海綿20條 |王家卓：明確邊界，系統(tǒng)施策，推進(jìn)海綿城市建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展
2013年12月，習(xí)近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上指出：“在提升城市排水系統(tǒng)時(shí)要優(yōu)先考慮把有限的雨水留下來(lái),優(yōu)先考慮利用自然力量排水,建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。2015年以來(lái)，通過試點(diǎn)城市和示范城市的帶動(dòng)，海綿城市的理念在我國(guó)得到快速推廣和普及，很多城市在新區(qū)建設(shè)和城市更新中融入海綿城市的理念，海綿城市建設(shè)取得了積極進(jìn)展。
然而，海綿城市畢竟是新生事物。在具體實(shí)踐中，不少城市還存在對(duì)海綿城市建設(shè)的必要性認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)海綿城市概念理念理解不到位，規(guī)劃編制和項(xiàng)目謀劃不系統(tǒng)，工程設(shè)計(jì)和建設(shè)質(zhì)量不高等問題，導(dǎo)致海綿城市建設(shè)的效果打了折扣。尤其是一些城市和一些行業(yè)從業(yè)者、行業(yè)管理者對(duì)海綿城市內(nèi)涵、作用和邊界認(rèn)識(shí)不到位。一方面，不少人認(rèn)為只有源頭低影響開發(fā)是海綿城市，還持有“海綿城市無(wú)用論”的偏見，認(rèn)為海綿城市對(duì)解決城市內(nèi)澇問題幾乎沒有什么貢獻(xiàn)；另一方面，“海綿城市萬(wàn)能論”的錯(cuò)誤論調(diào)也時(shí)常能聽到。此外，“泛海綿化”，什么工程都貼上海綿城市的標(biāo)簽，在計(jì)算海綿城市投資中把主體工程都考慮進(jìn)去這種做法也時(shí)有發(fā)生。針對(duì)目前存在的這些問題，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳及時(shí)印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步明確海綿城市建設(shè)工作有關(guān)要求的通知》（建辦城[2022]17號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》），進(jìn)一步明確了海綿城市的內(nèi)涵和實(shí)施路徑，并對(duì)規(guī)劃編制、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)運(yùn)維和長(zhǎng)效機(jī)制等方面提出了清晰的要求，尤其是明確提出了32個(gè)“正面清單”和23個(gè)“負(fù)面清單”，對(duì)科學(xué)穩(wěn)妥推進(jìn)我國(guó)海綿城市建設(shè)十分必要，意義重大。
01要毫不動(dòng)搖、堅(jiān)定不移地推進(jìn)海綿城市建設(shè)
1、建設(shè)海綿城市是落實(shí)習(xí)近平總書記講話精神，貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院系列文件的基本要求。
習(xí)近平總書記在關(guān)于海綿城市的講話中提出的“兩個(gè)優(yōu)先”、“四個(gè)自然”，充分體現(xiàn)了敬畏自然、尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)觀，也體現(xiàn)了綜合治理、源頭治理、系統(tǒng)治理的系統(tǒng)觀。推進(jìn)海綿城市建設(shè)是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容，是推動(dòng)我國(guó)城鄉(xiāng)綠色發(fā)展的重要途徑，是提升我國(guó)城市建設(shè)品質(zhì)的重要抓手，也是是我國(guó)建設(shè)生態(tài)、安全、健康、可持續(xù)的城市水循環(huán)系統(tǒng)的必由之路。
為了貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記的講話和批示精神，2015年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)[2015]75號(hào)），明確了海綿城市的定義、建設(shè)目標(biāo)和路徑。在《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（中發(fā)〔2016〕6號(hào)），《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕8號(hào)），《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》等重要文件中，又進(jìn)一步明確了海綿城市建設(shè)的要求。因此，積極推進(jìn)海綿城市建設(shè)，既是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想的重要內(nèi)容，也是落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院系列文件的要求，應(yīng)堅(jiān)定不移的推進(jìn)這項(xiàng)工作。
2、建設(shè)海綿城市是統(tǒng)籌解決我國(guó)缺水和內(nèi)澇問題的必然要求。
我國(guó)受大陸性季風(fēng)氣候影響，降雨多集中在汛期，對(duì)城市排水十分不利。在過去幾十年快速城鎮(zhèn)化過程中，各城市普遍存在對(duì)天然水體和自然滯蓄空間的保護(hù)和預(yù)留不夠，城市過度硬化等問題，加之城市排水防澇設(shè)施投入不足，短板突出，這些原因?qū)е挛覈?guó)城市內(nèi)澇問題較為突出，汛期“城市看海”現(xiàn)象屢屢發(fā)生，有些甚至造成了嚴(yán)重的財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡。
與此同時(shí)，我國(guó)總體來(lái)說是缺水國(guó)家，人均水資源量不足全球人均的四分之一，水資源在不少地區(qū)是制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。因此，在解決城市雨水相關(guān)的問題時(shí)，必須用系統(tǒng)的思維，統(tǒng)籌考慮城市水資源利用和排水防澇問題。習(xí)近平總書記提出的海綿城市建設(shè)，正是要統(tǒng)籌考慮雨水的留存、利用與排出，統(tǒng)籌解決城市缺水與內(nèi)澇問題的新理念。
3、海綿城市建設(shè)是中國(guó)和發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)雨水管理理念接軌的中國(guó)方案。
中國(guó)當(dāng)今面臨的雨水相關(guān)的這些問題，發(fā)達(dá)國(guó)家也不同程度的存在。最近幾十年來(lái)，世界不少國(guó)家圍繞城市雨水的綜合管理，都提出了自己的解決方案。比如美國(guó)的低影響開發(fā)（LID）和綠色雨水基礎(chǔ)設(shè)施（GSI）、澳大利亞的水敏感性城市設(shè)計(jì)（WSUD）、英國(guó)的可持續(xù)排水系統(tǒng)（SUDs）等，其本質(zhì)都是從末端治理走向源頭、分散的設(shè)施優(yōu)先，控制雨水徑流，盡可能降低城市開發(fā)建設(shè)對(duì)匯流過程的影響，使其盡可能接近開發(fā)前的水文狀態(tài)。
在日本東京年降雨量達(dá)到1530毫米。東京對(duì)雨水源頭控制十分重視，將其稱之為“雨水流出抑制”，其主要內(nèi)容包括調(diào)蓄和下滲，并將其作為暴雨應(yīng)對(duì)方針中的重要組成部分。東京規(guī)定，每公頃的開發(fā)建設(shè)用地必須通過調(diào)蓄或者下滲，控制500立方米以上的雨水量，而且在神田川等7個(gè)重點(diǎn)流域，這個(gè)值還更大。
新加坡年降雨量更大，達(dá)到2100毫米。新加坡規(guī)定，從2014年1月1日起，要通過調(diào)蓄和下滲等方式，將開發(fā)建設(shè)后10年一遇降雨的峰值徑流系數(shù)控制到0.55。
從上述的發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)中不難看出，雨水的源頭管控是發(fā)達(dá)國(guó)家的通行做法。我國(guó)的海綿城市正是和這些先進(jìn)雨水管理理念接軌的中國(guó)解決方案，我們應(yīng)該毫不動(dòng)搖、堅(jiān)定不移推廣推進(jìn)這項(xiàng)工作。
02《通知》進(jìn)一步明晰了海綿城市的內(nèi)涵和特征
《通知》明確闡釋了海綿城市的內(nèi)涵和特征，經(jīng)過仔細(xì)閱讀《通知》不難發(fā)現(xiàn)，海綿城市具有以下6個(gè)明顯的特征：
1、聚焦雨水問題。《通知》明確，海綿城市建設(shè)通過綜合措施，提升城市蓄水、滲水和涵養(yǎng)水的能力，實(shí)現(xiàn)雨水的自然積存、自然滲透、自然凈化。此前的海綿城市建設(shè)中，部分城市將海綿城市建設(shè)過分?jǐn)U大，將城市污水收集處理、供水、水環(huán)境治理甚至供水都納入海綿城市建設(shè)的范疇。此次《通知》明確提出，海綿城市建設(shè)應(yīng)聚焦在城市雨水相關(guān)問題上。在城市地區(qū)，和雨水相關(guān)的問題包括城市內(nèi)澇、水資源短缺、雨水徑流污染和合流制溢流污染等，這些問題是海綿城市建設(shè)應(yīng)重點(diǎn)解決或者緩解的問題。在這些和雨水相關(guān)的問題中，城市內(nèi)澇是海綿城市建設(shè)最應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。
2、源頭減排優(yōu)先。海綿城市區(qū)別于傳統(tǒng)城市排水一個(gè)明顯的特征在于，海綿城市建設(shè)中，要優(yōu)先從源頭控制雨水徑流，優(yōu)先在綠地、建筑和道路的建設(shè)中，因地制宜采用雨水花園、綠色屋頂、透水鋪裝、濕地等措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)雨水徑流總量的削減和峰值流量的削減，以盡可能減少城市開發(fā)建設(shè)對(duì)水文過程的影響。
3、綠色設(shè)施優(yōu)先。海綿城市建設(shè)首先要保護(hù)和利用自然山體、河湖濕地、耕地、林地、草地等自然生態(tài)空間，其次是要修復(fù)受損的自然生態(tài)系統(tǒng)，此外還要在城市開發(fā)建設(shè)中控制不透水面積，充分利用城市綠地、綠色屋頂?shù)葘?duì)雨水徑流進(jìn)行削減。利用這些天然的、修復(fù)的和人工建設(shè)的綠色基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)對(duì)雨水的自然積存、自然滲透、自然凈化。優(yōu)先、充分利用綠色基礎(chǔ)設(shè)施，是海綿城市區(qū)別于傳統(tǒng)城市排水的另一個(gè)基本特征。
4、“藍(lán)綠灰”相結(jié)合。海綿城市對(duì)于解決城市內(nèi)澇具有重要意義，但是只有源頭減排措施，顯然無(wú)法應(yīng)對(duì)城市內(nèi)澇。海綿城市建設(shè)必須藍(lán)綠灰相結(jié)合。首先是要充分利用好“藍(lán)色空間”，要充分保護(hù)好自然水系脈絡(luò)，避免開山造地、填埋河汊、占用河湖水系空間等行為，以充分發(fā)揮河湖水系對(duì)雨水的調(diào)蓄作用；其次是要充分利用自然生態(tài)空間和擬自然生態(tài)措施等“綠色設(shè)施”，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)雨水徑流的消納、滯蓄和凈化；最后，海綿城市建設(shè)還離不開必要的“灰色設(shè)施”，排水管網(wǎng)、泵站、調(diào)蓄池等必要的灰色措施對(duì)解決城市內(nèi)澇問題至關(guān)重要，只有充分將“藍(lán)綠灰”設(shè)施進(jìn)行充分融合，才能解決設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的城市內(nèi)澇問題。《通知》也明確提出，不能從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。不能過去都是灰色措施，現(xiàn)在有了海綿城市，就只強(qiáng)調(diào)生態(tài)措施和源頭減排，而忽視了必要的灰色措施。
5、系統(tǒng)治理。《通知》明確規(guī)定，海綿城市建設(shè)應(yīng)從“末端”治理向“源頭減排、過程控制、系統(tǒng)治理”轉(zhuǎn)變。系統(tǒng)治理的思路融合在《通知》的全文中，這種思路體現(xiàn)在要綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等綜合措施來(lái)應(yīng)對(duì)雨水問題，體現(xiàn)在從雨水產(chǎn)匯流到排放過程再到排入受納水體的全過程管控，也體現(xiàn)在“藍(lán)綠灰”措施的結(jié)合，還體現(xiàn)在從規(guī)劃編制、項(xiàng)目謀劃、工程設(shè)計(jì)和建設(shè)以及運(yùn)行維護(hù)全流程都提出了海綿城市建設(shè)的應(yīng)該做什么和不應(yīng)該做什么。
6、問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合�！锻ㄖ访鞔_提出，海綿城市建設(shè)要應(yīng)對(duì)的核心問題是城市內(nèi)澇，其次還有水資源缺乏和降雨徑流污染等。海綿城市的建設(shè)的主要目標(biāo)是要能緩解城市內(nèi)澇，通過綜合措施有效應(yīng)對(duì)內(nèi)澇設(shè)防重現(xiàn)期以內(nèi)的強(qiáng)降雨，增強(qiáng)城市的在應(yīng)對(duì)氣候變化和抵御暴雨災(zāi)害等方面的“韌性”，促進(jìn)形成生態(tài)、安全、健康、可持續(xù)的城市水循環(huán)系統(tǒng)。
03《通知》明確了哪些是海綿城市建設(shè)的范疇
一段時(shí)間以來(lái)，部分城市對(duì)海綿城市理解有偏差，將海綿城市概念過分?jǐn)U大，將園林綠化、河湖水系治理、城市污水處理廠建設(shè)甚至一些道路主體工程都作為海綿城市建設(shè)的內(nèi)容，其投資也都計(jì)入海綿城市投資。這種炒概念、貼標(biāo)簽，“萬(wàn)物皆海綿”的錯(cuò)誤做法，誤導(dǎo)了政府和社會(huì)民眾，讓大家誤以為海綿城市建設(shè)花錢很多，其實(shí)際上是這些和海綿不相關(guān)的工程以及和海綿相關(guān)的主體工程投資較大。這很不利于海綿城市建設(shè)的推進(jìn)。由于投資也沒有聚焦到當(dāng)前人民群眾急切希望著需要解決的城市內(nèi)澇問題，往往海綿城市建設(shè)的效果也難以滿足民眾對(duì)海綿城市建設(shè)的期盼。
此次印發(fā)的《通知》明確了海綿城市的內(nèi)涵，根據(jù)上述內(nèi)涵，判斷是不是可以納入海綿城市建設(shè)的范疇，關(guān)鍵是看這項(xiàng)工程在設(shè)計(jì)和建設(shè)之初，是不是特意考慮了對(duì)本地降雨所產(chǎn)生的雨水徑流進(jìn)行消納和調(diào)控的功能，并且是否實(shí)際上發(fā)揮了這種功能。
利用這種準(zhǔn)則，不難判斷，按照傳統(tǒng)方式建設(shè)沒有考慮對(duì)雨水徑流消納的的綠化帶、公園、不能滲水透水的廣場(chǎng)、防洪工程、污水管網(wǎng)和污水處理廠等工程，不應(yīng)納入海綿城市建設(shè)的范疇。而通過雨水花園、生物滯留設(shè)施、綠色屋頂、透水鋪裝、透水瀝青、透水混凝土、濕地、濕塘等對(duì)雨水徑流能夠起到滯蓄、調(diào)節(jié)和凈化作用的這些建設(shè)內(nèi)容，就應(yīng)該算作海綿城市建設(shè)的范疇。此外，雨水管網(wǎng)、雨水泵站、雨水調(diào)蓄池等雖然是灰色設(shè)施，但也是和雨水排放直接相關(guān)的，也應(yīng)該算作是海綿城市建設(shè)的內(nèi)容。合流制管網(wǎng)里邊既流雨水也流污水，也是和雨水相關(guān)的，因此合流制溢流污染控制，雨污分流改造工程等也應(yīng)該算作海綿城市建設(shè)的投資。用于雨水收集利用的一些設(shè)施和工程，比如雨水調(diào)蓄池、雨水罐、雨水桶等，也是海綿城市建設(shè)的具體內(nèi)容。
明確了海綿城市建設(shè)的邊界，海綿城市建設(shè)的投資計(jì)算的邊界也就相應(yīng)明確了。上述屬于海綿城市建設(shè)的內(nèi)容，其投資應(yīng)該計(jì)入海綿城市建設(shè)的投資，否則就不應(yīng)該計(jì)入。特別需要注意的是，《通知》明確指出，一些道路、廣場(chǎng)、建筑等主體工程的投資不應(yīng)計(jì)入海綿城市建設(shè)的投資。因?yàn)闆]有海綿城市的理念，這些主體工程一樣要建設(shè)。不能讓海綿城市建設(shè)背上主體工程投資的鍋。
04《通知》進(jìn)一步明確了海綿城市建設(shè)的作用
解決了海綿城市“是什么”以后，還要清楚海綿城市能“干什么”。針對(duì)過去一段時(shí)間大家對(duì)海綿城市到底能干什么存在的爭(zhēng)議和疑問，《通知》給出了明確的答案。認(rèn)真閱讀《通知》不難發(fā)現(xiàn)，海綿城市建設(shè)具有以下4個(gè)方面的作用：
一是有利于緩解城市內(nèi)澇。此處說的海綿城市是“藍(lán)綠灰”相融合的綜合解決方案，包括承擔(dān)調(diào)蓄和行泄功能的河湖水系、包括源頭雨水徑流控制設(shè)施，也包括雨水管網(wǎng)、泵站和調(diào)蓄池等灰色設(shè)施。雨水管僅有降雨時(shí)使用，最難應(yīng)對(duì)的是瞬間大流量。
從理論和世界各國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，不可能將雨水管普遍設(shè)計(jì)成幾十年一遇的標(biāo)準(zhǔn)。即使在城市排水防澇方面被廣泛贊揚(yáng)的東京都，在其中心城區(qū)（一般稱為23區(qū)）內(nèi)雨水管網(wǎng)的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)為50毫米/小時(shí)（約相當(dāng)于4年一遇），也沒有做到更高的標(biāo)準(zhǔn)（因?yàn)闆]必要）。在遭遇更大暴雨的時(shí)候，雨水徑流如果同時(shí)匯入，峰值流量過高，雨水管網(wǎng)顯然是難以應(yīng)對(duì)的。這就需要采取綜合措施來(lái)將雨水峰值流量降低下來(lái)。
在源頭對(duì)雨水徑流進(jìn)行控制是最有效的辦法，一方面這可以減少雨水徑流的產(chǎn)生量，還可以降低其峰值流量，另一方面可以延長(zhǎng)匯流和排放時(shí)間，減輕雨水徑流的“齊步走”效應(yīng)，這就相當(dāng)于變相提高了雨水管網(wǎng)的排水能力。此外，通過河湖水系、濕地以及人工建設(shè)的調(diào)蓄池的調(diào)蓄作用，也可以降低雨水徑流的峰值流量。
從以上分析不難看出，城市排水管網(wǎng)僅有3-5年一遇甚至更低的標(biāo)準(zhǔn)，而城市需要應(yīng)對(duì)50年一遇的降雨（根據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，城市內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)與人口規(guī)模相關(guān)，此處說的50年一遇是用來(lái)舉例），必須綜合采取源頭綠色設(shè)施的減排，以及藍(lán)色空間的調(diào)蓄，輔以必須灰色空間的調(diào)蓄，通過減少雨水徑流、延長(zhǎng)匯流時(shí)間、調(diào)節(jié)削減峰值流量等方式，將雨水徑流的峰值流量控制到排水管網(wǎng)可以承受的水平。這就是海綿城市建設(shè)能夠緩解城市內(nèi)澇的關(guān)鍵原因所在。顯然，如果上述措施都做到位了，海綿城市建設(shè)還能夠有效應(yīng)對(duì)設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的暴雨，使其不形成災(zāi)害。
二是有利于控制合流制溢流污染。我國(guó)還存在大量的合流制管網(wǎng)。合流制排水系統(tǒng)一個(gè)明顯的缺點(diǎn)是雨天可能產(chǎn)生溢流，導(dǎo)致未經(jīng)處理的污水直接排向水體從而導(dǎo)致污染。針對(duì)合流制排水系統(tǒng)的溢流污染問題，如果能夠?qū)崿F(xiàn)徹底雨污分流，那就可以不再產(chǎn)生溢流。但是如果確實(shí)不具備雨污分流改造的條件，那就要實(shí)事求是，采取綜合措施，包括雨水源頭減量、加大截流倍數(shù)、科學(xué)設(shè)置溢流堰門、建設(shè)調(diào)蓄設(shè)施、加大污水處理能力等多種方式控制溢流污染。其中，雨水源頭管控至關(guān)重要，這其中的道理也很淺顯易懂，雨水不再進(jìn)入合流制管網(wǎng)，或者少進(jìn)去一些，延時(shí)晚進(jìn)去一點(diǎn)兒，都可以降低合流制排水系統(tǒng)的溢流量。
三是有利于削減分流制地區(qū)的雨水徑流污染。雖然我國(guó)在國(guó)家層面的文件中，從未提出要“一刀切”的雨污分流改造要求，從未提出要“消滅合流制”，但是在實(shí)際操作中，一些部門，一些城市對(duì)合流制與分流制的優(yōu)缺點(diǎn)認(rèn)識(shí)不到位，片面的認(rèn)為雨污分流就能解決污染問題，其實(shí)這種認(rèn)識(shí)是極其錯(cuò)誤的。誠(chéng)然，合流制存在雨天溢流污染的問題。但是分流制雨水系統(tǒng)是直接和受納水體相聯(lián)通的，降雨時(shí)會(huì)存在徑流污染的問題，有時(shí)還比較嚴(yán)重。
雨從天上降到地面最終匯入受納水體的過程中，要洗空氣，再洗房頂、洗馬路，最后再洗雨水口、洗雨水管道，最終流入受納水體時(shí)，最初的雨水徑流污染程度通常也不低。從這個(gè)角度來(lái)說，分流制排水系統(tǒng)也不是一種完美的排水體制。更何況分流制排水系統(tǒng)容易產(chǎn)生混錯(cuò)接等問題。要完善分流制排水系統(tǒng)，其中重要的一環(huán)就是建設(shè)海綿城市，通過源頭的、小型的、分散的、生態(tài)的措施，對(duì)雨水徑流進(jìn)行調(diào)蓄、下滲、沉淀、過濾，從而起到凈化作用。從美國(guó)和歐洲的諸多實(shí)踐來(lái)看，海綿城市建設(shè)尤其是源頭雨水徑流控制是削減分流制排水系統(tǒng)雨水徑流污染最為有效的途徑。
四是在部分地區(qū)有助于緩解缺水問題。在一些缺水地區(qū)，可以通過建設(shè)雨水收集利用設(shè)施，將雨水進(jìn)行蓄積利用，從而緩解水資源短缺的壓力。世界上雨水收集利用最為成功的當(dāng)屬以色列和新加坡。尤其是新加坡，目前已經(jīng)將超過領(lǐng)土三分之二的面積上的雨水進(jìn)行蓄積利用，成為城市穩(wěn)定的4大水源之一。
海綿城市建設(shè)具有上述諸多作用，但是我們也要明白，海綿城市不是萬(wàn)能的。比如海綿城市建設(shè)解決不了流域洪水問題，也不能“告別城市看海”。海綿城市建設(shè)只能通過藍(lán)綠灰設(shè)施的融合，解決設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的降雨問題。即使到了遠(yuǎn)期，某個(gè)城市達(dá)到了能夠應(yīng)對(duì)50年一遇的暴雨，但是從概率統(tǒng)計(jì)上來(lái)看，也會(huì)發(fā)生超過50年一遇的暴雨，甚至超過100年一遇的暴雨，所以不能認(rèn)為海綿城市建設(shè)后，就能一勞永逸，永久告別城市看海，這種過分夸大海綿城市作用的做法也是不對(duì)的。
05《通知》明確了如何建設(shè)海綿城市
海綿城市建設(shè)涉及到規(guī)劃、設(shè)計(jì)、工程建設(shè)和運(yùn)維等方方面面，《通知》對(duì)這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)提出了明確的要求，對(duì)于高質(zhì)量地推進(jìn)海綿城市建設(shè)，具有重要的指導(dǎo)意義。
1、要堅(jiān)持因地制宜。
海綿城市是先進(jìn)的雨水管理理念，但是也要和各地的具體情況相結(jié)合，因地制宜，因城施策，才能建設(shè)好海綿城市。因地制宜首先體現(xiàn)在對(duì)問題的準(zhǔn)確把握上，要準(zhǔn)確了解城市在海綿城市建設(shè)方面的具體需求，才能問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，從而避免為了建設(shè)海綿城市而建設(shè)。
其次在目標(biāo)的設(shè)定和指標(biāo)的選取方面，要因地制宜。根據(jù)城市降雨特征，內(nèi)澇問題和水資源問題等，在充分分析論證的基礎(chǔ)上，選擇合理的目標(biāo)和指標(biāo)。對(duì)于一些降雨量相對(duì)較大，內(nèi)澇較為嚴(yán)重，雨水源頭徑流管控要求較高的城市，雨水徑流管控不能僅僅滿足于70%左右的年徑流總量控制率，有可能要選擇更高的標(biāo)準(zhǔn)以實(shí)現(xiàn)對(duì)降雨峰值徑流量的削減。
最后，在具體的海綿城市建設(shè)措施的選取上，要結(jié)合地下水位、土壤地質(zhì)、氣象特征等因素合理選擇設(shè)施類型，合理選擇設(shè)計(jì)參數(shù)，合理配置植物，千萬(wàn)不能盲目照搬照抄其他城市的設(shè)計(jì)參數(shù)，這樣很容易導(dǎo)致建設(shè)出來(lái)的海綿設(shè)施因?yàn)?ldquo;水土不服”而不能很好的發(fā)揮作用。
2、要堅(jiān)持系統(tǒng)謀劃。
海綿城市建設(shè)是系統(tǒng)工程，必須要堅(jiān)持系統(tǒng)謀劃。當(dāng)前，我國(guó)正在大力推動(dòng)系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)。正確理解系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)十分關(guān)鍵。所謂全域推進(jìn)，就是以城市中心城區(qū)為主并適度考慮周邊匯水區(qū)域的完整性，在這個(gè)范圍內(nèi)，所有新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目都要落實(shí)海綿城市建設(shè)的要求。所謂系統(tǒng)化推進(jìn)，就是要統(tǒng)籌考慮藍(lán)綠灰設(shè)施的融合，統(tǒng)籌考慮雨水徑流從產(chǎn)生到排入受納水體的全過程，統(tǒng)籌考慮規(guī)劃建設(shè)管理各環(huán)節(jié)，以解決設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的暴雨內(nèi)澇問題為導(dǎo)向，優(yōu)化設(shè)施組合，合理布局各類設(shè)施，使其協(xié)同最優(yōu)發(fā)揮作用，避免追求局部而忽視了整體效果，避免碎片化建設(shè)導(dǎo)致問題不能得到徹底解決。
系統(tǒng)謀劃海綿城市建設(shè)，還要做到在以排水防澇安全為主的同時(shí)，統(tǒng)籌考慮水資源、水環(huán)境和水生態(tài)問題。比如還要通過海綿城市建設(shè)，助力水環(huán)境的改善，尤其是助力雨水相關(guān)污染的減緩。缺水地區(qū)還應(yīng)積極推進(jìn)雨水資源化利用工作。此外，通過海綿城市建設(shè)，還可以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)雨水下滲，補(bǔ)充地下水，通過雨水調(diào)蓄和滯留，實(shí)現(xiàn)改善局部氣候，緩解城市熱島效應(yīng)，增強(qiáng)景觀效果，提高局部地區(qū)生物多樣性等多個(gè)目標(biāo)。
3、要科學(xué)編制規(guī)劃。
海綿城市建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃是對(duì)海綿城市建設(shè)項(xiàng)目和內(nèi)容以及建設(shè)時(shí)序做出統(tǒng)籌安排的重要政策和技術(shù)文件。近些年來(lái)，大部分城市都編制了海綿城市建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃。但是不少城市在規(guī)劃編制中出現(xiàn)了現(xiàn)狀調(diào)研不充分，問題識(shí)別不準(zhǔn)確，原因分析不到位，目標(biāo)指標(biāo)不科學(xué)，解決措施不系統(tǒng)等問題，規(guī)劃具體內(nèi)容主要為年徑流總量控制率等指標(biāo)的分解等問題，導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容千篇一律，針對(duì)性不強(qiáng)，無(wú)法科學(xué)指導(dǎo)海綿城市建設(shè)。還有一些規(guī)劃將城市提供的項(xiàng)目進(jìn)行簡(jiǎn)單羅列疊加，工程項(xiàng)目和問題之間缺乏邏輯對(duì)應(yīng)關(guān)系，沒有分析措施能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)劃確定的目標(biāo)，也沒有對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)化。這些都嚴(yán)重影響了海綿城市推進(jìn)的進(jìn)程和建設(shè)的效果。
《通知》從合理確定目標(biāo)指標(biāo)、合理劃定排水分區(qū)、實(shí)事求是確定技術(shù)路線等3個(gè)方面提出了具體要求。這3個(gè)方面的內(nèi)容都對(duì)科學(xué)編制海綿城市建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃十分重要。合理確定目標(biāo)和指標(biāo)就是要選擇合理的指標(biāo)，并合理確定這些指標(biāo)的取值，并且與國(guó)家和省市相關(guān)文件要求相銜接。特別需要指出的是，海綿城市建設(shè)必須要聚焦雨水相關(guān)問題，尤其是要聚焦城市內(nèi)澇問題，所以海綿城市建設(shè)的目標(biāo)和指標(biāo)的選取也應(yīng)該緊緊圍繞著這些內(nèi)容來(lái)設(shè)置。合理劃定排水分區(qū)是內(nèi)澇治理的關(guān)鍵。首先要合理選擇排水出路和去向，明確哪個(gè)片區(qū)的雨水往哪兒排，其次要結(jié)合地形地勢(shì)，合理劃定排水分區(qū)，“高水高排，低水低排”，避免高處雨水穿越低處帶來(lái)額外風(fēng)險(xiǎn)，也要避免部分排水分區(qū)面積過大，下游內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)過高。實(shí)事求是確定技術(shù)路線就是要認(rèn)真分析現(xiàn)狀和問題，結(jié)合城市具體情況具體問題提出解決問題的策略，不能生搬硬套。
4、要高質(zhì)量編制項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案
在此前海綿城市建設(shè)中，一些項(xiàng)目因?yàn)樵O(shè)計(jì)方案質(zhì)量不高，影響了投資和后期建成效果�！锻ㄖ分袑㈨�(xiàng)目設(shè)計(jì)作為重要內(nèi)容并提出了明確要求。
一是要多專業(yè)融合設(shè)計(jì)。海綿城市的涉及中既涉及到排水專業(yè)，更涉及到景觀專業(yè)，要確保既能實(shí)現(xiàn)排水設(shè)計(jì)目標(biāo)，又要美觀好看。此外，還涉及到結(jié)構(gòu)、建筑等多個(gè)專業(yè)，必須相互融合才可能做出高質(zhì)量的設(shè)計(jì)方案。
二是設(shè)計(jì)中要充分結(jié)合場(chǎng)地、結(jié)合自然。項(xiàng)目具體設(shè)計(jì)中必須結(jié)合具體場(chǎng)地特征，認(rèn)真分析場(chǎng)地標(biāo)高，合理劃分排水分區(qū)，識(shí)別匯流路徑，科學(xué)組織雨水徑流，通過源頭海綿設(shè)施對(duì)雨水徑流進(jìn)行滯蓄和消納，同時(shí)輔以必要的灰色基礎(chǔ)設(shè)施確保排水防澇安全。設(shè)計(jì)中要充分結(jié)合地形，最大程度減輕對(duì)原有自然生態(tài)系統(tǒng)的干擾和破壞，盡可能利用自然力量排水，實(shí)現(xiàn)雨水的自然積存、自然滲透、自然凈化。
三是項(xiàng)目設(shè)計(jì)中還要注意統(tǒng)籌兼顧，要盡可能同時(shí)滿足多個(gè)目標(biāo)要求。方案設(shè)計(jì)中要統(tǒng)籌考慮地上與地下，景觀與安全，建設(shè)與運(yùn)維，源頭與末端等多個(gè)要素，還要考慮經(jīng)濟(jì)適用，盡可能少花錢多辦事兒。
5、要嚴(yán)格項(xiàng)目建設(shè)管理
除了設(shè)計(jì)不到位，此前有一些海綿城市項(xiàng)目由于建設(shè)不到位，導(dǎo)致效果大打折扣甚至無(wú)法發(fā)揮“海綿”作用。常見問題包括下滲設(shè)施的滲透性不足導(dǎo)致積水、材料選擇不合理影響工程質(zhì)量、局部標(biāo)高不合理導(dǎo)致雨水無(wú)法流入或者排出、局部施工不合格導(dǎo)致透水鋪裝或透水瀝青不透水等。
針對(duì)這些問題，《通知》提出要加強(qiáng)設(shè)計(jì)方案和施工圖審查，同時(shí)應(yīng)嚴(yán)格按圖施工，落實(shí)場(chǎng)地豎向要求，確保雨水收水匯水連續(xù)順暢，控制水土流失等。這些很有針對(duì)性的具體要求，如果都能落實(shí)到位，那大部分目前常見的海綿城市工程建設(shè)中的錯(cuò)誤就能避免。
6、要科學(xué)推進(jìn)運(yùn)維管理
海綿城市設(shè)施既涉及到一些地上設(shè)施，還有一些地下設(shè)施。加強(qiáng)運(yùn)行維護(hù)，是確保其能夠正確發(fā)揮功能的關(guān)鍵。此前各城市在探索海綿城市建設(shè)的過程中，陸續(xù)發(fā)現(xiàn)了一些問題，比如一些海綿設(shè)施在有關(guān)部門不知情的情況下被拆除被移走，一些下滲型的設(shè)施由于缺乏維護(hù)導(dǎo)致無(wú)法滲透，一些雨水收集設(shè)施滿是垃圾無(wú)人清理，一些雨水花園植被枯死沒有及時(shí)補(bǔ)種影響景觀效果等。針對(duì)這些常見問題，《通知》提出，要落實(shí)海綿城市相關(guān)設(shè)施的運(yùn)維主體、運(yùn)維資金，建立運(yùn)維制度，確保建成的設(shè)施能夠政策發(fā)揮其設(shè)計(jì)中預(yù)定的功能。
06《通知》首次明確了海綿城市建設(shè)的“正面清單”和“負(fù)面清單”
此次《通知》最大的亮點(diǎn)，是首次明確提出了海綿城市建設(shè)應(yīng)該做什么的“正面清單”，也提出了不應(yīng)該做什么的“負(fù)面清單”。這種清單式的要求，通過清晰明了的方式，方便海綿城市建設(shè)的管理者和參與者理解和掌握。
1、應(yīng)準(zhǔn)確落實(shí)“正面清單”
縱觀《通知》全文，一共出現(xiàn)了25個(gè)“應(yīng)”、6個(gè)“要”1個(gè)“必須”，共32個(gè)從正面明確了海綿城市建設(shè)必須要做什么的具體要求。比如《通知》中明確，海綿城市建設(shè)應(yīng)聚焦城市建成區(qū)范圍內(nèi)因雨水導(dǎo)致的問題；海綿城市建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向；海綿城市建設(shè)應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)；海綿城市建設(shè)投資規(guī)模的確定應(yīng)實(shí)事求是等，將這32處要求羅列出來(lái)，就構(gòu)成了當(dāng)前海綿城市建設(shè)的“正面清單”。這些正面清單是所有在推進(jìn)海綿城市建設(shè)的城市，尤其是國(guó)家和省級(jí)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)、示范城市應(yīng)該準(zhǔn)確落實(shí)的。
2、應(yīng)切實(shí)規(guī)避“負(fù)面清單”
《通知》針對(duì)近些年海綿城市建設(shè)中出現(xiàn)的各類問題，尤其是針對(duì)一些明顯的錯(cuò)誤觀點(diǎn)和錯(cuò)誤做法，提出了海綿城市建設(shè)中必須不能做的內(nèi)容，總結(jié)發(fā)現(xiàn)，《通知》中共提出了23個(gè)必須不能做的“負(fù)面清單”，包括14個(gè)“避免”、3個(gè)“不得”、2個(gè)“不應(yīng)”、2個(gè)“防止”、1個(gè)“嚴(yán)禁”和1個(gè)“不能”。這23個(gè)“負(fù)面清單”十分重要，比如“避免無(wú)限擴(kuò)大海綿城市建設(shè)內(nèi)容”、“避免羅列堆砌工程項(xiàng)目”、“避免僅從單一專業(yè)角度出發(fā)考慮問題”、“避免將項(xiàng)目數(shù)量、投資規(guī)模作為工作成效”等，都是直擊當(dāng)前痛點(diǎn)。建議各城市相關(guān)行業(yè)管理人員和相關(guān)從業(yè)人員將這23個(gè)“負(fù)面清單”摘抄并打印出來(lái)，時(shí)刻提醒自己，并在實(shí)際工作中切實(shí)規(guī)避之。
07結(jié) 語(yǔ)
整體來(lái)看，此次住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳印發(fā)的《通知》較好地延續(xù)了2015年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的75號(hào)文件中的提法和要求，二者并無(wú)本質(zhì)沖突。但是此次《通知》也有一些新的提法。這些變化主要針對(duì)此前各地在海綿城市建設(shè)實(shí)踐和探索中出現(xiàn)的問題，并結(jié)合當(dāng)前解決城市內(nèi)澇問題的迫切需求提出來(lái)的。《通知》進(jìn)一步明確海綿城市建設(shè)的內(nèi)容要聚焦城市雨水相關(guān)問題，并以32個(gè)“正面清單”和23個(gè)“負(fù)面清單”的方式，指出了海綿城市建設(shè)中有哪些是必須要做的，有哪些是必須不能做的，這種簡(jiǎn)潔明了、創(chuàng)新性的提醒和要求方式，有利于進(jìn)一步科學(xué)合理地推進(jìn)海綿城市建設(shè)，有利于海綿城市建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
來(lái)源：給水排水
