摘 要

利通區(qū)地處寧夏平原腹地,位于寧夏引黃古灌區(qū)——青銅峽大型灌區(qū)秦漢渠灌域,是寧夏引黃灌區(qū)的精華之地,主要種植小麥、玉米等糧食作物,灌溉面積約66萬畝,其中引黃自流灌區(qū)39.07萬畝,占比59%,揚水灌區(qū)26.93萬畝,占比41%。灌區(qū)實行分級管護,干渠由自治區(qū)水利廳直屬單位秦漢渠管理處管理,干渠以下支斗農(nóng)渠由灌溉服務專業(yè)合作社管理。

利通區(qū)推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革和現(xiàn)代化灌區(qū)建設經(jīng)歷了十余年時間。2012年在域內5個灌域實施農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點項目,2017年成為寧夏現(xiàn)代化灌區(qū)建設試點,自此開啟全域推進現(xiàn)代化灌區(qū)建設的實踐,2021年成為全區(qū)率先完成農(nóng)業(yè)水價綜合改革“第一縣區(qū)”,2023年成為全國第一批深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革推進現(xiàn)代化灌區(qū)建設試點縣(區(qū))。利通區(qū)以合同節(jié)水管理模式建設現(xiàn)代化灌區(qū)項目始于2018年,計劃總投資13.99億元,將利通區(qū)全域建成高效節(jié)水灌區(qū)。

截至目前,已投入各類資金8.61億元,其中社會資本投資超過4.2億元,新建成高效節(jié)水灌溉面積11萬畝,高效節(jié)水灌溉總面積達26萬畝,并建立了與之相適應的高效運行管護體系。

一是吸引社會資本組建節(jié)水服務企業(yè)。引進寧夏水發(fā)集團公司(占股41%)、吳忠市利通區(qū)融通城鄉(xiāng)建設投資公司(為政府出資方代表,占股30%)、大禹節(jié)水集團公司(占股20%)、北京慧圖有限公司(占股5%)、北京綠谷源科技公司(占股4%)等市場主體,由政府出資方和社會資本方在利通區(qū)組建聯(lián)合體項目公司——寧夏水發(fā)利通現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)供水有限公司(簡稱“寧夏水發(fā)利通公司”),作為合同節(jié)水管理的實施主體,提供節(jié)水改造和管理服務。

二是以特許經(jīng)營方式一體推進“投融建管服”。通過社會采購招標,寧夏水發(fā)利通公司中標利通區(qū)全灌域高效節(jié)水灌溉續(xù)建配套和現(xiàn)代化改造特許經(jīng)營項目,涵蓋灌區(qū)投融資、工程建設、工程運行管理和供水服務等農(nóng)業(yè)用水全鏈條全過程。利通區(qū)政府授予項目公司利通區(qū)全灌域農(nóng)業(yè)供水的特許經(jīng)營權、農(nóng)業(yè)灌溉服務專業(yè)合作社的經(jīng)營權以及節(jié)水指標的水權交易收入權。項目公司通過自籌資金和融資貸款,整合專業(yè)技術力量,承擔利通區(qū)66萬畝灌區(qū)測控一體化閘門、信息化設施、高效節(jié)水灌溉、調蓄水池等工程設施新建改造及日常運行維護任務,提供灌溉服務,維護用水秩序,提高灌區(qū)供水保證率和高效節(jié)水工程覆蓋率。

三是實行全灌域專業(yè)化物業(yè)化管護。按照自治區(qū)統(tǒng)一部署,推進基層水利管理體制改革,注銷66家原村級農(nóng)民用水協(xié)會,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元重新組建14家農(nóng)業(yè)灌溉服務專業(yè)合作社(在工商行政管理部門注冊,屬于具有法人地位的經(jīng)濟組織和市場主體,可出具供水服務發(fā)票等)。推行全域市場化運行管理,干渠直開口以下末級渠系統(tǒng)一采取“項目公司+合作社”的管理方式,由合作社進行物業(yè)化管理,項目公司承擔日常運行費用和全部350名人員經(jīng)費支出,提供專業(yè)技術支持。

四是完善水價形成機制和獎補政策。利通區(qū)自2021年起全面執(zhí)行運行成本水價,分別由自治區(qū)水利廳測算骨干工程水價、利通區(qū)水務局測算末級渠系水價,統(tǒng)一由自治區(qū)物價局予以批準實施。其中,自流灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價從每立方米0.0305元調整為每立方米0.071元(骨干工程水價每立方米0.025元,末級渠系水價每立方米0.046元),扁擔溝揚水灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價從每立方米0.075-0.135元調整為每立方米0.15-0.59元(根據(jù)揚水級數(shù)不同執(zhí)行不同的水價,如一、二級揚水水價為每立方米0.15元),并實行超定額累計加價。為激發(fā)用水戶、灌水員和合作社等相關方節(jié)水內生動力,對種糧農(nóng)戶定額內用水給予5元/畝的補助;根據(jù)當年度用水計劃內的實際節(jié)約水量,給予每立方米0.03元的獎勵,按1:1:1的比例分別獎勵給用水戶、灌水員、合作社,實現(xiàn)節(jié)水有利、多方共贏。

五是建立基于水權交易的節(jié)水效益分享機制。制定利通區(qū)用水權交易及收益分配辦法,明確社會資本方投資節(jié)水設施,可以獲得節(jié)余用水權,交易后獲得合理收益。目前,除水費收入外,項目公司基于水權交易的收益主要有兩部分:一方面,通過加強灌溉服務、調度管理以及灌排設施運行管護,挖掘年度用水指標的節(jié)水潛力,將管理節(jié)水量進行灌區(qū)內跨區(qū)域的農(nóng)業(yè)用水權交易,收益按項目公司、用水合作社6:4的比例進行分配;另一方面,通過新建高效節(jié)水灌溉工程(主要是規(guī)�；�滴灌設施),產(chǎn)生新增節(jié)水量,在自治區(qū)平臺上開展跨區(qū)域、跨行業(yè)的水權交易,收益按項目公司、用水合作社、種植農(nóng)戶7:2:1的比例進行分配。

利通區(qū)通過全域實施合同節(jié)水管理,既促進了灌區(qū)工程設施提檔升級,又實現(xiàn)了機制模式創(chuàng)新,經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益顯著。

一是解決了灌區(qū)建設管護資金短缺問題。通過實施合同節(jié)水管理,已累計投入灌區(qū)現(xiàn)代化建設改造資金8.61億元。同時依托項目公司,將灌區(qū)管護等基層水利服務交由市場,大大緩解了運行管護資金壓力。

二是提升了農(nóng)業(yè)節(jié)水效果。通過實施高效節(jié)水灌溉工程,引入專業(yè)化灌溉用水管理服務,全區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水累計達到1億m3,自流灌區(qū)畝均用水量下降15%。高閘鎮(zhèn)等部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)畝均水費由85元降低到58元。與大水漫灌相比,實施水肥一體化高效節(jié)水灌溉,畝均增收500元。

三是保障了灌區(qū)良性運行。利通全域推行分級分段“項目公司+合作社”市場化、物業(yè)化的運維管護,基層水利服務組織管理和工程維修養(yǎng)護得到有效保障,農(nóng)田水利工程“有人管、有錢管、管得好”。

四是實現(xiàn)了“帕累托最優(yōu)”。通過機制模式創(chuàng)新,水資源價值成功轉化,同時協(xié)調兼顧了政府、社會資本、用水合作社、農(nóng)業(yè)用水戶等各相關方利益訴求,實現(xiàn)灌區(qū)節(jié)水管理全過程各方協(xié)同受益的“帕累托最優(yōu)”。

利通區(qū)以特許經(jīng)營方式、合同節(jié)水管理模式推進項目融資、工程建設、管理服務等工作,系統(tǒng)性和綜合性較強,涉及項目、資金、人員、用地等關鍵要素,需要由地方黨委政府牽頭抓總、系統(tǒng)謀劃、高位推動,才能在方案設計、路徑搭建、機制創(chuàng)新、要素保障等工作中事半功倍。將落實“四水四定”作為實現(xiàn)高質量發(fā)展的“生存法則”,統(tǒng)籌水資源與城、地、人、產(chǎn)各要素的關系,實行農(nóng)業(yè)用水精細化管理,綜合采取工程節(jié)水、管理節(jié)水等多種措施,建立完善的用水監(jiān)控體系,控制總量、優(yōu)化用量,提高農(nóng)業(yè)用水效率,科學解決學用水、優(yōu)化用衡問題。

利通區(qū)堅持“先建機制、后建工程”,抓住機制建設這一關鍵,堅持目標導向、問題導向和需求導向,建立健全分區(qū)分類分檔的農(nóng)業(yè)水價、促進水資源價值實現(xiàn)的農(nóng)業(yè)用水權、精準的節(jié)水獎補、高效的工程運行管護以及投融資等機制。根據(jù)區(qū)域水資源短缺、行業(yè)用水需求旺盛的實際,區(qū)分骨干工程和末級渠系、自流灌溉和提水灌溉、定額內和超定額用水等,實行差別化的農(nóng)業(yè)水價,既實現(xiàn)保本運行,又促進了節(jié)水;精準核定農(nóng)業(yè)用水權到戶,加強農(nóng)業(yè)用水權交易的制度和平臺建設,引導對節(jié)約的農(nóng)業(yè)用水量進行跨行業(yè)、跨區(qū)域轉換和交易,實現(xiàn)水資源到“水資產(chǎn)”的轉變。

合同節(jié)水管理是指節(jié)水服務企業(yè)與用水單位簽訂合同契約,通過集成先進節(jié)水技術、提供節(jié)水改造和管理等服務,調動社會資本、專業(yè)技術力量參與節(jié)水,并獲取收益的一種新型市場化、商業(yè)化節(jié)水服務模式。近年來,各地結合實際,在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務業(yè)等領域探索實踐出合同節(jié)水管理的有效模式,主要有節(jié)水效益分享型、節(jié)水效果保證型、水費用托管型等。利通區(qū)緊緊抓住引黃灌區(qū)節(jié)水改造潛力大、寧東能源化工基地用水需求旺盛的有利條件,充分運用區(qū)域水權確權到位、自治區(qū)水權交易體系完善的優(yōu)勢,發(fā)揮寧夏水發(fā)集團的區(qū)域協(xié)調作用,因地制宜構建起基于水權交易的節(jié)水效益分享型合同節(jié)水管理模式,探索出深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革推進現(xiàn)代化灌區(qū)建設的新路子。

利通區(qū)在實踐中統(tǒng)籌兼顧地方政府、社會資本方、用水合作社以及農(nóng)業(yè)用水戶的利益訴求,以不損害各方利益為前提,盡可能讓各方多受益,形成推進合力。如,灌區(qū)日常運行維護采取“項目公司+合作社”的方式,將水行政主管部門從繁重的基層水利服務管理中解脫出來,既節(jié)約行政資源,又提高了管護水平和效率;遵循“資本逐利性”這一客觀規(guī)律,在特許經(jīng)營合同中明確投資收益率和用水權交易收益分配比例,為項目公司在特許經(jīng)營期內提供穩(wěn)定的收益來源;在機制設計中將用水合作社、灌水員、用水戶作為節(jié)水量交易收益、節(jié)水獎勵的分配對象,使得“少用水就是少花錢、多分紅”觀念深入人心,大大激發(fā)了農(nóng)業(yè)用水各有關方節(jié)水的內生動力。這一最真實的底層邏輯確保了合同節(jié)水管理持續(xù)、高效運行并發(fā)揮效益。

據(jù)統(tǒng)計,利通區(qū)家庭承包耕地流轉率已超過40%,利通區(qū)準確把握現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)從農(nóng)戶生產(chǎn)到規(guī)�；�經(jīng)營轉變的趨勢,充分考慮糧食作物附加值不高的特點,優(yōu)化調整種植結構,加快推進適宜地區(qū)玉米、小麥等集中連片種植,發(fā)揮規(guī)模化種植降成本、增產(chǎn)出、提收益等優(yōu)勢。同時,適應大戶經(jīng)營、集中流轉、分片托管等新型農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營方式,有針對性地健全完善吸引社會資本、用水計量、水權流轉、水價形成、水費收繳、獎補等機制政策,探索創(chuàng)新基層水利經(jīng)營模式,提升基層水利服務管理能力。特別是,注重集中連片全灌域推進高效節(jié)水灌溉項目,更好激發(fā)農(nóng)業(yè)水價調節(jié)的乘數(shù)效應,為項目公司帶來了規(guī)模效益。

黨的二十屆三中全會明確提出,實施支持綠色低碳發(fā)展的財稅、金融、投資、價格政策和標準體系,推進水、能源、交通等領域價格改革。寧夏利通區(qū)通過合同節(jié)水管理探索了深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革的可行路徑,下一步要深入貫徹落實黨的二十屆三中全會精神,鞏固深化拓展這一模式,健全合同節(jié)水管理中政府和社會資本合作的內容,完善分區(qū)分類的農(nóng)業(yè)水價形成機制,為缺水地區(qū)、糧食作物為主的現(xiàn)代化灌區(qū)建設提供更加成熟、更具推廣價值的實踐樣板。