特許經(jīng)營作為一種有效的市場化手段，能夠促進城市水務(wù)服務(wù)的提升并優(yōu)化環(huán)境公共服務(wù)。本文首先對水務(wù)行業(yè)特許經(jīng)營發(fā)展歷程和現(xiàn)狀問題進行了簡要介紹。在此基礎(chǔ)上，提出了城鎮(zhèn)供排水一體化趨勢下的5種特許經(jīng)營策略。最后，對城鎮(zhèn)供排水一體化下特許經(jīng)營3種整合路徑涉及的關(guān)鍵步驟進行說明，以供參考。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)供排水一體化 特許經(jīng)營策略 整合路徑

01城鎮(zhèn)供排水一體化

隨著我國城市管理能力的不斷提升，對城市供水、排水實施一體化管理或?qū)⒊蔀槌鞘鞋F(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。供排水一體化，是指將供水系統(tǒng)和污水處理系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一的資源管理模式，從而使水資源得到科學(xué)合理的開發(fā)利用。結(jié)合供排水一體化格局的構(gòu)成內(nèi)容看，主要包括了供水、污水處理、供排水管網(wǎng)及水資源回收利用等。

圖1-1 供排水一體化示意圖

近年來，各地在城市供排水一體化方面陸續(xù)展開實踐和探索。2020年11月，成都市印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化水務(wù)管理體制構(gòu)建供排凈治一體化機制的試行意見》，成為全國第一個系統(tǒng)化推進供排凈治一體化的地區(qū)。成都市將水務(wù)全產(chǎn)業(yè)鏈存量設(shè)施以TOT模式劃轉(zhuǎn)行業(yè)國企經(jīng)營。同時，擴大特許經(jīng)營范圍，將市政管網(wǎng)、下穿隧道、河道及附屬設(shè)施等以BOT方式授予行業(yè)國企特許經(jīng)營權(quán)，從而實現(xiàn)“廠網(wǎng)河”一體化綜合治理，“供排凈治”一體化閉環(huán)管理。2022年7月，西安市出臺《西安市供排水設(shè)施資產(chǎn)移交劃轉(zhuǎn)實施方案》，全面推進全市供排水設(shè)施資產(chǎn)移交劃轉(zhuǎn)工作。方案明確將全市供排水設(shè)施資產(chǎn)整體移交西安水務(wù)集團，以積極打造供排水“一張網(wǎng)一盤棋一體化”大水務(wù)格局，形成原水、供水、排水、污水處理、污泥處置、再生水回用的水務(wù)全產(chǎn)業(yè)鏈體系。實踐中，城鎮(zhèn)供排水一體化會呈現(xiàn)出由一家單位主導(dǎo)的“一城一企”情況。

02城鎮(zhèn)供排水一體化下的特許經(jīng)營

（一）水務(wù)行業(yè)特許經(jīng)營的發(fā)展歷程

我國水務(wù)行業(yè)特許經(jīng)營的發(fā)展歷程基本與國家特許經(jīng)營政策文件的頒布與實施相契合�？傮w來看，隨著國家特許經(jīng)營政策文件的出臺和陸續(xù)完善，特許經(jīng)營模式在我國水務(wù)行業(yè)的發(fā)展也日趨成熟。

2002年12月，原建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》（建城〔2002〕272號），提出在城市供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及公共交通等直接關(guān)系社會公共利益和涉及有限公共資源配置的行業(yè)實行特許經(jīng)營制度。2004年，為規(guī)范城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)的特許經(jīng)營活動，原建設(shè)部出臺了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，各地政府紛紛推行供水、排水、燃氣、供熱、公交等領(lǐng)域的特許經(jīng)營模式，并因此催生了一批跨區(qū)域的水務(wù)投資運營企業(yè)。

2015年，國家發(fā)改委、財政部等六部委聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，進一步規(guī)范能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動。2023年11月28日，國家發(fā)改委網(wǎng)站公布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（修訂征求意見稿）》�！短卦S經(jīng)營意見稿》規(guī)定了特許經(jīng)營項目機制的相關(guān)部署，細化了特許經(jīng)營方案和特許經(jīng)營協(xié)議的內(nèi)容，對水務(wù)行業(yè)特許經(jīng)營項目的落地明確了更為精確的實施路徑。

（二）水務(wù)行業(yè)特許經(jīng)營的現(xiàn)狀評估

1.特許經(jīng)營權(quán)授權(quán)不規(guī)范

因歷史原因，部分區(qū)域供水或污水處理一般交由當?shù)氐乃畡?wù)企業(yè)或事業(yè)單位運營管理，在特許經(jīng)營制度實施前已經(jīng)形成事實經(jīng)營，政府雖未授予特許經(jīng)營權(quán)，但是實際控制著供水以及污水的特許經(jīng)營權(quán)，后期也并未規(guī)范特許經(jīng)營權(quán)的運營以及管理；另外，部分地區(qū)通過直接授予地方水務(wù)企業(yè)供水以及污水特許經(jīng)營權(quán)來實現(xiàn)特許經(jīng)營的轉(zhuǎn)移，與目前相關(guān)政策要求通過競爭性的方式授予特許經(jīng)營權(quán)相違背。

2.產(chǎn)品質(zhì)量以及服務(wù)標準參差不齊

目前部分區(qū)域因為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟以及人口、規(guī)劃等因素的調(diào)整，無法統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域內(nèi)供排水藍圖，進一步導(dǎo)致區(qū)域供排水特許經(jīng)營企業(yè)較多，部分供排水企業(yè)無法落實地方政府環(huán)保要求，特許經(jīng)營企業(yè)生態(tài)環(huán)保問題頻出，水處理問題安全問題突出，運營管理能力無法滿足區(qū)域發(fā)展要求；因區(qū)域供排水企業(yè)較多，特許經(jīng)營者提供產(chǎn)品質(zhì)量以及服務(wù)標準參差不齊，投訴問題長久無法解決；針對特許經(jīng)營企業(yè)的評估機制以及考核機制缺乏，無法實現(xiàn)低效低質(zhì)特許經(jīng)營企業(yè)的退出。

3.部分項目投資規(guī)模偏離實際需求

部分區(qū)域供排水特許經(jīng)營企業(yè)投資規(guī)模較大，導(dǎo)致大量供排水資產(chǎn)產(chǎn)能無法高效利用；特許經(jīng)營項目論證程序缺失，廠網(wǎng)建設(shè)過于超前，處理工藝過分高于環(huán)保的基本要求導(dǎo)致處理成本較高，嚴重脫離區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展需求以及財政的承受能力；且部分民營特許者罔顧自身投資、運營能力以及項目融資成本，盲目上馬重大供排水項目，造成地方資產(chǎn)的嚴重浪費。

4.水處理定價機制不健全

水務(wù)處理行業(yè)，尤其是供水和污水處理的價格制定，要兼顧特許經(jīng)營者的收益、地方政府的財政承受能力以及居民的支付能力，做好市場屬性與公益屬性的有效平衡。部分國有水務(wù)集團的污水處理服務(wù)以及供水服務(wù)采用以支定收或固定付費方式，缺乏相關(guān)的價格調(diào)整措施，導(dǎo)致服務(wù)收入與市場運行脫軌，不利于水務(wù)集團的做大做強；部分區(qū)域水處理特許經(jīng)營價格缺乏彈性，水處理價格機制不夠完善，無法對特許經(jīng)營者起到激勵和約束作用。

（三）特許經(jīng)營模式對城鎮(zhèn)供排水一體化的影響

1.有利于提高運營服務(wù)質(zhì)量

特許經(jīng)營模式注重市場競爭和用戶需求，特許經(jīng)營者會更加關(guān)注服務(wù)質(zhì)量和用戶滿意度，提升供排水服務(wù)水平。特許經(jīng)營者在獲得政府授予的特許經(jīng)營權(quán)后，一般會在所在區(qū)域市場內(nèi)進行長期經(jīng)營，因此具有獨家從事特許范圍內(nèi)水務(wù)業(yè)務(wù)并獲取收益的權(quán)利。這不僅是特許經(jīng)營者長期穩(wěn)定經(jīng)營的基礎(chǔ)，也是一種有效的優(yōu)勝劣汰機制，對于提高企業(yè)的整體素質(zhì)和經(jīng)營管理效率都具有十分重要的作用。