黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革  推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出，構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間體系。黃河流域是我國(guó)重要的水源區(qū)和生態(tài)功能區(qū)，在我國(guó)生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面具有重要的地位。近年來(lái)，盡管黃河流域水質(zhì)逐步改善、水土流失減緩，但仍需深入推進(jìn)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理。

黃河流域生態(tài)環(huán)境治理面臨的困境

黃河流域由于長(zhǎng)期資源過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，生態(tài)環(huán)境脆弱。尤其是上中游地區(qū)多為干旱或半干旱地帶，荒漠化和沙化土地面積較大。流域3/4以上區(qū)域?qū)儆谥卸纫陨仙鷳B(tài)脆弱區(qū)。

生態(tài)需求保障不足。黃河流域資源承載力、水生生物多樣性水平都較低。受人類活動(dòng)和氣候變化的雙重影響，黃河徑流量降低，部分支流斷流，生態(tài)流量達(dá)標(biāo)率較低，河流廊道生態(tài)功能退化。

水土流失嚴(yán)重。經(jīng)過(guò)多年治理，黃河流域水土流失情況得到有效遏制，但水土流失面積仍高于其他流域水土流失面積占比。

黃河流域以資源密集型產(chǎn)業(yè)為主，能源基地集中，煤化工企業(yè)占全國(guó)總量的80%，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)滯后。水污染呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性污染特征，主要污染源來(lái)自于重工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活等。近年來(lái)，黃河流域水質(zhì)呈好轉(zhuǎn)趨勢(shì)，上游水質(zhì)優(yōu)于下游、干流水質(zhì)優(yōu)于支流，但中游部分支流水污染形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

總的來(lái)看，黃河流域生態(tài)環(huán)境治理仍面臨以下困境。

流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制缺失。黃河流域9個(gè)省區(qū)空間分異特征顯著，空間開(kāi)發(fā)分散無(wú)序。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)偏弱，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)性強(qiáng)，存在低水平重復(fù)建設(shè)。流域內(nèi)區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理有待加強(qiáng)，各治理主體仍沒(méi)形成合理的分工協(xié)作，社會(huì)公眾對(duì)空間治理參與不足。

流域生態(tài)環(huán)境治理制度仍不完善。在政策體系層面，專門規(guī)制黃河流域生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理的政策文件也較少。生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理的政策綜合效應(yīng)不足，部分生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目分屬不同的部門管理，項(xiàng)目間協(xié)調(diào)性較差。

生態(tài)環(huán)境治理能力薄弱。部分地區(qū)對(duì)生態(tài)保護(hù)的投入不足，未能落實(shí)已有規(guī)劃的生態(tài)保護(hù)措施，對(duì)規(guī)劃方案也未進(jìn)行細(xì)化，沒(méi)有制定生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃。區(qū)域環(huán)境污染減排目標(biāo)制定未能與環(huán)境質(zhì)量改善效益評(píng)估、流域上下游地區(qū)環(huán)境績(jī)效評(píng)估相銜接。部分地區(qū)污水處理設(shè)施建設(shè)不到位。一些地方仍需化解當(dāng)前污染物持續(xù)達(dá)標(biāo)排放與水質(zhì)未見(jiàn)明顯改善之間的矛盾。

生態(tài)環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。黃河流域仍有部分縣級(jí)以上城鎮(zhèn)集中式飲用水水源地和農(nóng)村水源地不能滿足規(guī)范化建設(shè)要求，管網(wǎng)不健全，部分功能缺失，尚未形成水利設(shè)施運(yùn)行管護(hù)機(jī)制。部分地區(qū)污水處理設(shè)施建設(shè)投入不足，污水處理工程建設(shè)進(jìn)展遲緩。政府財(cái)政壓力大，第三方治理參與度低。部分污水處理廠設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低，科技支撐薄弱，污水實(shí)際處理效果不佳，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠和農(nóng)村污水處理設(shè)施無(wú)法正常運(yùn)行。

深入推進(jìn)黃河流域生態(tài)環(huán)境治理路徑

黃河是中華民族的搖籃。為保障黃河長(zhǎng)治久安，沿黃各地要準(zhǔn)確把握保護(hù)和發(fā)展關(guān)系，把大保護(hù)作為關(guān)鍵任務(wù)，通過(guò)環(huán)境整治、深度節(jié)水控水、生態(tài)保護(hù)修復(fù)，改善流域生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)一體化保護(hù)和環(huán)境協(xié)同化治理。

推進(jìn)基于主體功能區(qū)的綜合治理。建立包括供水安全、生態(tài)保護(hù)等在內(nèi)的黃河流域生態(tài)環(huán)境治理體系。實(shí)施河道和河灘綜合治理工程，統(tǒng)籌推進(jìn)兩岸堤防、河道控導(dǎo)、灘區(qū)治理。強(qiáng)化黃河流域水資源調(diào)配、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理的統(tǒng)籌管控，以水而定、量水而行。劃定生態(tài)保護(hù)紅線，建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)建上下游聯(lián)動(dòng)、左右岸一體、干支流統(tǒng)籌的治理格局。黃河流域上游、中游、下游采取差別化措施。上游圍繞水源地保護(hù)，提升水源涵養(yǎng)能力。中游應(yīng)以黃土高原多沙粗沙區(qū)治理和淤地壩建設(shè)為重點(diǎn)，開(kāi)展水土流失綜合治理。下游應(yīng)突出河口三角洲生態(tài)修復(fù)和生態(tài)補(bǔ)水，提升濕地生態(tài)功能。嚴(yán)格落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，在生態(tài)脆弱區(qū)、嚴(yán)重缺水區(qū)、地下水超采區(qū)實(shí)行負(fù)面清單管理。

健全生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。構(gòu)建黃河流域生態(tài)環(huán)境治理共同體。健全黃河流域生態(tài)環(huán)境治理協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。統(tǒng)籌規(guī)劃流域水功能空間保護(hù)格局。由政府牽頭負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)組織生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等涉水部門聯(lián)合執(zhí)法，強(qiáng)化與公、檢、法機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作。明確涉水刑事案件和公益訴訟案件等銜接程序，規(guī)范案件辦理，形成有效的執(zhí)法合力。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域與區(qū)域之間的管理關(guān)系，加強(qiáng)跨區(qū)域、多部門的協(xié)同合作。完善流域、區(qū)域、行業(yè)管理的議事協(xié)商制度，形成上中下游之間互聯(lián)互通、協(xié)同共治機(jī)制。

優(yōu)化水資源配置格局。采取流域水資源統(tǒng)一管理和精細(xì)調(diào)度，強(qiáng)化水資源剛性約束，實(shí)行用水總量和強(qiáng)度控制。推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用，提高流域用水效率。沿黃河開(kāi)發(fā)建設(shè)必須嚴(yán)守水資源開(kāi)發(fā)利用上限，節(jié)水優(yōu)先，充分考慮生態(tài)、生活和生產(chǎn)用水安全。堅(jiān)持以水定地、以水定產(chǎn)，嚴(yán)格高耗水產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入，倒逼能源、化工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。健全流域用水定額和水權(quán)交易制度，推進(jìn)高效節(jié)水灌溉。逐步退還被擠占的生態(tài)用水，核定生態(tài)補(bǔ)水需求，適度增加生態(tài)水量。建立流域水資源承載能力監(jiān)管預(yù)警機(jī)制，對(duì)超指標(biāo)用水地區(qū)，實(shí)施用水總量削減方案。

加強(qiáng)生態(tài)空間管控。保護(hù)流域生態(tài)系統(tǒng)基本水域條件，明確河流行蓄洪區(qū)、飲用水水源地、水源涵養(yǎng)與水土流失防治區(qū)等生態(tài)空間范圍。維護(hù)河流廊道重要生態(tài)功能，保障河道基本生態(tài)流量。實(shí)施水系連通工程，構(gòu)建黃河干支流生態(tài)水網(wǎng)。加大生態(tài)修復(fù)力度，開(kāi)展退耕還濕、退塘還河，促進(jìn)受損生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)。強(qiáng)化多沙粗沙區(qū)水土流失監(jiān)管，完善水土流失綜合防治體系，加強(qiáng)水沙聯(lián)合調(diào)控，確保河道不淤積，提高徑流調(diào)節(jié)能力。開(kāi)展黃河灘區(qū)治理，強(qiáng)化河口生態(tài)空間管控，推進(jìn)河口重要生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)。

完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控體系。加大流域環(huán)境污染治理力度，健全環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控體系。推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)布局，確保不再新增規(guī)劃和建設(shè)負(fù)面清單內(nèi)的行業(yè)和企業(yè)。強(qiáng)化重點(diǎn)行業(yè)水污染物減排，從嚴(yán)核定水域納污容量，控制入河污染物總量。嚴(yán)格限制煤炭、石油、化工、有色冶金等工業(yè)基地非達(dá)標(biāo)廢水排放，注重灌區(qū)及河湖周邊點(diǎn)源和面源污染控制，優(yōu)化排污口設(shè)置。加強(qiáng)重點(diǎn)地區(qū)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)布設(shè)，完善工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理，激勵(lì)污水再生回用。推動(dòng)城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施和污水收集管網(wǎng)建設(shè)，提升環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控水平。

作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員