已有14個省出臺了相關(guān)政策。

　�。ǘ�）各地水流生態(tài)保護補償?shù)膶嵺`進展

　　我國的水流生態(tài)保護補償實踐自2012年在新安江流域啟動以來已走過12年的歷程，見證了各地實踐的不斷探索與進步：從“中央推著干”到“各地主動干”，補償依據(jù)從簡單走向綜合，補償雙方從“對賭”轉(zhuǎn)向“共贏”，這一系列的發(fā)展變革為補償機制的完善積累了經(jīng)驗，推動生態(tài)保護補償機制朝著更加科學合理、協(xié)同共贏的方向發(fā)展。

　　1.從“中央推著干”變成“各地主動干”

　　生態(tài)保護補償?shù)某跗�，中央的角色主要是推動國家生態(tài)保護政策的落實，中央財政還拿出了啟動資金和引導性補助。隨著時間的推移，中央逐漸從推動者轉(zhuǎn)變?yōu)橹С终吆图�勵者，采取了退坡式補助和達標獎勵，各地也逐漸從被動接受開展水流生態(tài)保護補償工作，到主動提出參與方案。這種轉(zhuǎn)變不僅提高了生態(tài)保護的效率，還激發(fā)了地方政府的積極性和責任感。最初，補償金額由水質(zhì)一次性達標決定，2018年，蘇皖兩省在長江支流滁河流域開始嘗試水質(zhì)分級達標差異化補償。此后，湘渝的酉水河流域和湘贛的淥水流域也建立了類似機制。2023年，浙皖兩省對新一輪的新安江流域水生態(tài)環(huán)境補償協(xié)議進行了開創(chuàng)性的改革，將補償資金大幅提高，并參照兩省年度GDP增速建立逐年增長機制，將補償資金用于上下游兩地共建“新安江—千島湖生態(tài)保護補償樣板區(qū)”，推動上下游兩地區(qū)域間共同發(fā)展，實現(xiàn)雙贏。在補償資金使用分配上，除水質(zhì)考核補償外，將新增產(chǎn)業(yè)和人才補償指數(shù)作為補償資金分配的重要依據(jù)。

　　2.補償依據(jù)從簡單走向綜合

　　早期，流域生態(tài)補償主要集中在南方豐水地區(qū)，多以簡單的水質(zhì)指標為主要補償依據(jù)。隨著各地實踐的增加，補償依據(jù)逐漸豐富，包括多種水質(zhì)考核指標。如汀江-韓江流域增加了污染物濃度考核，酉水河流域為防控錳污染增加了錳濃度考核。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源需求的增加，以“水量+水質(zhì)”為補償依據(jù)的協(xié)議開始出現(xiàn)，如2018年，《密云水庫上游潮白河流域和東江流域的橫向生態(tài)補償協(xié)議》，首次建立了以水量+水質(zhì)的補償標準。2023年7月，《官廳水庫上游永定河流域水源保護橫向生態(tài)補償協(xié)議》則進一步細化了補償依據(jù)，包括水位、流量、化學需氧量等多項指標。這一變化反映了生態(tài)保護補償依據(jù)從簡單到復雜的發(fā)展趨勢，旨在更全面地反映上游地區(qū)的工作成效。

　　3.補償主體與補償對象從“對賭”轉(zhuǎn)向“共贏”

　　在流域綜合型橫向生態(tài)保護補償協(xié)議初期，補償主體與補償對象的關(guān)系近似于“對賭”，補償金的發(fā)放取決于是否達到了預定的考核標準。經(jīng)過多年的探索與實踐，雙方不再僅僅是簡單“對賭”。補償主體在提供資金支持的同時，還積極參與到水流生態(tài)保護的實際工作中，配合補償對象優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推進發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級，確保補償對象在實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的同時，能夠?qū)崿F(xiàn)雙方協(xié)定的保護目標。例如，2016年粵桂兩�。▍^(qū)）簽署《九洲江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議》,首次建立了合作共治機制，對補償資金進行專項管理，并由協(xié)議雙方共同治理水環(huán)境。2019年，《關(guān)于引灤入津上下游橫向生態(tài)補償?shù)膮f(xié)議》中，天津市增加了聯(lián)防聯(lián)控任務，冀津兩地通過聯(lián)合調(diào)研、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合監(jiān)測等方式，共同解決水環(huán)境保護的突出問題。到了2023年，浙皖兩省簽訂的《共同建設(shè)新安江—千島湖生態(tài)保護補償樣板區(qū)協(xié)議》將合作模式提升為樣板區(qū)建設(shè)，補償方式也從之前的單一資金補償，轉(zhuǎn)變?yōu)榘�括人才和產(chǎn)業(yè)技術(shù)合作在內(nèi)的多元化補償方式。

　　三、面臨的問題

　　盡管各地在水流生態(tài)保護補償實踐上取得了較好的成績，但也應看到，還存在市場主體參與度低、補償依據(jù)欠合理、利益相關(guān)方權(quán)責利不匹配、配套制度不健全、各類型和各地區(qū)的水流生態(tài)保護補償推進不平衡等問題與挑戰(zhàn)。

　�。ㄒ唬┱�府承擔壓力大，市場主體參與度低；

　�。ǘ�）多數(shù)地區(qū)在補償實踐中，只使用常規(guī)的水質(zhì)指標，忽略水量和生態(tài)價值；

　�。ㄈ�）流域上下游生態(tài)保護的權(quán)責利不匹配，保護與開發(fā)標準缺乏統(tǒng)一性；

　�。ㄋ模┡涮谆�礎(chǔ)制度不健全，阻礙了補償制度的實施； 

　�。ㄎ澹┧�流生態(tài)補償實踐進展程度差異較大�！�